对我国法律中核损害赔偿制度的思考和建议

侯洁林

（102206 华北电力大学 北京）

对我国法律中核损害赔偿制度的思考和建议

侯洁林

（102206 华北电力大学 北京）

我国的核能事业正迅猛发展，日本福岛核事故的发生，让我国充分认识到建立完善的核能法律体系的重要性以及规定核损害赔偿的必要性。但是，我国至今仍然没有一部与之呼应的基本法《原子能法》或者专门的法律规范解决核能发展中核事故损害赔偿问题。笔者将在分析核损害赔偿的基础上，结合国外实践，重点为我国在《原子能法》立法时建立核损害赔偿制度提出建议。

核损害；核损害赔偿制度；原子能法

一、核损害赔偿制度概述

核损害赔偿，是指在开发和利用核能过程中发生核事故，由损害赔偿义务人对核事故所造成的侵犯人身权、财产权、环境权等各种损害等赔偿相应数额的损失。核损害赔偿属于民事侵权责任赔偿，但又不同于一般侵权和环境损害赔偿，所以在赔偿中的归责原则、举证责任和诉讼时效都适用特殊的规定。

核能的开发和利用属于高度危险作业，由于其赔偿责任的特殊性，决定了核损害赔偿制度在具体的制度设计上不同于一般的侵权责任，一些原则和制度也纷纷被不同的国家采用和发展。

（一）责任集中制度

核损害赔偿的责任集中制度，是指对于发生了核损害造成的损失，由核营运人承担全部的责任，其他的主体如核运输人等均不承担任何赔偿责任。也就是，将核损害的赔偿责任只归结于一个主体。大部分的国际条约如《1963年巴黎公约》和《1963年维也纳公约》都采用了这个归责原则。这样的好处是，在发生核事故后能够第一时间明确责任人并对受害人做出赔偿，能最大限度让人数众多的受害者得到及时救济，有利于赔偿问题的迅速解决；同时这样做免除了非营运人参与核工业发展的后顾之忧，也有利于核事业的发展。

（二）责任限制制度

核损害赔偿的责任限制制度，是指在核事故发生后，核营运人以及核设施国家对于所造成的损害，不承担无限责任，只在一定时间内承担一定额度的损害赔偿责任。设定责任限制制度主要是从社会进步的角度考量，核能事业的发展为人类的生活提供方便、整个社会都会受益，如果对核营运人要求太苛刻，承担一切责任，虽然给予了受害人充分的赔偿，但是会打击核营运人投身核能事业的积极性，所以国际社会部分国家也对营运人的损害赔偿责任有一定限制。主要有两个制度，即责任限额原则和诉讼时效限制原则。

核损害赔偿责任限额原则，是指核事故发生后核营运人只承担一定额度的赔偿责任。不同的国家规定了限额，比如英国的《能源法》就规定了核营运人的最高赔偿额度是2000万英镑；法国的《核责任法》规定了最高的责任限额是6亿法郎。日本、德国在国内法中虽然规定的是无限责任原则，但是也不是指无限额的赔偿，如德国规定了核事故后先保险赔偿，不足部分由核营运人全部资产赔偿但只限于此。

核损害赔偿诉讼时效限制原则，是指在核事故发生后，受害人一定期间内能够通过诉讼实现权利，获得赔偿。由于核损害具有潜伏性和影响时间长等特点，损害的发生时间不明确，所以核损害赔偿需要一个比较长的诉讼时效，但是也不能对时间完全不加规定，这样不利于核工业的发展。大多数国家在规定核损害赔偿的诉讼时效时采用双重标准即分为主观时效和客观时效，主观时效是受害人知道或者应当知道受损之日，一般为3年；客观时效是从发生损害后计算的时效，一般规定为30年。

（三）强制性责任保险制度

核能事业是一项高投资、高风险的行业，损害赔偿由核营运人负担会将其陷入破产的窘境，为了分散风险，一些国家会规定强制性责任保险制度，即核事故出现后由核营运人投保的保险公司给予相应额度的赔偿。该制度具有明显的社会公益性质，是将投保人核营运人的责任分散给保险公司，而保险公司其实也是将风险转移给了社会更多的投保人。此项制度虽然有违民法精神，但是维护了社会的整体利益。

（四）国家干预制度

核损害赔偿的国家干预制度，是指核事故发生后国家介入到赔偿工作中，这是国家应当承担的责任和义务。由于核损害对人身、财产和环境会造成巨大损害，仅核营运人一方往往难以承受，国家的介入不仅能更好的维护受害人的权益，而且也是维护社会稳定促进国家经济健康发展的必须。有人质疑：凭什么用国家纳税人的钱去帮助核营运人赔偿受害人的损失？笔者认为，这样做是有其合理性的，核能的发展是国家鼓励的，而且受益人是广大的社会民众，从整体社会意义上，国家赔偿也是一种受益者补偿的价值体现。

二、国内外核损害赔偿制度发展现状

（一）国外立法关于核损害赔偿的规定

关于核损害赔偿的法律规定，现在约77个国家建立了核法律制度，但各国立法稍有不同，大体上分为两类。

一是专门的核损害赔偿法。比如韩国的《核损害赔偿法》、加拿大的《核责任法》、法国的《核能领域第三方责任法》、罗马尼亚称《核损害民事责任法》等,虽然各国核损害赔偿法律规定的名称有所不同，但其主要内容却大同小异，均具体阐述核损害赔偿的立法目的、责任主体、归责原则、赔偿数额、赔偿方式、诉讼时效、管辖等内容，规范详细，操作性强。

二是制定了核领域的基本法即《原子能法》。目前已经有37个国家制定实施了《原子能法》。尤其是在主要的几个核大国，立法时间早并且规定具体。如美国，早在1946年就颁布了《原子能法》，这也是世界上第一部原子能法；日本在1955年颁布了《原子能基本法》，规定了本国原子能政策的基本方针，并以此为指导建立原子能利用活动管理框架；德国是以1959年的《原子能法》为指导，由不同的法律、法令组成一套原子能法律体系。

（二）我国核损害赔偿制度的发展现状

1.核领域基本法或专门的核损害赔偿法空缺

我国核能事业发展迅速，但是在核领域的基本法或者专门的核损害赔偿法如《原子能法》、《核损害赔偿责任法》等都处于空缺状态。虽然我国从1984年就成立了原子能法的立法小组，着手法律起草工作，但是由于我国原子能起步慢、国家机构改革、立法变化等原因，历时30余年，至今仍然没有出台一部《原子能法》。同时，核损害赔偿属于侵权责任赔偿，我国《民法通则》和《侵权责任法》等都有关于高危作业或者环境侵权的规定，但是都没有专门提及核损害责任赔偿的问题。

2.国务院《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》的缺陷

目前我国关于核损害赔偿问题的法律依据，是2007年国务院颁布的国函[2007]64号《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（以下称《批复》），它是对1986年国务院《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》的升级版。《批复》虽然参照体现了国际核责任公约的大部分内容，但是仍然存在严重缺陷和不足。

（1）法律效力层级不高。国务院《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》仅属于法规性文件，不是实质意义上的行政法规。因为行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件，它的效力次于法律、高于部门规章和地方法规。而《批复》属于上级机关国务院对下级机关国家原子能机构请示事项的回复性文件，其法律效力远低于法律、行政法规。

（2）实践操作性不强。国务院《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》共10条内容，非常概括性的规定了核事故损害赔偿的责任主体、赔偿额度、财政保证等内容，可操作性不强。一旦遇到实际的核事故，不能够做到直接参照应用《批复》里的条款启动赔偿程序。

（3）最高赔偿额度不高。《批复》第七条规定，核营运者对一次核事故所造成的损害最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者最高赔偿额为1亿元人民币；应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。但是，核事故发生后所造成的后果是非常巨大的，不仅是人身损害和财产损害，还有对环境造成的损害。实际达到的损失应是营运者难以承受的，甚至是一个国家都难以承受的。但是，规定最高赔偿额，对核营运人是一种保护，却限制了受害者应获得实际赔偿的权利。

（4）诉讼时效、管辖权等内容未作规定。《批复》规定的内容简单概括，对于损害发生后赔偿程序的启动没有涉及，受害人如何维护自己的权益，诉讼时效、管辖权问题《批复》并没有做出详细的规定。同时，对于可能涉及到跨国发生的核损害赔偿也没有明确责任划分。

三、对我国核损害赔偿制度的立法建议

（一）尽快出台《原子能法》作为规范核能发展的基本法，明确核损害赔偿制度

如前文所述，由于种种原因，历时30余年，我国至今仍然没有一部核能领域的统一基本法《原子能法》，尤其是在核损害赔偿方面还没有专门的立法。日本福岛核事故发生让我们清醒的认识到，为了核能事业的健康发展，同时也为了保护好人民群众的权益，我国急需制定《原子能法》并且明确建立和完善核损害赔偿制度，做到防患未然、有法可依。

（二）核损害赔偿制度应采用交叉适用的原则

大多数国家在规定核损害赔偿制度时都有侧重的采用不同原则，我国应在借鉴他国经验基础上，结合实际情况，可以采用交叉适用的原则。在认定责任人方面采用责任集中原则即由核营运人承担责任，但同时也要兼采用国家干预原则，在核营运人的资产不足以赔偿众多受害人时，国家也要承担部分责任。在核营运人建立核设施之初，规定要求其加入强制责任保险，这样在赔付阶段可以先通过保险公司赔偿。

同时，我国的《原子能法》也要借鉴国外成熟经验规定诉讼时效，即发生核事故后对于人身伤害的赔偿请求权，自受害人知道或者应当知道该损害的3年内，或者事故发生的30年内，可以提起诉讼，如果在时限内不行使自己的权利，该赔偿请求权消失。

（三）我国《原子能法》应建立核损害精神损害赔偿制度

核事故发生后不仅仅给自然人的人身甚至生命带来损害，同时很多人还要承担失去亲人的痛苦或者自身残疾、重大疾病带来的心里阴影。所以笔者认为，应当在立法中加入核损害精神损害赔偿的规定。但是需要在几个方面加以明确：一是在诉讼主体上，在我国法人是不能作为精神损害赔偿的请求主体的，只能是自然人或者死亡的自然人的近亲属；二是在诉讼内容上，提出精神损害赔偿的适用客体应为人格权和财产权如生命权、健康权等；三是在赔偿标准上，应结合我国实际做出明确规定。

（四）我国《原子能法》应设立核损害先期赔偿制度

由于核事故发生后造成的损害具有潜伏性和影响范围广泛等特殊性，确定受害人、受害范围、赔偿的数额等都需要漫长的时间，而一切调查和赔偿标准确定后，对于受害人来说付出的代价太大。比如日本福岛核事故，在3月份发生了核泄漏，但是由于需要经过前期的调查统计、对范围和受害金额的确定、制定方案等一切程序，所以直到9月份损害赔偿工作才正式启动，这可能会错过需要及时救治的受害人最佳治疗时机。因此，笔者认为，我国在制定《原子能法》时有必要设立先期赔偿制度，这有助于受害者能够在事故发生后第一时间获得救助，保证身体及时救治，保证其能够维持正常生活，这是在正式的赔偿启动前对受害者的合理安抚。需要明确的有以下几点：一是核损害先期赔偿的范围，应包括人身损害和财产损害等直接损失，环境损害和精神损害不适用；二是核损害先期赔偿的资金来源，可以设立准备金制度，国家向核营运人强制性规定，每年核营运人应向特定机构缴纳一定数额的准备金用于应对突发事件。

（五）我国《原子能法》立法中核损害赔偿纠纷可以选择多元解决机制

矛盾纠纷的化解不是只能通过诉讼解决的，仲裁、人民调解、协商等都可以作为解决争议的办法并且具备诉讼所没有的一些优点。我国《原子能法》的立法中也可以探索其他的纠纷解决机制，如通过人民调解机构对申请人要求的核损害赔偿范围等进行调解，达成人民调解协议书，更加方便、快捷履行赔偿义务；或者由受害者和核营运人相互协商，在不违反法律法规前提下，协商损害赔偿，获得共识，高效索赔，降低诉讼成本。在其他途径无法解决再诉诸法律诉讼，受害人的权益能够得到充分保障。

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侯洁林（1991.01～），女，籍贯：陕西，单位：华北电力大学，职称：研究生在读，研究方向：国际能源法。