职业资格证书制度的新变化及对职业教育的启示

刘珍兰

职业资格证书制度的新变化及对职业教育的启示

刘珍兰

职业教育应当与国家职业分类和国家职业标准相衔接，应当与培训、职业资格证书制度相结合。近年来，国务院大幅取消不必要的职业资格许可和认定事项，对其背后的原因，取消之后对职业院校职业技能鉴定、职业教育与职业标准的对接有何影响，这些问题需要明确和清晰。通过研究认为，当前职业证书过多过滥而应取消非必要的部分，但取消资格证书并不代表所在领域职业标准被取消或者相关职业不重要，职业教育院校应密切关注职业资格证书的变化，作出相应的调整。

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职业资格证书制度作为一项科学的评价人才、推动劳动就业的制度，早在1994年就已经建立。该制度自实施以来，在人才队伍建设方面发挥了积极的作用，但随着实践的发展，也暴露出一些问题，主要是证书过多过滥，证书名目繁多，证书设置机关混乱。为了解决证书制度存在的这些问题，同时，在国务院大力推进简政放权工作的背景下，近年来我国职业资格证书制度发生较大变化，主要体现在大幅取消不必要的职业资格许可和认定事项。为何进行这些改革，以及改革对职业教育有何影响及启示，需要深入研究。

一、职业资格证书制度的内涵

职业资格证书制度是我国劳动就业制度的重要组成部分，本质上是一种特殊形式的国家考试制度。1995年，人事部（现已并入人力资源和社会保障部）颁布的《职业资格证书制度暂行办法》将职业资格界定为执业资格和从业资格。相应地，职业资格证书分为执业资格证书和从业资格证书。其中，执业资格证是国家对某些特殊行业规定的准入资格，非取得此证书不得从事此行业。从业资格证包括专业技术人员职业资格证和技能人员职业资格证。专业技术人员职业资格就是通常所说的“职称”，其等级与职称级别有对应关系；技能人员职业资格证与职称没有关系，主要针对技能工人。目前，我国技能职业资格证共分五个等级。

事实上，我国更多地使用准入类职业资格和水平评价类职业资格两个概念。上述执业资格就属于准入类职业资格，具有行政许可性质；而从业资格属于水平评价类职业资格，不具有行政许可性质。专业技术人员职业资格通过职称评定（由于职称评定与职业教育关系甚远，故笔者不作进一步探讨），技能人员职业资格通过职业技能鉴定。操作上，职业技能鉴定属于标准参照性考试，即事先确定一个标准，而后衡量劳动者是否达到相应等级的要求；而准入类资格考试属于常模参照考试，即参照的不是一个既定的标准，是根据考试目的设定的一个指标，主要用于人才选拔。[1]因此，无论是准入还是水平评定，职业资格证书制度旨在为专业技术、技能人员的培养培训、选拔使用、激励认定等方面建立科学有序的操作框架。

二、大幅取消职业资格许可和认定事项的原因

据统计，截至2013年底，我国各地区各部门设置的各类职业资格共计2 493项。其中，国务院部门设置618项，包括219项专业技术人员职业资格和399项技能人员职业资格；地方设置1 875项，包括389项专业技术人员职业资格和1 486项技能人员职业资格。[2]如此过多过滥的职业资格，已制约人才队伍的流动与活力，亟需改革。

（一）我国职业资格证书数量过多且交叉重复，需清理整顿

我国职业资格体系中颁证机构种类繁多，加之有些部门、地方和机构随意设置职业资格，有些机构以职业资格为名举办考试、培训、认证活动而乱收费、滥发证，致使职业资格证书证出多门的现象愈发严重，证书管理和使用混乱。长期以来，过多过滥的资格证书导致用人单位和劳动者无所适从，严重影响了证书的权威性和有效性。同时，名目繁多的地方性职业准入类资格证，无形提高所涉行业就业、创业的门槛，影响社会就业创业途径。因此，应精简不必要的资格证书，尤其是不必要的准入类资格证书，建立统一而权威的职业资格证书体系，使就业创业者不为名目繁多的“证书”所累，从而激发各行各业创业主体的积极性。

（二）要弱化资格证书制度中的行政职能，推动市场化职业水平评价

相对于劳动部门与行业主管部门，行业组织与市场的联系最为密切，很多国家是由行业协会负责制定职业标准，承担职业技能鉴定和发放证书。[3]因此，我国应改变职业资格证书制度的行政主导地位，加强企业、行业尤其是行业组织在人才评价中的作用。取消不必要的职业资格许可和认定事项，是“移交职能，简政放权”的重要举措，接下来逐步建立行业组织为主导的资格评价体系。当然，还应加强主管部门对职业资格实施的监管，促进职业资格规范管理，解决“挂证”“助考”“考培挂钩”等问题。也就是说，职业资格证书制度改革，一方面，要减少不必要的就业创业门槛，建立权威而有效的证书体系；另一方面，要逐步将证书的设定及鉴定发放由行政主导向行业组织主导转变，以便充分发挥证书的激励作用，为我国专业技术、技能人员提供广阔的劳动就业和人才发展通道。

近三年来，国务院已分7批取消国务院部门设置的职业资格许可和认定事项共434项，占总数的70.2%，并且明确，以后法律依据不足的准入类职业资格和地方设置的水平评价类职业资格一律取消。在国务院部门的带头下，各地区各部门也在大幅取消不必要的资格证书考试。不仅取消一大批，改革还要求建立国家职业资格目录清单管理制度，并实行定期更新和动态管理。2016年12月，人力资源和社会保障部首次公布了国家职业资格目录清单：58项专业技术人员职业资格，93项技能人员职业资格，共计151项职业资格。实行目录清单管理制度是建立职业资格管理长效机制的一项重要措施：不得开展清单之外职业资格许可和认定工作；准入类职业资格不仅要涉及安全，还要有法律法规依据或者国务院依据；水平评价类职业资格必须具备较强的社会通用性、专业性、技术性或者较高的技能水平。

三、职业资格证书制度改革对职业教育的影响及启示

长期以来，职业资格证书制度引导和规范着职业教育的方向，职业教育与职业资格证书制度密切相关，大量职业资格减少势必对职业教育产生一些影响，主要包括采用双证书的学院如何妥善处理被取消的资格证书，以及认识上如何看待被取消领域的岗位及其职业标准。

（一）被取消的职业资格的处理

为了践行“双证书”制度、促进职业教育的发展，不少职业院校在开展学历教育的同时，进行职业技能鉴定。受职业资格证书制度改革的影响，职业院校首先要妥善处理被取消职业资格领域的双证书善后事宜。根据人力资源和社会保障部相关负责人的表示，对于取消的职业领域，可采取以下方式处理：“对已经发布鉴定考试公告或者已受理鉴定考试报名的，根据考生的意愿，可继续鉴定考试或退费；对已经完成鉴定考试的，要做好证书核发工作；对取消前获得的职业资格证书，今后还可以继续发挥能力水平证明的作用。”实现双证书的院校，要严格按照最新发布的职业资格清单进行职业资格的培训和鉴定，已废除的资格坚决不能纳入证书体系。同时，职业教育和培训机构不能为了追求经济效益，降低鉴定质量，损害职业资格证书的权威性和严肃性。

（二）取消职业资格不是取消岗位和职业标准

正如前文所述，取消非必要的职业资格考试是基于降低就业创业门槛，降低就业制度性成本，被取消的资格领域的岗位标准、职业标准并没有取消，这些岗位要求和职业标准依然是职业教育的重要依据与参考。需要强调的是，被取消职业资格的领域也并非其职业、岗位不重要或就业前景不佳，职业院校的专业及课程设置不能仅以是否具有职业资格证书为依据。职业标准的供给，不仅没因资格证书数目的减少而削弱，改革还敦促人社部要加强对职业标准和评价规范的制订工作，包括被取消职业资格考试的领域。作为本轮证书制度改革的举措之一，国务院提出应根据经济社会发展需求，加强对职业大典进行修订，目前正加快完成国家职业分类大典的修订工作。可以预见，随着职业自身的发展变化，不断会有更切合岗位实际的职业标准被发布出来，以供职业教育院校参考。

（三）加强与职业资格证书制度的衔接

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》再次重申：“积极推进学历证书和职业资格证书‘双证书’制度”。职业资格证书制度所具有的社会分层、职业规制和信息载体功能，对职业教育产生了外部支撑和内部指导作用。[4]因此，职业教育院校，在进行学历教育的同时，依然要紧跟资格证书制度改革的步伐，加强与职业资格证书制度的衔接。对于纳入职业资格许可和认定的职业领域，除了给受教育者提供扎实的学习方法能力、基本的职业素养和职业能力外，还应兼顾其相关职业资格的许可与认定，为其日后的人才评价及职业晋升打下基础。对于那些未被纳入许可和认定的岗位领域，依然根据岗位要求、职业标准进行针对性培养。应该说，职业资格的精简与清晰，将有利于职业院校的教育及培训与职业资格证书制度的衔接。

职业资格的确过多过滥，既然过多过滥就要取消。随着经济社会发展，有些职业消亡，有些合并，职业资格的许可和认定应实行定期更新和动态管理。对于人才的职业资格评价，改革的目的是逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度，以及通过建立科学的国家职业资格体系，促进各类人才发展建设。当前，取消一些不必要的资格考试有利于降低就业创业的门槛，降低制度性成本，可更好地发挥职业资格评价作用。对于被取消的职业领域，其岗位要求和职业标准依然是职业教育及培训的依据。职业院校应紧跟职业资格证书改革的步伐，坚持就业导向、市场导向，积极推进学历证书和职业资格证书“双证书”制度。

[1]劳动和社会保障部培训就业司，劳动和社会保障部职业技能鉴定中心.国家职业技能鉴定教程[M].北京：现代教育出版社,2009.

[2]人力资源社会保障部.减少职业资格许可和认定工作背景材料[EB/OL].[2016-11-25].http://www.china.com.cn/ zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2016-11/25/content_39784701. htm.

[3]吴雪萍，汪鑫.发达国家实施职业资格证书制度的经验及启示[J].职教论坛，2010（13）：85-89.

[4]肖鹏程，郭扬.国家职业资格证书制度对职业教育的功能作用[J].职教论坛，2015（13）:76-80.

[责任编辑 李 漪]

武汉职业技术学院校级课题“高职教育与职业标准对接基本问题研究”（项目编号：2015YJ016）

刘珍兰，女，武汉职业技术学院讲师，博士，主要研究方向为汽车营销、汽车保险与理赔。

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1674-7747（2017）17-0061-03