江苏深化公益类事业单位改革的探索与思考

● 蒋凯渊 贾 雷

江苏深化公益类事业单位改革的探索与思考

● 蒋凯渊 贾 雷

公益类事业单位主要面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障，面广量大，情况复杂。多年来，江苏省积极探索政事分开、事企分开的有效形式，切实增强事业单位公益属性，不断提高公益服务质量和效率。

一、公益类事业单位改革的探索实践

（一）明确功能定位，进一步强化公益属性

在改革中，始终坚持促进公益事业发展目标定位，发挥公益类事业单位职能，最大限度地释放公益类事业单位发展活力，为公众提供更加优质高效的公益服务。

一是充分发挥规划引领作用。积极参与公益事业的统筹规划，指导引领公益类事业单位与民办单位之间、公益类事业单位内部的科学布局，促进各类公益事业的可持续发展。《江苏省事业单位机构编制管理办法》明确，重点社会公益事业项目需要办理事业单位机构编制事项的，机构编制管理机关应当参与项目立项的研究、论证工作。《省委省政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》要求，推动社会事业发展规划、重大社会公益项目立项与事业单位机构编制管理的有效对接，为社会力量参与举办公益事业留下足够空间。常州市出台《机构编制部门参与社会事业发展规划布局和项目立项的意见》，突出了机构编制宏观指导和前置管理，强化了公益类事业单位的功能定位。

二是探索推动去行政化改革。研究制定《关于进一步完善全省科研事业单位机构设置审批的通知》，明确新设科研事业单位不再明确行政级别。支持省产业技术研究院探索建设现代事业法人治理结构，实行理事会领导下的院长负责制，采取项目纽带的方式设立若干专业研究所，激发创新创业活力。会同省人力资源社会保障厅印发《江苏省行业协会商会与行政机关脱钩涉及事业单位机构编制调整的实施意见（试行）》，推进行业协会商会去行政化工作。支持苏州市探索中小学取消校长级别，实行职级制，设置特级、高级（含一等、二等）、中级（含一等、二等）、初级共四级六等职级。

三是推进涉审中介服务改革。省政府出台《省政府部门行政许可中介服务事项清单》，严格落实清单管理，简化中介评估报告，规范中介服务收费，坚决切断中介服务利益关联，坚决摘掉涉审中介服务事业单位的“红顶”。组织对省属95家涉审中介服务事业单位进行全面摸底，并选取省工程咨询中心等13家事业单位开展改革试点，针对不同类型单位逐家研究提出转企改制、政府买单、剥离职能等具体改革措施。泰州、盐城、连云港等市通过剥离中介服务职能、撤并整合机构等方式，积极推进涉审中介服务事业单位改革工作。

（二）加大统筹力度，进一步优化结构

一是盘活编制存量，优化结构布局。紧紧围绕中心、服务大局，通过整合资源、优化结构、挖潜调剂，优先保障义务教育、公共卫生等重点领域，做到有保有压，服务发展。制定出台并组织落实省编委《关于做好全省控编减编工作意见》，对职能萎缩、规模过小、职责相近、过于分散的事业单位予以整合撤并、收回空编。苏州市收回市直事业单位90%的空编，由市编委集中管理和统筹使用；淮安市撤销33家职能弱化的公益类事业单位，收回市直事业单位空编1323名。针对义务教育阶段教职工结构性缺编问题，与省财政厅、省教育厅等七部门联合发文，鼓励各地在设区市范围内统筹调剂教职工编制。苏州市吴江区积极探索分学段核定教师编制，盐城市在全市范围内按一定比例从各县教职工编制中调剂800多名，淮安市在全市范围调剂754名教职工编制，有效缓解市区教职工编制需求。

二是创新管理方式，探索备案管理。出台《关于创新公立医院人员编制管理的实施意见（试行）》，以“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”为原则，改审批管理为备案管理。依据标准备案确定人员控制数额，全面实行岗位管理；备案制人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、进修培训、考核等方面与原事业编制人员同等对待，聘用期内参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度；备案制人员由公立医院自主公开招聘、自主管理，探索实行年薪制等多种形式的自主分配方式。目前全省共有84家医院43263名人员控制数额实行备案管理。近期，江苏省陆续在科研院所、高等院校、技师技工学校等公益二类事业单位积极探索备案制管理。

三是转变支持方式，推行购买服务。创新公共服务提供方式，采用政府购买服务、合同外包、特许经营、投资补贴等方式，鼓励和支持社会力量举办公益事业、提供公共服务。南通市加强事业单位机构编制管理与政府购买服务之间的协调联动，明确要求已经推行政府购买服务的公益服务事项，不再新设事业单位承担，由现有事业单位承担的公益服务事项，凡适合向社会力量购买的，不再核定事业编制或相应核减编制，有条件的地方也可撤销相关事业单位或将其培育转化为社会组织、核减相应编制。常州市探索在公共卫生、文化、体育、交通、社会养老和环卫等10个领域推进政府购买公共服务试点，不断增强公益事业发展活力。

四是优化资源配置，做强公益服务。结合调整市县工商质监食药管理体制，围绕“一个中心管检测”，推进市县检验检测机构整合，全省检验检测机构由改革前的234个减少到71个，编制数由3540名减少到2843名。按照整合建立统一的公共资源交易平台要求，围绕“一个平台管交易”，整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，成立实体化的公共资源交易中心。为理顺管理体制，健全完善管理经办体系，围绕“一个机构管医保”，积极推进现有城镇居民医保和新农合经办资源整合，将卫计委所属的新农合经办机构整合并入人社部门所属的医保经办机构。此外，积极推动市、县、乡三级妇幼保健和计划生育技术服务资源整合。通过整合资源、优化配置，真正实现了优势互补，有效提升了服务能力。

（三）强化制度建设，切实加强事中事后监管

一是夯实基础，加强规范化建设。出台并实施《江苏省事业机构编制管理办法》，为事业单位的职能、机构、编制管理及审批权限等提供了政策依据。制定中小学、基层医疗卫生机构等机构编制标准，保障基本公益服务需求。印发《关于加强和规范省属参照公务员法管理事业单位领导职数管理的通知》和《关于做好省属事业单位领导职数核定工作的通知》，按照应核尽核、从严核定的原则，全面规范各类事业单位的领导职数。

二是提高门槛，强化职能评估。为严控机构编制增长，省编委议事规则明确，凡属增加机构编制的事项，应事先组织评估或专家论证，提出评估意见或论证报告，供省编委决策参考。苏州市对公益类事业单位职能事项实行清单管理，梳理事业单位的权责边界、建立职能目录；以职能管理为标准来评估各部门的编制配置，根据事业单位职能强弱重新分配编制。无锡市制定出台《事业单位社会公共服务绩效考评试行办法》，按照事业单位提供社会公共服务的种类，建立以公共服务指数为核心的事业单位社会公共服务绩效考核评估体系，分行业对事业单位提供的社会公共服务进行全面科学评估，考评结果与事业单位年度工资总额、领导干部选拔任用和财政供养预算等挂钩。

三是强化监管，实施信用等级评价。为推进事业单位信用体系建设，制定出台《省政府关于加强和改进事业单位监管与服务的意见》。与省信用办、省高院、公安厅等12家单位联合制定《江苏省事业单位信用等级评价办法（试行）》，研发事业单位信用等级评价系统，探索实施信用等级评价。目前12家监管部门共推送433条监管扣分记录，对省直124家举办单位的991家事业单位进行了信用评价。盱眙县对455家事业单位开展信用等级评价工作，按照评价指标征集监管部门和第三方评价信息，综合评定事业单位信用等级，并将评定结果书面反馈至各主管部门，限期整改到位，有效促进和引导事业单位更好地提供公益服务。

二、公益类事业单位改革面临的问题和困难

一是从纵向上看，顶层设计与基层突破不协调。由于各地情况不一，中央政策在地方实际操作中难免会出现“走样”、“错位”，造成一些好的制度设计在基层难以落地，一定程度上影响了改革的整体效果。以公立医院备案制为例，改革起初设想是通过人员编制管理创新，强化公立医院用人自主权，激发发展活力。但在具体推进过程中，备案制人员不能参加机关事业单位养老保险，对医院和医务人员缺乏足够的吸引力，并没有达到预期成效。

二是从横向上看，行业改革与分类改革未能形成合力。公益类事业单位改革涉及经济、社会、文化等多领域，做好衔接、协调推进至关重要。如教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，由主管部门牵头推进，已经进行了多年改革，出台了相关政策规定。目前的事业单位分类改革与之衔接不够，存在标准不尽统一、政策不够平衡、时序进度不一致等问题，易引起涉改人员之间相互攀比，影响改革的效果。

三是从衔接上看，改革和管理未能相互配套。公益类事业单位改革就是为了更好地管理，管理就是为了更好地巩固改革的成果。而目前普遍存在着改革先行、管理滞后的问题，改革政策和管理制度出台还不同步，相互衔接也不够。如公益类事业单位完成分类后，人社部门应该同步调整其人事管理、收入分配等方式，财政部门应该及时调整经费保障等形式。但目前各地基本都没有出台文件，普遍存在着划入公益一类事业单位现行经费渠道仍为自收自支或差额拨款，而划入公益二类的事业单位，经费却一直由财政全额保障，严重影响其公益性职责的履行，改革和管理的效益未能充分发挥。

三、对公益类事业单位改革的思考

当前，事业单位分类改革已进入深水区、攻坚期。公益类事业单位改革的总体思路，首先要在构建公益服务大格局下明确其发展目标，强化公益属性，激发公益类事业单位的生机和活力，为公众提供高质量的公益服务。其次要理顺关系，按照政事分开、事企分开原则，明晰事业单位与政府、企业、社会组织的关系，转变政府职能，减少对事业单位的微观管理和直接管理，进一步落实事业单位法人自主权。再次要坚持分类改革，根据不同行业、不同类型公益类事业单位的特点，实行差别化改革和管理举措。根据公益服务需求变化状况，加大重点领域、重点行业公益类事业单位整合撤并力度，真正做到科学布局、高效便民。最后，要强化监管，进一步完善制度，加大事业单位登记管理创新、诚信建设、法人绩效考核评估、执法检查等工作创新力度，确保公益类事业单位改革各项目标任务如期实现。

一是加强顶层设计。制度设计既要保证公益类事业单位改革的系统性、整体性，与行政类、生产经营类事业单位改革、行业体制改革等相互衔接、协调推进，又要充分考虑不同类型事业单位的特点，避免“一刀切”。人事制度、收入分配、社会保险等各项配套政策要统筹考虑、通盘研究谋划，及时跟进和完善，避免脱节。如中央关于事业单位分类改革指导意见明确提出，对面向社会提供公益服务的事业单位，逐步取消行政级别。在实际工作中，事业单位不明确行政级别，与职数预审的要求相矛盾。又如公立医院备案制管理中，各地普遍反映备案制人员缴纳社会保险和财政投入不足，需要中央层面进行顶层设计，破除制约创新发展的难题。

二是突出问题导向。公益类事业单位改革的政策制定，要紧紧围绕解决公益类事业单位存在的突出问题，使改革举措更具有针对性。如针对改革政策出台不同步问题，建议公益类事业单位改革启动后，相关干部人事管理、财政保障等政策文件同时出台，以形成改革合力。有些领域还存在着政策不衔接问题，如博物馆、美术馆、图书馆等文化文物单位分类中基本都划入公益一类，按照规定不能搞经营，但是文化系统正在推进文化文物单位文化创意产品开发工作，如果在文化领域突破政策，容易引起其他行业的攀比，可能给面上的事业单位改革衔接带来不平衡。

三是坚持分类指导。公益类事业单位主要集中在教育、科技、文化、卫生、农林水利等行业。不同行业公益类事业单位由于社会功能和服务对象不同，改革目标、人事管理、收入分配、财政保障等政策也应有所区别。即使同一行业内部不同领域，如教育行业的幼儿园、中小学校和高校，相应的政策措施也可能相差较大。建议在遵循统一要求的基础上，根据地区、行业、领域等不同特点，坚持因地制宜、分类指导。政策制定过程中，要考虑与行业体制改革相关政策的衔接。已纳入行业体制改革的公益类事业单位，建议继续由各行业主管部门负责，按照“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的原则，继续推进改革。

四是加强信用体系建设。由于支持公益服务的政策措施还不够完善，对公益类事业单位的监督管理薄弱，一定程度上影响了公益事业的发展。为了促进事业单位诚实守信高效提供公益服务，迫切需要加强信用体系建设，建立和完善事业单位守信激励、失信惩戒机制。建议在公益类事业单位改革中，强化事业单位信用体系建设，通过强化信用约束，逐步构建部门协同、行业自律、社会共治和事业单位自我约束的监管新格局，不断提升公益服务水平，满足人民群众日益增长的公益服务需求。

（作者系江苏省编办事业机构编制处处长；主任科员）