福州深化“三局合一”改革提升市场监管效能

● 陈玄韬

地方行政审批制度改革专栏

福州深化“三局合一”改革提升市场监管效能

● 陈玄韬

2015年初，福州市完成了工商、食药监和质监“三局合一”改革，初步构建起决策科学、执行高效、监督有力的“大市场监管”格局。

科学制定改革设计图，以高效监管作为市场监管体制改革的核心。一是突出市场监管要求。将市场监管体制改革放在全市发展大局中来谋划。组织开展对重大、长远、关键问题的研究，提出了构建“四大体系”工作职能和“四大安全”工作目标，即“大市场、大监管、大质量、大保障”体系和“食品质量、药品质量、医疗器械、特种设备”安全，找准了新的工作定位和方向。在“为什么改”、“改什么”、“怎么改”等基本问题上达成了共识、形成明晰思路，制定了改革的时间表、任务书和路线图。二是突出精简统一要求。从市场监管最急迫的事项、群众最期盼的方面和影响机构改革的问题入手，进行“把脉问诊”，开出体制改革良方。针对工商、质监、食药监“三局合一”前机构臃肿、人浮于事、职责交叉、推诿扯皮，职能分散、政出多门、资源配置不合理、保障不到位、人民不满意，政府的决策职能被削弱，问责机制无法落实到位等问题，提出“三局整合、核定职能、厘清边界”；针对“三局合一”中出现的内部职能交叉重复和职责不清问题，精简内设处室，由原来34个处室承担的职能改由25个处室承担，并明确了内部职责分工。三是突出夯实基层要求。推动政府职能下沉，监管力量前移。通过改革，将综合性日常监管和执法职能下放至基层市场监管所，夯实基层行政执法。在福州市5区7县设置了12个执法大队和137个市场监管所，实现对特种设备和食品药品的安全监管全覆盖、无死角，解决了原来质监部门和食药监部门在基层没有派出机构、特种设备和食品药品涉及民生安全的高风险领域监管难的问题；提出了“充实一线，配置合理，监管有效，保障有力”的工作思路，做到70%以上工作人员安排到基层一线。

“三局合一”改革，优化了监管职能、服务效能和维权效能，进一步优化了执法基础和管理制度。

一是优化监管职能。福州市市场监管局突出市场监管主要职能的整合，加快转变监管职能，理顺市场监管与社会、局部与全局的关系，厘清职责边界，找准深化体制改革突破口，发挥市场在资源配置上的决定性作用，加快建立现代监管体系；在监管方式转变上，重点推动实现决策权、执行权、监督权相分离，改变了分领域、分专业、分段式的监管模式，实行全链条统一监管；在基层局机构改革上，重点针对食品药品、特种设备安全监管的职责以及审批窗口进行了整合，形成了市县较为统一的监管体系；以市场监管信息化推动市场监管现代化，探索建立“福州市市场监管监测服务中心”，推进“互联网+”背景下的监管创新，增强运用大数据能力，降低监管成本、提高监管效率，构建线上线下一体化监管格局；推行“双随机、一公开”监管模式，建立健全失信联合惩戒机制，实现“一处违法、处处受限”。

二是优化服务效能。三局整合后，将原来三个部门的行政服务窗口按照专业化、职业化目标进行整合，严格按照“简政放权”和“马上就办”要求，深化“先照后证”、“一照一码”等商事制度改革，推动建立了“一口受理”并联审批运行机制；着力围绕名称登记、备案管理、经营场所等环节，进一步降低企业准入门槛，充分释放市场活力；梳理、整合工商、质监、食药监相关审批事项，积极探索多证合一，再造审批流程，统一市场准入，推进行政服务窗口标准化建设；全面推进电子政务，发挥网上服务平台的应有作用，最大程度减少企业办事的时间和商务成本，有效提升了市场综合监管服务效能。

三是优化维权效能。“三局合一”后，福州市市场监管局扎实推进了12315、12365、12331、12345、96196平台整合工作，建立了统一的市场监管维权投诉平台，加强维权机构和站点规范化建设，探索建立群体投诉事件应急预案，投诉调解与行政处罚相互衔接，形成全社会共同参与消费维权的工作格局，推进投诉、打假举报服务平台的融合互通。同时，将原有工商、质监、食药监的行政执法资源重新进行整合，建立统一执法队伍，实现纵向联动执法，横向监管、执法、技术检测三方资源紧密配合的无缝对接，维护了市场经济秩序，促进了投诉维权的有效落实。

四是优化执法基础。福州市市场监管局结合机构整合、职能调整、简政放权及新法新规的出台，开展了市场监管机关权力清单、责任清单和公共服务清单的编制、调整和完善工作，优化执法基础。在办案程序上，以市政府令的形式出台了《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》，统一了工商、质监、食药监案件在立案、调查取证、行政强制措施、审查批准、告知、决定、执行、送达等环节的要求和程序，统一了办案时限和行政复议权限；在衔接配套上，先后制定了《福州市市场监督管理机关行政处罚案件核审规定》、《福州市市场监督管理机关行政处罚听证规则》、《福州市市场监督管理机关行政处罚文书格式》、《福州市市场监督管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》等配套制度；在标识标志上，为保证执法严肃性，增加社会识别度，统一了全市市场监管执法标志和制式服装；同时，为能确保市场监管落实到位，制定了基层市场监管队伍规范化建设纲要，并将落实推进情况列入市政府绩效管理。

五是优化管理制度。福州市市场监管局针对改革后部分制度过时或缺失的情况，建立健全各种相关制度，用制度来规范行为，巩固改革成果。在执法监管机制上，初步建立起“双轨兼容、双向追溯、三级监管”的产品、商品质量执法监管体系，实现了生产和流通领域产品质量执法监管“一支队伍、一种办法、一套标准”的无缝衔接目标，形成了生产、流通、打假、检测、定性等统一执行的格局，坚持做到行政执法证书、行政执法文书、行政执法制度、行政执法程序、行政执法裁量的有效统一；在集中办案机制上，实行执法与监管相对分离，统一原工商、质监、食药监的执法办案制度和业务规范，制定统一了行政执法文件，梳理了450余部市场监管法规，执法链条贯通生产、流通、消费全过程，由单一执法向综合执法转化，监管、执法、技术支撑衔接机制基本建立；在常态监管机制上，建立健全了知识产权保护与打击制售假冒伪劣产（商）品长效监管机制；建立健全了特种设备安全监察工作机制；探索建立了企业涉外维权援助机制；探索建立了“双随机”抽查监管工作机制，即随机抽取检查企业，随机抽取监管人员的新型监管模式；建立健全了执法监督机制，实行了执法全过程记录制度、内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，实行了对立案销案、监督检查、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，规范执法行为，提高依法依规行政水平。

随着市场监管体制改革的持续深入，不配套不衔接不顺畅的问题开始出现。由于上级主管局没有扁平化改革，造成业务数据不共享、监管模式不统一、监管要求不一致，下级监管部门难以适从；基层统筹协调不畅、基层权责不清、执法模式多样、专业能力不足的矛盾与困难并存。结合市场监管的新形势新任务，需要进一步深化市场监管体制改革。一是市场监管“三局合一”体制改革起到了精简、高效、统一的作用，建议不断改进完善市场监管体制，从中央到地方同步推进改革。二是建议以食药监、工商、质监管理体制调整为契机，深化大部门制改革，进一步整合有关机构、资源、职能，不断完善从中央到地方的市场监管体制，推动监管方式的转变；三是创新市区管理模式。城区市场监管机构可考虑与市市场监管机构实行垂直管理，即在城区设市场监管分局，作为市市场监督管理局的派出机构，实行条管，这样有利于城市主体市场监管系统的政令畅通，整体协调，减少“中梗阻”，实现集约监管；有利于彻底解决现有模式下市市场监管行政执法与区局在执法办案中不顺的矛盾，做到科学安排调度，实现精确监管；有利于维护法治权威，减少地方保护主义对市场监管执法工作的干扰；有利于公平公正执法，实现高效监管。

（作者单位：福州市市场监督管理局人事教育处）