机构编制规律的探索与实践

● 雷世界

改革与管理实践

机构编制规律的探索与实践

● 雷世界

机构编制工作是党和政府的重要事业，做好这项工作要讲政治，要有科学的方法，积极探索机构编制工作的规律性。搞好机构编制工作要深化“三个理念”、用好“三种资源”、实行“三个用编”、推进“三个转变”。

一、深化“三个理念”

一是执政资源的理念。机构编制是为党所有、为党服务的资源，这体现了其鲜明的政治属性，这一属性决定了它是一种重要的执政资源。从这个角度讲，机构编制是执政资源之一，这一资源配置的科学与合理程度决定了党执政效能的高低，影响执政地位的巩固。所以，重要的治理就是把机构编制工作的出发点和落脚点放在着眼于巩固党的执政地位，从现代执政模式去谋划和推动机构编制工作。机构编制部门就是要讲政治、讲大局，为党委政府管好用好这一重要执政资源。

二是稀缺资源的理念。机构编制是不可再生资源，这体现了其具有自然属性，决定了它是一种稀缺资源。机构编制是难得的又不能多得的，不能无限再生的稀缺资源。机构讲“规模”，从内部决定着怎么组班子、建队伍，编制讲“力量”，从外部反映了有多少人员。所以，倍加珍惜机构编制资源，守住底线、坚决管住，既是党委政府的要求，更是机构编制人的职业品格。机构编制部门就是要坚持把好钢用在刀刃上，使有限的资源发挥推动工作的最优配置效应。

三是源头性资源的理念。机构编制是依据，设机构、配干部均依此而来，这体现了其具有“上游”属性，这一属性决定了它是一种源头资源。机构编制在党和政府整体架构中具有源头性意义。所以，把机构编制工作放在党和政府整体架构的顶层去设计、去谋划，既是党委政府领导机构编制工作的最佳谋略，更是机构编制人的方法论。机构编制部门就是要围绕党委政府重大决策部署来未雨绸缪、超前研究、超前服务，为党委政府科学配置人力、物力、财力资源，以及排兵布阵、调兵遣将，当好机构编制工作的“先行者”。

深化“三个理念”，重在用好“三种资源”，正因为是重要执政资源，所以从事这项工作是在为党夯基层、打基础，这是我们从业的基本认知；正因为是宝贵的稀缺资源，所以从事这项工作就要像爱护眼睛一样爱护它，以一当十发挥作用，这是我们从业的基本要求；正因为是源头性资源，所以从事这项工作就需要加强超前研究谋划，做到党委政府重大决策“兵马”未动机构编制先行、“兵马”已动机构编制保障，这是我们从业的基本追求。

一是保大局、重点用编。对于党委政府作出的重大部署，必须主动跟进，全力保障。四川围绕绿色发展、纪检改革、金融发展、维护稳定、园区发展等中心任务，推进环境保护体制改革和大熊猫国家公园体制试点，理顺国有森林资源管理保护体制和重点旅游地区管理机构运行机制；采取创新办法设置42家省纪委派驻机构，超额实现中央纪委提出的硬性要求；调整单设省金融工作局为省政府直属机构；强化了维稳任务重的相关省级部门机构编制力量；理顺完善10余个园区（景区）管理运行体制，健全市（州）园区党组织机构设置等。通过这些举措，较好地保障了改革发展稳定大局。

二是保应急、动态用编。对于党委政府部署的阶段性、突击性重大任务，实行动态用编，事来事重加编，事去事减减编，完成了任务收回编制。近年来特别是2016年以来，为保障省委、省政府阶段性、突击性重大工作任务的有效推进，为涉及全面创新改革、

二、实行“三个用编”

医药卫生体制改革、天府新区建设、铁路机场建设、重大引进项目协调推进等的有关部门增加了临时行政编制88名，明确要求待相关工作任务结束后收回，目前已收回9名。为保障扶贫攻坚任务如期完成，推出过渡性政策，推动全省88个贫困县扶贫机构全部单设，省市县三级扶贫机构共计新增编制1101名，新增领导职数83名，扶贫工作力量增幅达49%。

三是保运转、限量用编。对于部门（单位）确因编制紧张无法保障正常运转的，按政策规定，从严从紧、有保有压，适当增加编制，做到排忧解难、雪中送炭。2016年，主动回应相关部门（单位）的需求，在控制总量的前提下，共为因新增改革发展稳定工作任务涉及的重点部门调剂行政编制70名，为编制紧缺的省级有关部门（单位）调剂行政和事业编制110名。

紧扣更好地服务党委政府中心大局，全力保障事关全局的重点改革、重点地方、重点项目，让党委政府满意，这是机构编制工作的重要目标；积极主动整合和用活资源，为部门解难，为基层服务，让部门和基层满意或理解，这是机构编制工作的重要取向。

三、推进“三个转变”

一是推进机构由重管理向同时重激励转变。相对编制而言，机构更具有稳定性，机构一旦设定，除机构改革等特殊原因外，不能随意调整，这就决定了管活机构必须从源头上、从设置时想办法。2016年以来，四川在园区、景区等一些特殊领域探索试点机构设置分层分步激励的七项机制。建立机构整合优化机制，对小而散的各类园区管理机构进行清理、整合、撤并，建立统一的管理机构，防止过多过滥；建立机构升格与全面发展挂钩机制，综合考评园区的经济指标、治理水平和政治生态等情况；建立机构升格限额管理机制，实行限额升格、优中选优；建立机构分层升格机制，在同意机构升格后，首先只升格其班子和成员，内设机构和下属单位要达到相应的指标后第二年再升格；建立领导职数分步核定机制，首先只按规定数上限的80%核定，两年后再根据园区发展需要逐步增核；建立考核退出机制，对机构升格后出现相关指标低于报批时水平的，限期一年整改，整改后仍达不到要求的，实行退出处理；建立一票否决机制，对发生重特大安全事故、重大污染事故等情况的，实行一票否决和降格处理。

二是推进编制由静态管理向动态管理转变。相对机构而言，编制变化性较大，随着职能职责的变化，编制也应作相应变化，不应该“一定终身”。这个特点决定了编制管理应该是动态而不是静态的。2016年以来，四川研究提出了省本级层面编制动态调整的管理办法。第一，动态管。凡是机构改革中整合省级部门后有余留编制的，视情予以收回；凡是职能萎缩和下放职能较多的，相应减编；较长时间空编率超过10%的，原则上不予以增编；对出现机构编制违纪违规行为的，被中央编办或巡视、审计、督查等通报的，原则上一年内不受理其机构编制事项。第二，设比例。为结构性增编需求设置不能逾越的硬标准，除国家有规定和省委、省政府有明确要求外，一个部门一次性增编原则上不超过3名；因加强重点工作确需增编的，内部调剂与增编数额比例不低于2﹕1，即每核增1名编制，内部调剂编制不少于2名。第三，建制度。试点实施3项“预留预审”制度，即领导职数相应编制等额预留、政策安置和人才引进编制专项预留、部门领导干部和中层领导干部职数预审制度。2016年，全省核减收回“吃空饷”单位编制3800余名，不仅管住编制大盘子，而且结构性用活编制，仅省级层面就结构性用活行政编制629人次，占省级机关现有行政编制总数的7.9%。

三是推进岗位由岗编一体向岗编分离转变。为了发挥机构编制的最大效益，针对一方面许多偏远地区、落后地区、民族地区还大量存在着人才引不进、留不住的现象，另一方面上级机关和单位不同程度存在着人才“富有”甚至闲置的现象，探索了“岗编分离、人才下派”的模式，研究制定在部分特殊行业实行岗位与编制分离的意见，在面向基层一线的教育、卫生、农业和政法等特殊领域，将各类人才的编制放在上级部门，工作岗位在一线，让基层渴望的专业技术人才能够沉到基层工作，让人才有干头、有奔头、有想头地在基层施展才华、贡献力量。

既要管住更要管活，这是机构编制部门的硬任务。在管住与管活中，管住是前提，管活才是目标，管住讲政治，是硬本事，管活讲水平，是真本事。

四、要有“三个超前”

一是超前调研。机构编制的源头性决定了必须调查先行、研究先行，这应该伴随机构编制工作的全过程，特别是要超前做好调查研究、搞好顶层设计。为了进一步科学地发挥源头性作用，2016年底以来，四川省编办组成8个调研组，在全省范围内开展机构编制大调研，并采取“上访、平访、下访”形式，分别向中央编办和在职省领导、省直各部门、基层编办和群众发放调查问卷1万余份。通过大调研，力求为管理好、设置好、创新好机构编制资源提供科学依据，让主要靠“领导批、单位要、左右比”的传统做法向科学化迈进。

二是超前谋划。机构编制的源头性决定了必须要超前思考、超前谋划，在制定科学政策、规范文件上当好设计者、把好第一关，进而从源头上发挥“上游”促“下游”的先行和指导作用。2016年以来，在大调研的基础上，研究制定拟以省委、省政府名义出台的进一步加强和改进机构编制工作的“1个管总文件+N个配套办法”，重点解决深化机构编制重点领域改革、机构分层分步激励、编制动态调整管理、政法系统挖潜创新、事业单位分类改革等重大问题，推动机构编制更好服务经济社会发展大局。

三是超前试点。机构编制的源头性决定了不仅要调研先行、谋划先行，对其中的重点改革、重要突破、重大工作还要试点先行，坚持先试点再推广。近年来，四川将相对集中行政许可权改革由4个全国性试点地扩大到成都、德阳、绵阳的所有县（市、区）和其他有条件的市（州），将经济发达镇行政管理体制改革经验从2个全国性试点镇拓展到全省“百镇建设行动”的300个镇，在8个市（州）推进综合行政执法体制改革试点，在成都、眉山开展承担行政职能事业单位改革试点，将事业单位法人治理结构建设试点从全省41家单位扩大到108家等，这些试点都取得了试出经验、试出路子、试出信心决心的效果。

机构编制是源头性资源，决定了机构编制工作重在发挥顶层设计的功能。机构编制工作既要做执行者、落实者，也要做设计者、谋划者和探路先锋，变跟进服务为超前服务，变被动应付为主动驾驭，围绕党委政府重大决策部署开展超前研究、超前谋划、超前试点，让机构编制工作在超前性中体现源头作用。

（作者系四川省编办主任）