张家港市凤凰镇综合执法的实践与探索

● 张家港市凤凰镇人民政府

张家港市凤凰镇综合执法的实践与探索

● 张家港市凤凰镇人民政府

2011年，张家港市凤凰镇被确定为江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。试点改革以来，凤凰镇不断转变观念，完善机制，加大基层执法力度，扎实推进规范化建设，打造了“制度健全、管理规范、服务优质、运行高效”的新型综合管理机构，实现了“一支队伍管执法”。

一、探索健全执法保障机制

1.规范承接执法权限。2012年8月出台了《关于赋予凤凰镇部分经济社会管理权限的意见》，首批226项行政执法权限下放至凤凰镇运行。2013年12月，《市政府关于印发张家港市第二批下放凤凰镇行政管理权限项目的通知》再次赋予凤凰镇236项行政执法权限。通过两次放权，凤凰镇综合执法局承担了城管、安监、环保、人社、水利、卫生、文广等15个市级部门下放的共计462项行政执法权限。2016年9月，张家港市召开“深化凤凰镇行政管理体制改革试点工作推进会”，对全市可下放权限进行论证，最终确定将18个市级行政执法部门的1853项行政执法权限下放至凤凰镇运行。为确保有序有效承接，凤凰镇综合执法局根据执法职能、执法对象、执法方式的相似程度，采取“1+1+3”模式确定下属科室（大队）的功能职责，“一个科室”即综合法规科，做好统筹协调、宣传法制，“一个中心”即数字化指挥中心，管好综合执法系统平台，“三个大队”即一、二、三大队，分别按照职能划分承接、行使、管理好各项执法权限。

2.明晰职责分工。凤凰镇综合执法局以清单的形式逐条厘清下放执法权限，列明放权部门、权力名称、法律依据及权力类型等内容；以执法权和管理权为界限划清与后台各局室职责，综合执法局负责执法，后台局室负责管理；按照权限性质整合三个大队分工：一大队负责城市管理、文广新、物价、旅游以及民政等方面的行政执法权限；二大队负责安全生产、环境监察、劳动监察、节能、教育以及体育等方面行政执法工作；三大队负责建设、规划、房管、水利、农业、市场监管、计划生育等方面行政执法工作。同时，健全工作会商、信息共享、协调指挥等机制，集中人员、时间、精力开展工作，形成合力，快速有效解决相关执法重点难点问题；充分联合社会管理力量强化执法管理，借助第三方专业技术机构的管理优势，明确联勤巡查工作要求，提高整体管理水平。

3.保障人员经费。目前，凤凰镇综合执法局有正式执法人员48人，辅助人员90人。市级部门先后委派8名业务骨干到凤凰镇综合执法局挂任局长助理，留任3人；同时，整建制划归执法人员近20名，从后台管理局室挑选业务骨干充实到综合执法局近10人，并每年向社会招录人员充实执法队伍。相关执法经费、装备保障到位，基本能够满足日常执法需要。

二、探索规范执法运行体系

1.精细监督规范权力运行。严格执行自由裁量，对照责任清单细化具体的行政处罚幅度，对法律、法规和规章没有规定行政处罚罚款的裁量阶次和幅度，按照比例原则匡算出相对科学、合理的裁量阶次和罚款幅度，确保规范自由裁量权对下放行政处罚事项全覆盖、不遗漏。实行案件“五级把关制”。规范案件办理程序，成立凤凰镇行政处罚合议小组，对重大行政处罚案件实行集体会商，实行承办人、法制员、大队负责人、法制科、合议小组五级审核把关制，从源头上保证办案质量，杜绝错案及不规范行为的发生。推行执法全过程留痕。整合各下放市级部门的执法文书，制作统一文书模板，明确行政执法过程记录规则和程序，固化行政处罚网上运行工作流程，确保所有处罚权限实现全过程网上管理和监控，借助行政处罚网上运行系统、现场执法记录设备、视频监控设施等手段，对立案、监督检查、调查取证、送达等多个环节进行纸质和音视频记载留痕，完善执法台账和案卷的制作、归档、保存和查阅程序，确保有据可查，避免出现随意执法、不按程序执法、不文明执法等违法执法的问题。

2.创新监管模式。实施“双随机”抽查。以“一表两清单、两库一平台”为主要内容，制定统一执法检查表格、随机抽查事项清单、事中事后监管责任清单。建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库和统一的监管信息平台，采取系统随机抽取执法人员、随机抽取执法对象的方式进行，同一职能的检查确保每周至少抽查一次，每次抽取不少于五个执法对象，做到全随机、全监督、全覆盖，每月对抽查结果进行公开，促进“阳光执法”和“公平执法”。大力推行行政指导。梳理承接权限中适合做行政指导工作的职能，形成行政指导工作方案，规范行政指导文书，积极采用建议、提醒、劝告、警戒、约谈等方式开展工作，防止“以罚代管、只罚不管”问题。建立健全重大行政执法案件沟通对话机制，在充分协商、相互理解和最大限度的共识之上，改进执法态度，讲究执法艺术，减少、避免执法过程中的对抗和冲突，刚柔并济提升执法效能。

3.科学合理构建制度保障。根据凤凰镇实际执法工作及综合执法局内部管理情况，先后出台了大量务实管用的规章制度，并编制成册，形成了《凤凰镇综合执法局行政执法制度汇编》。规范岗位职责。编制岗位职责，对综合执法局“一个科室、一个中心、三个大队”以职定责、以岗定人，明确岗位职责范围、职责权限以及工作标准要求，全面落实岗位责任制。规范执法制度。先后制订出台《行政执法责任制度》、《重大行政执法事项合议制度》、《行政执法内部监督制度》、《行政处罚听证制度》、《行政执法监督检查制度》、《行政执法公示制度》、《举报受理制度》等，并将执法人员执行制度情况纳入绩效考核。规范内部管理。重点围绕内部管理、工作纪律、学习培训、责任追究、设施（装备）维护、财务管理等方面内容，制定并形成了一套完备的内部管理制度体系，真正实现“以制度管人、按制度办事、用制度规范行为”的目标要求。

三、强化执法队伍建设

1.一专多能体现执法优势。基层执法过程中遇到的问题千差万别，很多问题本身并不复杂，分工太细只会浪费执法力量，造成执法资源内耗，“一专多能”是综合执法改革试点的最基本要求，也符合基层执法实际需要。凤凰镇综合执法局在“一专多能，综合执法”上进行了积极的探索。比如，要求执法人员熟悉多项执法领域，在每个大队内部推行“AB岗”工作制度，确保执法工作零缺位、执法人员多岗锻炼。在处理违规搭建、噪声扰民、占道经营等很多基层常见的问题上，三个大队相互调度，渗透执法。通过深挖内部潜能，实现有限执法力量的最大优化，同时也避免了多头执法、重复执法甚至推诿扯皮。

2.严宽相济激发队伍活力。完善监督考核。成立综合执法监督考核小组，配备专人实施巡查监督。采取日常考核与年度考核相结合、内部考核与外部评议相结合的方式，层层落实执法人员岗位职责，按照“因地制宜、分级考核、典型示范”的原则量化督查考评指标，制定科学合理的考核标准和考核办法，切实发挥督查督办的监督制约工作。同时，将督办事项纳入综合执法管理平台进行管理，实现立项、督办、办结等全过程网上流转，切实增强队伍的量化管理和动态管理。执行“三率五不准”。要求执法队伍在保证“见员率、见车率、执行率”三率的前提下，严格做到“五不准”，即不准以任何借口、任何形式接受行政相对人的吃请；不准参加行政相对人安排的任何娱乐活动；不准接受行政相对人的礼金、礼品；不准随意处置罚没物品；不准随意提高或降低罚没标准。建立人员激励机制。考核评比与工资奖金、岗位续聘紧密挂钩。根据督查考核结果，对执法人员和辅助人员进行评先评优，进行物质和精神奖励，对于违反规定或者造成单位不良影响的，严格按规章制度追究个人责任，奖勤罚懒。同时，打开晋升通道，三年考核优秀的执法人员优先提拔晋升，充分调动人员的工作积极性激发队伍活力。

3.强化培训提升执法能力。创新执法培训内容和方式，整合培训资源，每年围绕思想道德、法律法规、业务技能以及人员精神风貌等制订详细的执法培训计划，培训形式多种多样，分为体能训练、案卷评查、业务测试、培训讲座、参观学习等。综合执法局所属各大队分别根据自身的实际需要制订年度培训分计划，每周选取一个课题开展工作业务探讨，每月安排一次队内培训，重点围绕执法难点、文书制作、新法实务等方面进行，帮助执法队员快速熟悉执法业务，快速提升执法能力。

四、探索整合执法管理平台

1.多系统整合实现资源共享。建立综合执法管理平台，平台中设置执法网格、双随机抽检、统计分析、办公系统等模块功能，将凤凰镇的重大危险源管理、执法管理、镇区摄像头监控管理信息全部接入综合执法管理平台统一进行管理，打破信息壁垒，实现互联互通、资源共享，从而促进执法、管理、办案深度融合。通过管理平台整合城市e管家、12345便民服务、12319城管、12369环保投诉等服务系统热线资源，对咨询、建议、求助、投诉、举报等事项实现统一受理、统一督办、统一考核，真正形成上下联动、横向连通、规范高效的运行机制。

2.全方位覆盖实施网格化管理。根据分级分类的要求，凤凰镇综合执法局将执法管理划分为“城市管理、企业管理、建设管理”三大网格，合理调配人员，细化网格设置，分别划定三级管理网格，各大队负责人为网格总负责人，各级网格分别明确具体负责人。按照全镇区域、执法责任区、执法管理小组形成三级管理网格。充分发挥各类资源优势，从而实现了执法资源全整合、信息资源全掌控、监督管理全覆盖、服务措施全方位。

3.全面实施智能化平台运作。高标准构建网上办案平台，推进网上办案，不断简化案件审批流程，提高行政案件审批效率；实行网上监督机制，不断完善行政执法内部监督体系，依托大数据管理，实现备案管理、监督运行；实现了行政处罚案件网上办结率100%，行政执法网上过程、质量、行为监督率100%。