从举报答复行为的性质看质监行政机关处理举报答复的义务要求

文/王玮娟

【拍案说法】

从举报答复行为的性质看质监行政机关处理举报答复的义务要求

文/王玮娟

一、案例背景

举报是个人或组织对涉嫌违法的人或事，依法向国家机关或有权受理、处理的其他组织进行检举报告的行为。举报答复则是举报人举报后，举报受理机关经调查、处理，采取规定的行为将处理结果告知举报人的行为。实践中，行政机关一般以已经受理、不予受理、已经立案、未发现违法行为等答复举报人，但因上述答复未能如举报人所愿，其常以行政机关不作为或未在法定时限内履行法定职责为由提起行政复议。对于该申请，复议机关是否会予以支持？审理的理由是什么？本文拟就该问题进行探讨，并对举报答复提出建议，以期为实践提供参考。

二、案情内容

2015年6月26日，举报人李某向被申请人甲区市场监管局邮寄《举报信》，反映A公司通过某网销售的“感应小夜灯”未取得强制性产品认证，违反了《强制性产品认证管理规定》，要求：1.依法受理并书面回复；2.依法立案查处并给予奖励；3.依法予以行政处罚并公布；4.书面告知处理结果。收到举报后，被申请人于7月6日依职权对A公司进行调查，并于7月8日对A公司涉嫌违法行为进行立案。同日，被申请人制作《告知书》，邮寄送达举报人。

2016年6月27日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认为A公司擅自销售未经国家强制性认证的小夜灯，依据《认证认可条例》第六十七条作出行政处罚决定。2016年11月30日，举报人向被申请人提出政府信息公开申请，要求公开其对A公司举报案件的办理结果。2016年12月17日，举报人收到《政府信息公开申请告知书》，认为被申请人未及时告知举报人案件的处理结果，于2017年2月15日向市质监局申请行政复议。

三、案例分析

甲区市场监管局在答复书中提出，根据沪质技监监〔2011〕550号《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》（以下简称《管理办法》）第二十一条和《质量技术监督行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》）第十二条的规定，其在规定的时间内对举报事项进行调查，并将“已经立案”的处理结果告知举报人，已履行了法定职责。对行政相对人的处罚结果是否告知不是法定职责。

本案中，举报人理解的“处理结果”与行政机关作出的“处理结果”之间存在分歧，何为“处理结果”，如何理解法律规定中的“处理结果”是本案审理的重点。笔者认为要解决这一问题，首先要确定行政机关举报答复行为的法律性质。

1.不属于行政事实行为

有观点认为，举报答复行为不直接针对相对人自身的权益，属于事实行为，因而不应纳入行政复议、行政诉讼的审理范围。学理上，事实行为是指行政主体运用行政职权做出的，不具有法律效果的行为。但在举报答复行为中，举报人依申请有获得物质奖励的权利，如《产品质量法》第十条第二款“产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密，并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励”，因此，行政机关对举报作为或不作为均会直接或间接地影响举报人的合法权益，将举报答复行为简单视为告知、不产生利害关系的行政事实行为不妥。

2.符合行政行为标准

①行政行为构成要件。我国行政法学界对行政行为的构成要件有三要件说、四要件说等等，尚未形成共识，但各种观点中的基本要件包括：第一，由行政主体作出；第二，在职能上有行政权的存在；第三，在法律上有行政法律效果的存在。即行政行为是行政主体通过履行自身的行政管理服务职能，对行政相对人权利义务产生影响的行为，其影响包括设立、变更、消除某种权利或义务，也包括确定、认可法律关系或法律事实。

②举报答复行为是行政行为。参照上述关于行政行为构成要件的分析，举报答复行为的主体为行政机关，一般该行政机关为举报人提出举报事项并要求依法处理的行政机关。从职能要件看，《消费者权益保护法》《产品质量法》《强制性产品认证管理规定》等法律、行政法规都明确规定行政机关负有依法调查处理答复举报人的职责，行政机关的答复是履行行政职责的行为。从法律效果看，举报人依申请享有了答复的行政法权利，该权利包括程序上的法律效果，也包括实体意义上的法律效果。因此，行政机关举报答复的行为应属行政行为。此外，因现受理的举报行为限定为当事人基于维护自身利益需要而提起的，行政机关对举报人所作出的具有特定性、具体化的答复行为是具体行政行为。

3.“已经立案”的告知不是具体行政行为

根据《强制性产品认证管理规定》第四十八条和《管理办法》第二十一条的规定，履行强制性产品认证监管职责的行政机关在收到举报后，应当进行调查、处理，并将处理结果告知举报人。综合上述关于举报答复法律性质的分析，该处理结果应是对举报人权利义务产生一定影响的具体行政行为。但本案中，甲区市场监管局在初步核查后发现举报事项涉嫌违法行为，根据《程序规定》第十二条予以立案，并将立案情况告知举报人，该告知不具有行政行为所必需的法律效果，不属于具体行政行为。因此，被申请人甲区市场监管局在作出行政处罚决定后未将处理结果告知举报人，未履行法定职责，构成行政不作为。

4.举报答复的建议

日前，市质监局已修订并发布了新的《管理办法》，其中第二十二条规定了答复的要求和延期的时限。实践中，各区市场监管部门受理举报量大、人员变动快，法律法规多，如果举报案件办理期限长，如本案自举报到作出行政处罚决定，用时一年，很容易就导致超期告知、未履行告知义务的后果。对此，笔者建议根据现有规定，可以根据调查的情况作出不同的答复：

①经过调查，作出立案处理的。对该情况可以有两种方式，一种是在立案后案件事实调查清楚的，应将予以行政处罚的结果告知举报人；第二种方式是鉴于全面推行行政处罚信息公开，应在告知书中告知举报人立案情况、立案号及政务信息公开查询的渠道等，待行政处罚结果作出后便无需另行告知。

②经过调查，作出责令改正、移送等其他处理的。根据《程序规定》，质监部门发现办理的案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的质监部门处理，并告知举报人。

③不予立案的。经对举报事项核查，发现举报事项不存在，或因不存在违法行为不符合立案标准的，则应当作出不予立案的决定，并告知举报人。

④其他情况的处理。如行政机关对举报事项的调查，无法在法定的时间内作出上述三类处理告知的，则应当将进行调查的情况告知举报人，但该告知并不免除举报事项调查清楚后结果告知的义务。

（支持单位：上海市质量技术监督局政策法规处）