法治视角下的群体性事件探析

邹仰松

法治视角下的群体性事件探析

邹仰松

社会转型与利益格局调整过程中发生的群体性事件，是与法治之价值相冲突的。群体性事件的诱发因素众多，是社会冲突与矛盾的体现，是全面推进依法治国进程中必须直接面对和予以破解的实践课题。面对群体性事件，探寻其背后蕴藏的法治因素，继而在法治路径上予以处置是法治之应然。

群体性事件；处置；法治

目前，我国在保持经济社会快速发展的同时，逐渐进入到社会转型期，这是我国迈向全面建成小康社会进程的必经阶段，也是实现现代化进程中的必然经历。在这个时期，矛盾激烈对碰的表征凸显，历史遗留问题、维权行为等都有可能诱发群体性事件的发生。面对群体性事件，要从法治维度进行分析研究，进而在法治轨道上采取相应的法治手段解决问题，是一种自觉运用法治思维与法治方式化解问题能力的客观展现与法治自信。

一、群体性事件的法治因素分析

群体性事件是诸多因素推动的结果，探索群体性事件背后的诱发因素，从法治因素的维度分析有以下几个因素：

（一）立法因素。立法应跟上时代发展的步伐，与客观事实相辅相成，否则会留下立法空白，造成法律盲区，使得实践中的某一个领域或者某一类问题缺乏法律依据，继而失去法律保障，继而出现法律层面上的无序状态。以群体性事件检视之，亦能看到立法因素在其中所扮演的角色。对此，必须秉持客观中立的态度加以审视，理性、辩证地分析思考。从法律与社会之间的关系看，法律作为调整社会现象、社会关系的行为规则，是针对具体社会现象、社会关系而来的，法律不可能调整尚未发生的社会现象，也不可能调整尚未产生的社会关系。法律是根据特定的社会客观事实制定出来的，而且需要经历很多道工序的雕琢，这就是立法；立法过程中出现瑕疵，就会导致法律出现问题，这是一体两面的问题。追寻群体性事件中的立法因素，可以发现一些群体性事件与相关问题或者领域的立法出现缺陷、不足、空白有紧密的联系；诸如企业改制、征地拆迁等涉及群众切身利益的事情，若是有关善后的相关立法出现滞后或者空白，就会使得对这个问题的处理出现无法可依的状况，使得相应的合法权益得不到法律保障，进而出现为了维权而导致群体性事件。当然，法律与社会现实之间的这对矛盾，也是随着社会发展而处于动态变化之中的。

（二）执法因素。在全面推进依法治国的进程中，法治政府的建设成效事关法治国家的建设程度和法治社会的形成水平。法治政府的建设有一个重要的支点，就是如何执行法律的问题。在法治轨道上严格执法、依法办事，是法治政府建设的必然要求与题中应有之义。法律制定出来后，必须得到全社会的普遍服从与执行，这就要求政府严格依法办事，依照法律赋予的职权和法定的程序方式，履行社会治理职能。政府在法治轨道上实施社会治理，既是法治的内在要求，也是建设法治政府的必然举措，更是使人民群众合法权益不受非法侵害的重要保障。

（三）司法因素。法治完善，权利救济渠道会更加健全，更加多样化，这是法治发育完善的一个基本标志。法治发育程度越高，救济的途径就越多越健全。我国现行的权利救济途径有行政复议、司法诉讼、各类仲裁等三大类，其中司法救济途径是最重要的。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，是社会公平正义的底线，这道防线或者底线是权利救济的保护线；若是这条线被突破或者丧失，对社会秩序、社会价值的冲击将是难以估量的。在社会实践中，基于司法公信力在社会上的广泛影响力，人们在遇到纷争的时候，寻求司法途径解决，是法治原则下之必然选择。司法就是定纷止争，维护社会公平正义的最权威途径。在群体性事件中，有一部分就是合理合法的诉求得不到尊重与解决，加之司法救济的不力，使得问题不断积累，误解积怨不断加深，不信任不断加强，关系不断恶化，最终以群体事件的形式表现出来。

（四）守法因素。意识决定外在行为，有什么样的意识就有什么样的行为，各种外在行为均是一定意识指引下的结果。意识的内涵与外延广泛，表现在客观情景之下有政治意识、文化意识、法律意识等。法律意识，就是一个人对法律的认知、对法律的情感，它是建立在一定法律知识的基础之上的，法律意识的养成需要以一定的法律知识为基础。在全民中培养树立扎实的法律意识，是一项基础性工程；全民具备了扎实的法律意识，有助于法律的遵守与执行，有助于法治社会的形成，有助于在外部促进政府严格执法，有助于公民养成依法维权的习惯等。然而，现实中较多群体性事件的发生就是公民法律意识淡薄的一种实证。

二、德国处置群体性事件的启示

德国是法治比较完善的国家，具有比较悠久的法治传统，处置群体性事件的法治机制、方式等比较成熟，有很多值得参考借鉴之处。

（一）德国处置群体性事件的方式。德国在面对群体性事件时，在应对态度上是非常积极的，其处置群体性事件的手法具有典型性。

1.在应急管理体系上，德国基于实践的基础而建立起一个既健全又完善的体系，“德国群体性事件应急管理体系”。其最大特点是中央和地方合理分权，以州为主，属地管理，权责分明。[1]这个体系实现了地方与中央之间的合理权力配置，具有很明显的德国特点。

2.在相关法律制度上，得到比较有力的法律支持。德国是法治比较完善的国家，其对群体性事件的处置也是建立在法治的基础之上的。有关突发事件的处置，德国的《集会游行法》作了相当清楚的规定，对主管机关做区别规定，既有警察机关也有内政部，一旦集会地点是联邦宪法法院或联邦议会，由内政部主管；至于一般的户外集会则由警察机关主管，且须在举办前48小时报备主管机关。此外，德国的宪法实施机构德国联邦宪法法院在1985年作了一个裁决，裁决规定集会游行的组织者与警方之间有互相合作的义务，双方必须真诚合作、构建互信、资料置换，共同为活动的和平进行作努力。

3.在具体的处置手法上，针对不同的现场情形采取不同的应对措施，但“更倾向于使用强制性手段来处置群体性事件后的骚乱”。[2]如果面对的是集会是非法者，则采取各种方式如催泪瓦斯、人群战术等尽可能将群众驱散，瓦解聚集的群众；如果面对的是正在实施破坏社会秩序者，则进行强力驱散乃至启用防暴警察采取暴力手段驱散；如果面对的是暴力分子、反社会行为者，则采取措施使一般民众与这些分子分离开来而后采取防暴手段加以处置。

（二）德国处置群体性事件的启示。虽然国情有差异，但德国处置群体性事件的经验与做法能够提供启示。

1.打通民间表达意见的渠道，建立起有效的预警机制。德国比较注重尊重与保护民间的利益诉求渠道，使民间理性诉求、意见、情绪有渠道宣泄，不满得到缓冲。同时使政府及时对某些政令进行调整，充分释放民间与政府之间的张力。这样的渠道也是一种预警机制，畅通表达渠道，就是一个缓冲器，而且是一个能够双向互动的安全可行的机制，借助这个预警机制不断地收集信息，并对信息进行处理，可以及时调整政府行为。对此，可以在吸收借鉴的基础上构建符合本土特色的民情民意表达畅通机制，以从源头上对群体性事件获得及时的预警。

2.重视事中控制机制，同时具体问题具体分析。群体性事件发生后的处置事关事件是逐渐平息还是越演越烈，甚至引发更大的冲击及造成更严重的后果。德国在事中处置中注重区别不同情形采取不同手段，如果是合法形式的，则采取共商解决方法尽可能保护群众合法权益；如果是非法的，则告知后果及如何补正，尽可能将之引导上合法的渠道；如果是盲目跟进而卷入非法活动的，则采取说服、解释、劝离等手法，使这些群众离场；如果是搞破坏的暴力分子，则依法采取严厉措施予以打击。在处置群体性事件时，对于鼓动组织事件的首要分子，一定要依法严厉追究法律责任；对于普通民众，则应该采取说服、劝离的手法让广大人民群众理解与支持。

3.事后化解机制健全，善后工作开展妥当。群体性事件处置后的善后工作主要有弥补工作缺失、解决群众诉求、恢复社会秩序、消除负面影响、追究法律责任等。德国处置群体性事件的经验与做法在甄别辩证分析并加以本土化之后可以使我们在处置群体性事件上更为成熟到位。

三、处置群体性事件的法治路径

群体性事件是社会不和谐的表现，在分析了群体性事件中的法治因素后，要在法治轨道上探索群体性事件的处置路径。

（一）完善立法。妥善有效地处置群体性事件，完善相关立法，是一个重要的前提条件，更是化解群体性事件的一个重要支点。

1.完善公民表达诉求的相关法律规范。公民对自身合法权益的维护需要寻找有关救济渠道，若是有关渠道得不到满足而想借助其他方式进行表达，这时一个法定的渠道让公民发表意见、表达诉求、宣泄情绪就显得非常之必须且急迫。以《宪法》之视角论之，这是公民的一项基本权利。要在立足于国情之基础上把公民的这项基本权利予以细化，让公民在行使这项权利时，既能有渠道表达自己的诉求、维护自己的合法权益，又能在法治的轨道上进行，尽可能不要以群体性事件的形式出现，实现国家与个人的双赢。

2.完善法律规范中与群体性事件有关的规定。从处置群体性事件的维度出发，需要完善个体行为与整体行为的认定，违法与犯罪的界定；同时还要对相关规定进行细分与量化，以增强可操作性、统一执法尺度，诸如对《刑法》第290条、第291条的规定就有必要作细化与量化的完善。制定《群体性事件处置法》，从完善这一领域法律规范的角度来讲，制定一部国家层面的基本法，是使得这一类事件的处置有法可依，在法治的轨道上正常运行的根本保障。

（二）规范执法。政府在履职过程中与人民群众产生了直接的行政法律关系，这个法律关系会对人民群众的各种权益产生积极或消极的影响，或增益或损益。强化规范执法，可以使人民群众的合法权益免受可能的侵害，避免滋生群体性事件的因子。规范执法，应全方位进行。

1.要敢于直面实践中发生或存在的问题。要坚决防止形成滚雪球效应，让问题越积越大，最终积重难返，并由此诱发群体性事件；要保持一种警戒之心，尽早尽善地把问题处置好，不留下任何会诱发群体性事件的因子。

2.要注重严格执法。政府履职必须有法律的明文授权，必须遵守法定程序，严格按照法律规定履行被赋予的职责。马克斯·韦伯所讲过要“断然拒绝‘特权’和原则上拒绝‘按具体个案一个一个地’解决问题”。[3]按照法律的规定，依照相关法律规则开展工作，在社会治理中形成一种公平正义的氛围，为政府的依法履职提供一个优质的社会环境，为人民群众合法权益的保障提供一个有力的保障。

3.要注重以人为本。以人为本是政府及其职能部门在依法履职过程中不能忽视的一个问题，以人为本是所有工作的出发点和归宿点。在社会治理之中，要注入更多的人性化因素，因为人性是最敏感的，也是最脆弱的，同时也是最容易形成共识的。注重人性，厉行以人为本，可以在最大程度上化解矛盾和冲突，可以拔除可能滋生的群体性事件的种子，使群体性事件失去滋生的土壤。

（三）健全救济。处置群体性事件，健全的救济体系扮演着重要的角色。从整个救济体系来看，司法救济是最根本最重要的，司法救济的程序公正、依据明确、预期确定、居间裁判使之成为众多救济体系中的最佳选择。英国法学家戴雪认为“有人以权利被侵害闻，法院必出头干涉；倘若法院一出头干涉，人间冤屈必得申雪”。[4]法治的发展，寻求司法途径解决纷争日渐成为社会的共识，司法救济是救济体系的核心也被社会所确认。

1.要对司法途径之外的救济途径加以完善畅通。所有的纷争都靠司法，会是司法不可承受之重。同时在全面深化改革、社会转型发展的过程中，会有一些新问题新情况出现无法可依的状况，必须通过其他途径解决，把问题推向司法，司法又因于法无据而得不到解决，最终就可能酿成群体性事件。所以在健全司法救济途径的同时，其他的救济手段也是可取的。

2.要善用调解机制，尽可能地化解纠纷，消除诱发群体性事件的因子。调解与司法判决不一样，调解是在双方协商一致的基础上，对纷争提出一个双方都认可的方案予以解决，这样的解决方案由于有双方的共同认可，更容易被遵守执行，纷争也更容易化解。

3.要全面提升司法公信力。司法公信力在群体性事件处置中发挥定纷止争的终极作用。司法有公信力，人们对司法的裁判才会认同，才会尊重，才会执行；司法的公正判决把社会纷争化解了，群体性事件的诱发因子消除了；司法的公正判决受到人们的认同与遵守，因司法不公导致的群体性事件也没有了。

（四）全民守法。全民守法是法治社会的重要内容，全民守法的程度是衡量法治社会建设成效的重要指标，亦是检验法律在人民心中分量的一个尺度。法律“是铭刻在公民内心中的行为准则”。[5]推进全民守法，使法治的精神与力量深深刻在广大人民心中，可以消灭群体性事件滋生之土壤。

1.要营造全民守法的社会氛围。全民守法氛围的形成离不开有效的法治教育，有效的法治教育必须是全方位的、多渠道的，各级公职人员要带头学法守法，广大人民群众要主动学法守法，在校学生要把学法守法贯彻到日常学习中去，以形成法治至上的全民守法氛围。同时，各级机关事业单位在依法履职过程中，要善用法治思维分析问题，以法治方式处理问题，以促使守法光荣氛围的形成，而使全民成为法治之崇拜者、遵守者、捍卫者。

2.要着力培育法治信仰。全民守法氛围的生成，能否在全民培育起法治信仰是个重要的检验指标，全民信任法律，法律才能得到普遍之遵从。若是全民对法律不信任，认为法律不能解决问题，必须上访、信访等才能解决，那不是法治社会。着力培育全民信仰法治，让法治成为全民之最大公约数，走出“信访不信法”之思维定势，形成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的模式，是法治社会形成的标志，是消灭群体性事件诱因的根本途径。

[1]杨临宏.群体性事件与法律程序[A].中国法学会行政法学研究会2010年会论文集[C].昆明：云南大学出版社,2010.

[2]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京:社会科学文献出版社,2006．

[3]杨金东.国外群体性事件处置的理论与经验[J].中共天津市委党校学报，2014(4).

[4]【德】马克思·韦伯(林荣远译).经济与社会[M].商务印书馆,2004.

[5]【英】戴雪(雷宾南译).英宪精义[M].中国法制出版社,2001.

(责任编辑 刘晓明)

邹仰松,中共汕头市委党校副教授（邮政编码 515071）

D631.4

A

1672-6359(2017)02-0053-04