公共服务视域下城市广场管理体制完善研究——以济南市泉城广场为例

中共济南市委党校课题组

公共服务视域下城市广场管理体制完善研究
——以济南市泉城广场为例

中共济南市委党校课题组

随着经济社会的不断发展和人们生活水平的不断提高，济南民众在公共需求上也发生了很多新的变化、产生了更高层次的需求。为此，济南市政府需要坚持以民为本、服务于民的执政发展理念，提供更多更好更新的公共产品和公共服务来满足民众的公共需求。同样，作为济南市最重要的城市广场“泉城广场”的管理部门，也必须大力提升广场的公共服务水平，以满足不断增长的民众需求，同时也为推进济南服务型政府的建设贡献力量。

公共服务；泉城广场；管理体制

随着经济社会的不断发展和人们生活水平的不断提高，济南民众在公共需求上也发生了很多新的变化、提出了更高层次的需求。为此，济南市政府需要坚持以民为本、服务于民的执政发展理念，提供更多更好更新的公共产品和公共服务来满足民众的公共需求。同样，作为济南市最重要的城市广场“泉城广场”的管理部门，也必须要大力提升广场的公共服务水平，以满足不断增长的民众需求，同时也为推进济南服务型政府的建设贡献力量。本课题组围绕如何提升济南市泉城广场的公共服务水平这一课题，通过到主管单位座谈、听讲解和实地考察等形式进行了调研并提出有关思考。

一、提升泉城广场的公共服务水平具有重要的现实意义

泉城广场作为济南最大而且具有代表性的广场，地处核心地带，是本地人热爱、外地人向往的景点之一。只有不断提高其管理和公共服务水平，才能够满足市民和游客需求。具体而言，提升泉城广场公共服务水平有三方面重要现实意义：

（一）有利于树立省会大客厅的优良招牌

济南作为山东省的经济、文化、行政中心，作为副省级省会城市，是以泉之名享誉世界的。以泉得名、又以泉水形象为标志的泉城广场位于济南最繁华的中心区域，向东可眺解放阁和黑虎泉，面西则近邻趵突泉，其南以千佛山为屏，向北而依大明湖，东西长790米，南北宽280米，占地面积330亩，约22万平方米，被亲切地称为“省会大客厅”。这里不仅是济南人平时休闲游玩的好去处，也是外地游客到济南的首选之地，是人们热衷的全国旅游目的地之一；泉城广场还地处济南最核心商业圈、商务圈，周边商业体鳞次栉比，包括恒隆广场、世茂国际广场、绿地中心、香格里拉大酒店等。据权威部门统计，泉城广场平均日客流量为3万人次，周末日客流量达5万人次，节假日期间最高达15万人次。

由此，作为市民、游客所钟爱的城市广场，泉城广场不断提升管理和公共服务水平，建设一个现代化、一流的人民广场，必会有利于树立起省会大客厅的优良招牌，从而不断增强对济南市民和天南地北、国内外人们的吸引力，而且切实能为民众提供活动、聚会、休闲的舒适空间。

（二）有利于塑造济南城市整体形象声誉

泉城广场对于济南城市整体有着非同一般的象征意义。近年来，随着济南经济社会的快速发展、城市建设步伐的不断加快以及商业的逐渐繁荣，泉城广场的管理、建设和服务水平显得比以往更为重要。因为泉城广场在某种程度上反映了济南城市的经济、市民文化素养、行政效率、投资环境的好坏，它是济南城市的象征、精神特质的一种体现和城市历史文化的融合。它以风格、体量、色调、高度、功能等形态元素向外界展示济南城市的文化和风貌，是济南市向外界展示不自身可或缺的重要组成部分。同时，作为济南市民活动、聚会、休闲的城市公共活动空间，泉城广场也越来越成为社会大众关注的焦点，是济南市中最具公共性、最富感染力，也最能反映现代都市文明魅力的开放空间。

因此，泉城广场不断提升管理和公共服务水平，必会有利于强化济南城市的这个标志性象征，有利于塑造良好的济南城市整体性形象与对外的声誉。

（三）有利于推进济南市服务型政府建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并明确提出：本届政府要紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，坚持简政放权、放管结合、优化服务三管齐下，中央和地方要上下联动，取得明显成效。

可以说，泉城广场不断提升管理和公共服务水平，这也是遵循建设服务型政府的时代要求，是大势所趋、大势所迫，而这必会有利于推进济南市政府加快公共服务职能建设工作，不断去探索和完善公共服务政策、去创新公共服务的思路，从而建设一个济南人民满意的服务型政府，把为民众提供更好的休闲娱乐条件作为基本工作和服务要求。

二、制约泉城广场公共服务水平的瓶颈是陈旧管理体制

长期以来，泉城广场的公共服务水平受到很多因素的制约，只有认真分析这些因素，才能有的放矢采取针对性对策予以克服，提升泉城广场公共服务水平。从十几年运行的实际情况来看，制约泉城广场公共服务水平的主要瓶颈或者首要因素、决定性的关键因素是管理体制陈旧。

自1999年泉城广场建成开放以来，在体制上，广场的管理部门一直是全额拨款的事业单位性质。受这个体制所限，管理部门用人机制缺乏活力性，单位职工没有工作的危机感和紧迫感、干多干少一个样，积极性得不到充分发挥；同时，泉城广场还存在人员素质普遍偏低的问题，这是因为广场保洁、绿化、维修等部门的绝大部分人员为当年政府指令性接收的企业下岗人员，普遍年龄较大，学历低，他们虽然多年在一线参与广场管理工作，但这些人员在服务水平和专业技能上都未能得以全面提升，很难适应现代化广场管理和服务的需要。其实，陈旧的管理体制也是很多公共服务单位都存在的共性问题。政府“管”、“办”兼顾，“大包干”、“大锅饭”式的管理体制和管理模式，必然在客观上影响政府职能的发挥，导致公共管理和服务工作水平低，不利于提升公共服务质量。

管理体制陈旧给泉城广场的管理、发展和公共服务水平带来了一些负面问题：

（一）自身造血能力较差

由于管理体制陈旧，近年来随着人们公共需求不断增长，济南市公共服务领域不断扩大，公共服务场所的管理和维持已经成为济南政府财政的沉重负担，济南市政府已难以维持之前大包大揽的局面。并且，长期以来济南市政府在城市公共服务领域“高投入”、“低产出”，甚至“无产出”的做法，不仅使公共服务行业产生不了任何经济效益，而且由于垄断所带来的低效劣质也使社会效益无法更好实现。

同样，泉城广场自建成开放以来，就一直依赖济南财政拨款进行维护管理，这种计划管理模式不仅给政府财政带来压力，在目前市场经济中也暴露出许多问题。比如一直以来，泉城广场地处济南最核心的商圈，却几乎只承担着市民娱乐、休闲的作用，未能发挥其核心商圈的黄金地段的商业优势，自身的“造血”能力较差，广场每年高达千万的维护费用都由政府来买单，无法实现广场的经济效益和社会效益的“双赢”。

（二）基础设施相对不足

泉城广场开放的17年来，广场每天吸引数以万计的游客、市民前来。尤其是在节假日、周末，客流量十分惊人。正是因为人们的热爱，广场的基础设施的使用率也非常高，于是带来了设施消耗、破损的情况。从护城河边的栏杆，到广场地面的瓷砖，到音乐喷泉的喷水泵，每天广场都在进行基础设施的更换、维修。

但是，由于管理体制陈旧，导致的广场自身的造血能力差，泉城广场仍然存在着基础设施相对不足的问题，这也成为制约广场发展和服务水平的重要因素。例如，虽然地处城市核心地带，但由于缺乏相应配套设施，目前广场平时绿化灌溉用水、公共卫生间用水仍采用自来水，未能实现中水回用；泉城广场的保洁工作是广场管理和服务工作中非常重要的一项，但目前广场卫生保洁工作还是主要靠人工，未购置机械清扫设备。从长远来看，这种低效率、高成本的保洁模式必定不利于广场的发展和优质的服务。

（三）对外宣传策划不够

泉城广场虽然处在济南市的核心地带，平日客流量较大，在传播、宣传、广告等方面存在不可比拟的优势，但泉城广场在市民心目中的印象仍是一个政治化较强的城市广场。原因也在于，受陈旧的管理体制和模式所限，泉城广场管理部门的对外宣传策划意识不强，广场的社会利用率较低，很少去主动吸引和接纳各种社会商业及公益活动在此举行。

三、提升泉城广场公共服务水平关键在于转变管理体制

我国公共服务体制改革是继经济体制改革和政府行政体制改革后又一重大改革任务，又是上述两大改革不断深化的综合要求。可以说，纵深推进公共服务体制改革是攻坚战，而公共服务体制改革的根本目标是提高政府的公共服务水平。

省委常委、济南市委书记王文涛提出，济南未来发展的蓝图是打造“四个中心、建设现代泉城”。依据济南未来发展的大背景，结合长期以来制约泉城广场公共服务水平的瓶颈因素进行分析，要大力提升泉城广场公共服务的水平，关键点也就是要坚决破除泉城广场以往的陈旧管理体制。为此，在2016年4月1日，济南市人民政府印发了《关于研究泉城广场移交有关问题的会议纪要》（[2016]8号），指出：泉城广场管理运营权由之前济南市建委下属的泉城广场管理处，移交于济南报业集团。并在4月26日举行了交接仪式。这一变化不仅是管理部门更换，更意味着泉城广场管理体制发生质变。

管理体制的转变极大提升了泉城广场的公共服务水平，这主要表现在：一是济南报业集团接手管理泉城广场后，首先成立了泉城广场管理服务中心，改变了以往“大锅饭”式的管理体制和模式，从而使得职员工作积极性得以提高，工作效率得以提高；同时，泉城广场较以往更加富有活力，越来越多的社会团体关注广场，将广场作为宣传推广自己的阵地。二是泉城广场交予济南报业集团管理后，广场管理部门着眼于提高广场的运营能力，主动吸纳接受来自社会团体的商业及公益活动，使得广场使用率大幅提升。这就从以前的单纯依靠政府财政拨款，到着力培养和提高了自身的“造血”能力。粗略统计，从4月份交接至12月，泉城广场举办展会、商业及公益活动40余次。另外，广场内道旗广告、地下停车场等也面向社会广泛招商，都产生了很好的经济效益。

当然，由于新的管理体制刚处在试运行之中，要提升泉城广场的公共服务水平任重而道远，泉城广场管理服务中心仍然有很多具体工作要细致策划和落到实处，具体来说：

（一）要更加优化基础设施与管理

泉城广场作为开放式景区，基础设施和管理仍是重点工作，亦是难点所在。而不断优化和提高基础设施和管理能力，则是泉城广场提高公共服务水平的最基本条件。

为此，一要不断地及时地补充和更新、完善基础设施。比如护城河边的栏杆、广场地面的瓷砖和座凳、音乐喷泉的喷水泵，以及大环境的绿化美观等等。

二要加强车辆管理。车辆穿行问题一直是泉城广场管理难题之一，一度每天有上百辆自行车和电动车进出，从玛瑙桥南头至北门附近的消防通道停满汽车，甚至还有机动车横穿广场。广场要根据济南市政府发布的《济南市人民政府关于加强泉城广场管理的通告》中关于禁止各种车辆进出的规定，加强车辆整治，从根本上杜绝广场车辆穿行问题。

三要对摆摊设点、遛狗等不文明行为展开集中整治和遏制。泉城广场管理服务中心还要继续加强各种广场不文明行为治理，提高广场文明程度，为市民创造更加舒适的游览环境。

四要让市民切实参与到泉城广场管理。比如，泉城广场管理服务中心可以成立泉城义工泉城广场服务队，做到每周末都有义工在广场开展义务劳动，切身体会广场保洁、安保等实际管理工作。还可以成立乐队、老年时装展示队等。

（二）要不断加强对外的宣传工作

对外宣传是内聚人心、外塑形象的工作，也是泉城广场服务和管理工作的重要组成部分。做好对外宣传工作，对于服务发展大局，提升广场知名度和影响力，推进广场同时实现经济效益和社会效益，具有十分重要的意义。比如，2016年10月19日和11月1日，新华社Facebook和Twitter官方账号面向全球直播了泉城广场荷花音乐喷泉，全球网友为此点赞。这次宣传极大提高了泉城广场知名度，是未来广场对外推广值得参考的成功案例。

今后，泉城广场管理中心要依靠中央、省、市各级媒体优势，借助海外媒体力量，切实搞好对外新闻宣传策划工作。要加强与中外报纸、广播、电视、网站等新闻媒体的联络，建立有效的对外传播渠道，及时为媒体提供丰富的信息资源，努力提高本市在境内外媒体的报道数量和质量。同时，充分利用好“爱济南”等新媒体平台开展对外宣传。

（三）要着力提升现代科技的水平

“十三五”期间，中国新型智慧城市建设会进一步聚焦两大目标：一是提升公共服务水平，主要是以坚持信息惠民作为智慧城市发展的核心，通过释放数字红利，实现无处不在的惠民服务，建设和谐、宜居、富有活力、更具特色的现代化城市；二是提升管理水平，主要是通过体制机制创新和城市资源的整合，促进城市管理精准化、透明化和高效化，推进城市治理体系和治理能力实现现代化。

为配合新型智慧城市建设，也为社会大众提供更好的服务，早在2016年10月，泉城广场东南西北等入口处就安装了12组LED宣传文化展示屏幕，这些屏幕平时既可以播放公益广告，紧急时刻还可以用来播放信息。例如，出现汛情时，可及时发布人群疏散方向、实时降雨情况等；今年1月份，泉城广场通过市场化运营的方式，又在全国城市开放广场中率先安装了无线wifi设备，为人们提供了全覆盖的无线信号。现在，只要携带手机或电脑就可以在泉城广场任何一个角落享受到免费的网络信号。除此之外，泉城广场还设有智慧借书亭，市民随时可以通过借书亭借阅书籍。

今后，为更好地满足社会大众对于公共服务需求的不断增长，泉城广场还需要进一步打造和着力整体提升现代科技水平。例如，要加大科技投入力度，添置可代替人工的保洁清扫设备；要增加中水处理设备，进一步提升绿化水平及效果；进一步提升广场灯光照明，并将之纳入济南“一城一河”夜景总体规划。

除了以上三方面的工作，针对工作人员素质偏低的情况，泉城广场管理中心要在引进一批高素质专业管理人才的同时，将对保洁、绿化、维修等人员进行更换、培训，以全方位提升人员素质，为将来广场实现现代化管理打下基础；泉城广场还要不断接受各类商业及公益活动、展会等，逐步实现社会效益和经济效益的“双赢”。这样，不仅能为政府解决负担，也能为广场长远发展打下经济基础。

总之，随着经济社会的不断发展进步，群众休闲、娱乐等公共服务需求进一步提高，切实做好泉城广场的管理服务运营工作，充分发挥其公共服务职能，取得社会效益和经济效益的双丰收，为全市公共服务单位创新管理体制机制闯出一条路子，这无疑具有深刻的现实意义和长远的历史意义。

（课题组成员：蔡建波，张爱军，中共济南市委党校教授；宋文强，济南市泉城广场管理服务中心主任；魏建国，中共济南市委党校讲师，博士）

（责任编辑 马树颜）

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