“公交优先”战略下济南市公共交通发展状况与对策探析——以济南市为例

刘晓明

“公交优先”战略下济南市公共交通发展状况与对策探析
——以济南市为例

刘晓明

公共交通是交通运输服务业的重要组成部分，是满足人民群众基本出行的社会公益性事业，也是城市重要的基础设施和民生工程。推进城市公共交通行业健康发展，对于缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境、促进经济社会可持续发展至关重要。2012年10月，济南市入选国家首批“公交都市”建设示范城市，为加快推进城市公交建设提供了契机。

公共交通；优先发展；对策建议

城市公共交通是交通运输服务业的重要组成部分，是满足人民群众基本出行的社会公益性事业，也是重要的基础设施和民生工程。推进城市公共交通行业健康发展，对于缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境、促进经济社会可持续发展至关重要。

一、优先发展公共交通的现实意义

2004年以来，国家开始实施“公交优先”发展战略，2012年底，国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发(2012]64号)，明确了优先发展城市公共交通是我国重要的交通发展战略，城市公交逐渐迈进了优先发展的快车道。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要实行公共交通优先，加强轨道交通建设。“十三五规划”再次明确把公交优先作为城市交通发展的重点和重要战略。

（一）优先发展公共交通的内涵

所谓城市“公交优先”战略是指在法律法规、城市规划、发展政策和交通管理体制上,以及相关社会资源分配上优于其他城市交通出行方式先行发展公共交通,主要包括常规公交系统和轨道交通系统，从而在整体上提高公共交通的运行效率。“公交优先”强调树立一种优先发展公共交通的意识并且将这种意识落实到法律和政策上，做好相关科学规划和高效管理,优先发展快速度、高效率、大容量的公共交通，为居民出行提供更好的服务，有效减轻交通压力，从而实现城市交通的可持续发展。

（二）优先发展济南市公共交通的现实意义

济南是山东省的政治、经济、文化、科技、教育、金融中心，市域总面积8177平方公里，常住人口713.2万人，是一座具有4000年文明史和2600年建城史的历史文化名城。济南地处华东与华北、东部沿海与西部内陆的接合部，北连首都经济圈，南接长三角经济圈，在环渤海经济区和京沪经济轴交汇点上，是全国的重要交通枢纽和区域性经济中心。2012年10月，济南市入选国家首批“公交都市”建设示范城市，为加快推进城市公交建设提供了契机。

1.发展公共交通是提高交通出行效率，解决交通出行难的根本措施。公交优先不仅能提高城市客流输送能力和道路利用效率，而且能有效缓解城市发展带来的土地紧张、空气污染等问题。

2.发展公共交通是建设资源节约型社会，促进经济社会可持续发展的重大举措。优先发展公共交通，是建设资源节约型社会的一个必然要求。以每人每公里通行所需能耗计算，公共交通的平均能耗仅为小汽车的1/5～1/20。惟有大力发展公共交通，降低小汽车出行依赖，才能有效降低机动化带来的交通出行能耗需求，保证我国总体能源安全，满足当前的需要，又确保今后不断优化升级、持续推进。

3.发展公共交通是促进绿色交通出行，构建现代宜居生态城市的根本需求。生态文明建设的关键，就是构建绿色低碳的产业体系、生活体系。对于济南而言就是要大力发展公共交通战略，加快推进“公交都市”建设，鼓励市民选择绿色出行方式。公共交通的发展可以有效降低人均污染物排放，是改善城市整体环境的重要手段之一。优先发展城市公共交通是加快科学发展、建设美丽泉城的战略选择，是改善城市人居环境、提高群众生活质量的重大民生工程。

4.发展公共交通是加快以济南为核心的省会城市群经济圈发展的迫切要求。2016年8月，《济南市城市总体规划（2011-2020年）》（以下简称《总体规划》）正式公布。济南将以“省会城市群经济圈”建设发展为契机，实施“东拓、西进、南控、北跨、中优”的城市空间发展战略，全面提升城市品质。加快建立以公共交通为导向的城市发展模式，是加快以济南为核心的省会城市群经济圈发展的迫切要求。

5.发展公共交通是保障和改善民生，推动建设和谐社会的必然要求。城市交通具有系统性、综合性、复杂性、整体性的特点，实质是城市规划建设问题，也是社会管理问题，关系到人民群众切身利益。交通拥堵就会影响效率甚至造成误事，群众就会有怨言，就会影响生活质量、幸福指数，影响济南的城市功能形象、综合竞争能力和发展后劲，这一系列的连锁反应会直接影响济南是否能率先建成小康社会、和谐社会。所以，公交优先发展是为了让人民群众生活更美好，是建设和谐济南的有力抓手。

二、济南市城市公共交通体系的发展现状

多年来，济南不断完善城市公交优先发展政策体系，不断加强公交基础设施建设，努力提升运营保障能力和服务水平，济南公共交通事业取得了长足发展。

（一）公交线路线网现状

1.公交线路。据最新资料，济南市拥有快速公交（BRT）线、常规公交线、空调公交线、小区公交线、郊区线、旅游线、学生专线、大站快速线和定制公交等公交线路250条。公交线路总长度为4178.3公里。根据《城市道路交通规划设计规范》（以下简称“规范”），市区公共汽车与电车主要线路的长度宜为8～12公里，济南市公交线路长度过长。

2.公交站点。公交站点为3610余个，建成区公交站点300米覆盖率为61.5%，公交站点500米覆盖率为92.8%。济南市公交站点覆盖率已经达到国家标准值。

3.公交线网。济南市公交线网长度1293.4公里，建成区公交线网密度1.87km/km2，略低于规范值（市中心区3～4 km/km2，城市边缘地区2～2.5 km/km2）。济南市公交线网布局集中在旧城区，呈现以商埠区和古城区为中心向外放射的形态，中心呈网环形。济南市公交总公司和历城区客运的整合加快了城市东部公交线网的延伸，长清大学园区的建设促进了城市西部公交服务的延伸，并逐渐改变了原来的城乡二元公交服务结构。

（二）公交基础设施建设情况

1.公交场站。济南市公交场站共87处，其中国家划拨27处，国家划拨用地面积仅占公交场站总用地规模的61.58%。二环以内公交场站较多，其面积占全部公交场站面积的37.9%；东、西部区域场站面积分别占全部公交场站面积的28.0%和34.1%。

2.公交车辆。目前，济南公交营运车辆已达5345辆，折合6766标台。据市规划局2015年数据，济南市中心城区人口为378万人计算，万人公交拥有公交车标台数由2012年的15标台提升到17.9标台；城市公共交通节能环保水平明显改善，清洁能源及新能源车达3142部，绿色公交车辆比例由2013年的22.15%提升至58.8%，每年减少碳排放超过2500吨。

3.公交专用道。济南市拥有公交专用道147.37公里。BRT专用道主要分布在北园大街、历山路、二环东路等，围绕龙奥、唐冶、西客站等重点区域，新开公交线路10条、优化调整线路10条。普通公交专用道主要分布在经十路、纬二路、经一路和工业北路等城市主干路。

（三）公交服务及信息化水平

近几年来，济南市公共交通服务能力不断提升。公共汽电车平均运营时速18-19公里/小时（早高峰仅为16.5公里/小时），公共汽电车准点率为80.17%，早高峰时段平均满载率为75%。不断推进公交智能化建设，提升了公交信息化水平。建设了公交场站安防监控、巡更系统，该系统具备实时监控、危险报警、远程指挥等功能，加强了公交场站安全防范保障能力；建设了公交指挥中心，在公交营运车辆上安装了3G监控设备，对公交车辆运营情况实时监控和调度，并提高了应急指挥能力；通过手机话单、公交IC卡及车辆GPS大数据分析，获取了全市居民的出行特征，科学实施线路开辟和线网优化工作；研发应用了“369出行”手机APP，推出了NFC手机刷卡和手机支付宝扫码乘车业务，建设了济南公交网上充值平台；依托智能调度技术，建设智能电子站牌400余处、智能候车亭300余处，努力方便市民出行。

三、当前济南市公共交通发展面临的机遇与挑战

（一）济南市优先发展公共交通的机遇

1.各级政府高度重视。优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。2010年12月，济南市人民政府正式出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》，进一步明确了公交优先发展的目标，并出台了一系列涉及土地利用、道路优先、场站建设等扶持公交优先发展的政策。省、市的政策性法规文件为进一步优先发展城市公交创造了良好的政策环境。

2.济南市建设“公交都市”部署。2012年10月，济南市被列为国家公交都市建设示范工程首批15个创建城市之一。济南市人民政府于2013年5月发布了《关于推进公交都市建设的意见》，确立了“以提高公交出行分担率和服务群众满意率为核心，加快建立以公交为导向的城市发展模式，通过政府主导、规划先导、政策引导，全面提高公交服务、保障、供给能力和运营效率，构建更加高效便捷、安全舒适、绿色环保的公交体系”的指导思想，明确了民生优先、政策优先、规划优先、用地优先、财政优先、路权优先、环保优先的工作原则，并提出了具体的建设目标和重点工作。这为实现公交优先发展带来了新的契机。

3.城乡一体化公交建设。近年来，全市逐步整合城乡公共交通营运市场,推进农村班线客运改造，城乡客运资源整合、城乡公交一体化体系的构建,为公交优先发展创造了良好机遇。

（二）济南市优先发展公共交通面临的挑战

1.南北扁平东西狭长的城市布局严重制约了路网建设。济南是典型的带状城市，东西狭长长达90多华里，是目前世界上最狭长的城市之一。济南市南面是群山、北面是黄河小清河，山河之间最短距离不足10公里，整个城市结构形状像一片细长的柳叶。这样的城市结构特点，导致济南的南北断头路多，人车物流主要集中在几条东西干线上。再加上规律的交通潮汐现象，更加剧了拥堵。这样的结构性、功能性问题是多年积累形成的，也是特定地理条件、特定的带型结构、特定的发展阶段造成的。

2.城市公交规划、公交场站设施建设滞后。济南市现有公交场站总面积77.69公顷（其中划拨用地44.58公顷），缺口达54.14公顷。公交场站严重不足，公交换乘枢纽建设滞后，造成1200余部公交车辆“无处栖身”，只能“留宿街头”，存在很多安全隐患。此外，随着济南市城市小区规模的不断扩大，多数小区没有配建停车场等公共交通设施。公交场站用地也缺少保障，还有被侵占的现象。这些因素影响着公交线网的合理布局，造成运力分布不均，影响了市民的出行和济南市经济社会的协调发展。

3.车辆保有量增速过快、客流密集、交通拥堵。随着济南市经济社会持续快速发展，机动车拥有量高速增长，交通拥堵现象日益突出，交通发展面临的资源和环境形势日趋严峻，迫切需要对传统的交通发展模式进行重新调整。截至2016年，济南市机动车保有量达到182.4万辆，按平均每辆车5米计算，全市机动车排成队将长达9100公里，可环绕绕城高速85圈，交通承载能力将逼近极限。尽管如此，还在以每年20万辆的速度不断增加。道路的增长永远赶不上车辆的增长，人车路的矛盾会越来越突出。

4.城乡公交一体化起步晚，公交优先整体规划不够完善。自2006年济南公交与历城客运整体化迈出了一大步。目前济南市有57条公交线路运行于所辖区公路和村镇道路上，存在资源配置重复（部分线路与公路客运线路存在不同程度的重复）、管理模式、运营模式和票制票价不统一、村镇公交基础设施匮乏等问题。

5.公共财政补偿机制亟待完善，财政支持力度亟待加大。公交企业每年承担的公益性支出逐年上升。社会公益性性质，限制了投融资和筹集建设发展资金等方面的能力，导致济南市公交发展和公交基础设施建设资金不足,装备水平还较低,企业面临亏损,只能负债经营或维持基本经营。

6.公交专用车道不足与非公交车辆、行人混行问题比较突出。目前济南市主干道、次干道、支路的总长度为824公里，公交专用道比例仅占12.7%。由于专用道少，市区公交平均运行速度不足14Km/h，市区101路、102路、103路三条无轨电车的平均运行速度分别为13.7Km/h、12.5Km/h、13.2Km/h。由于运行速度低，造成公交运输效能低，乘客候车时间长，出行时间成本加大。

四、加快优先发展济南市公共交通的对策建议

（一）坚持科学规划，确立公共交通在济南市交通中的优先发展地位

当前，尤其要重点突出“三个优先”：

1.公共交通规划优先。济南市城市总体规划布局上需在三个方面抓好规划设计：一是立足城市整体建设发展，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，优先科学编制综合交通体系规划、公交专项规划，优先强化和建立公共交通支撑和引导、规范城市发展的规划新模式。二是立足“一心、三轴、十六群”的市域城镇空间结构，尤其是满足新城与老城协调发展需要，充分考虑保障城市中心、次中心以及卫星城之间的链接，强化公交设施建设与城市总体规划衔接。三是立足解决中心城市（老城）的交通瓶颈问题，统筹规划、科学规划老城的公共交通建设，尽快制定济南市老城区（城市中心）新的综合交通规划和公共交通规划，加快解决长期面临的“首堵”问题。

2.线网布局要科学规划优先。要针对济南市的实际，对济南市的公共交通线网进行进一步的梳理，对空中、地面与地下、水路与陆路、有轨与无轨、快速与普通、客运与货运、机动与非机动等各种因素进行通盘考虑。尤其要优化重要交通节点设置和方便衔接换乘的规划，不仅做到“网”的布局科学合理，更要实现“线”的畅通，少点断头路，多点畅通街。

3.公共交通方式功能分工的优先规划。要在交通工具、交通主体选择上优先规划，加强公共交通与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调规划，促进济南市的城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。

（二）实施公交设施用地和路权优先，优化运力结构和完善城市公交基础设施

公共交通基础设施包括公交场站、公交枢纽、公交专用道等，是城市的重要基础设施，属于城市公用事业的重大投资建设项目，对于城市各方面的影响较大。

1.保障公共交通基础设施用地优先保证。将公共交通场站及配套设施的建设纳入城市发展的长期规划，要将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所和济南市棚户区改造等工程项目配套建设的一项内容，预留公交场站用地，实现同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。

2.实行道路通行优先安排大力推进公交专用道建设。要大力优化公共交通线路和站点设置，逐步提高覆盖率、准点率和运行速度，改善公共交通通达性和便捷性。一要继续增加公共交通优先车道，扩大信号优先范围，逐步形成公共交通优先通行网络。二要继续大力建设包括BRT专用通道、普通公交线路专用道路的规划建设，目前在中心城区双向六车道及以上的道路上，可以考虑全面推行设置双向公交专用道。三要集约利用城市道路资源，在继续实行允许机场巴士、校车、班车使用公共交通优先车道的同时，可以考虑允许多乘员社会车辆使用公交专用通道，提高道路运力，减少车辆拥堵。

（三）加快公交企业的自我完善与发展，以“公交优秀”促进公交优先

城市公交企业是城市交通基本公共服务的直接供给者，是人民群众检验城市公交优先发展成效的重要窗口。要以方便群众日常出行为首要原则，不断强化济南市的城市公交运营服务管理，提升服务品质。一是优化公交供给结构。科学规划和调整公交线网结构，大力提高公交站点覆盖率，加大公交运力投放，提升公交车辆档次和舒适程度，灵活发展高峰通勤公交、商务公交、社区接驳公交等多品种、多层次的特色公交服务形式。二是统筹规划城乡客运服务网络和设施建设。促进城市公共交通线路向城市周边地区和农村延伸，对符合条件的农村客运进行公交化改造，不断提高城乡客运一体化水平。三是规范公共交通重大决策程序。实行线网规划编制公示制度和运营车辆阳光采购制度，建立城市公共交通运营成本和服务质量信息公开制度。四是实施城市公共交通企业服务质量考核制度。将服务质量考核结果作为市场准入、企业绩效考核、政府补贴发放的重要依据，鼓励以服务质量招投标的形式配置公交线路资源。研究制定城市公共交通发展水平评价准则和服务质量评价方法等标准。五是积极稳妥推进公交行业改革。适度整合公交经营主体，建立完善现代企业管理制度，规范法人治理结构，加强企业内部管理，强化公交企业的社会责任。

（四）调控引导私人交通工具使用，扶持绿色出行

为了较好地解决城市交通问题，必须树立绿色交通理念。

1.大力推广清洁燃料和新能源车辆。大力推广使用天然气、液化石油气、醇类和醚类等清洁代用燃料，重点提高公交车、出租汽车使用清洁代用燃料的比例，逐步在大客车等领域推广使用清洁燃料；充分利用济南成为全国节能与新能源汽车示范推广试点城市的契机，争取相关部门给予相应的配套支持政策，大力推广混合动力、插电式和纯电动等新能源汽车。

2.加大节能减排技术推广应用力度。充分发挥交通科研、设计等部门的人才智力优势和作用，加大对节能减排新技术、新产品、新工艺、新材料研发的科技投入，在公路建设材料的循环利用、新能源车辆的示范运行、公路运输信息化建设等方面实现重点突破。不断提高驾驶培训的安全性和效率，大力推广节能驾驶经验和汽车驾驶模拟器。

3.建立并完善统计监测考核体系。在重点用能单位建立起交通运输行业能源消耗统计月报表制度和营运车辆月度燃料消耗统计制度，为行业节能减排工作提供决策依据。严格落实交通运输节能减排监测考核体系，完善交通运输节能减排监测考核机制，推动节能减排行业监管工作有序开展。加大与科研院所的合作力度，开展交通运输业节能减排专项研究工作。

（五）加大公共交通财政投入和扶持政策，建立稳定的优先发展公共交通的财政保障制度

1.建立公交基础设施建设基金。根据实际情况，尽快设立公交基础设施建设基金，并做到专款专用。这是城市公共交通基础设施持续发展的有力支撑。可以考虑每年按照当年GDP的3%的资金专项用于城市公交场站建设，进一步加大公交建设资金投入。合理界定公交价格补贴补偿范围，对因实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等造成的财政性亏损，以及企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入，市财政每年给予不少于相应成本的补贴。

2.从城市土地出让金中提取一定的比例支持城市公交事业发展。可以考虑将新建公交场站用地和投资纳入城市基础设施建设管理，由政府统筹安排用地和资金，从城市土地出让金中提取一定的比例（如5%），专项用于城市公共交通的发展，并由专门机构负责落实场站建设，确保公共交通基础设施作为国有资产长期为城市公共交通服务。另外，允许公交企业对场站枢纽进行适度经营性开发，提高其综合效益，弥补企业亏损。

3.鼓励和吸引社会资金进入城市公共交通事业发展。一要拓宽投资渠道，进一步发挥市场机制的作用。支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。二要完善价格补贴机制，综合考虑社会承受能力、企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力。

（六）建立健全法规体系，推动公交制度化规范化发展

1.加快出台规范公共交通建设发展法规体系。要根据《交通法》等法律法规的规定，加快完成《济南市城市公共交通条例》的修订，调研出台《济南市道路交通安全管理办法》《济南市道路旅客运输管理条例》《济南市客运出租汽车管理条例》。

2.加快建立健全支持和扶持公共交通建设发展的政策体系。尤其要围绕健全城市公交在用地、财政、路权等方面优先发展的需要，加快在规划、建设、使用、管理等方面的政策和措施等方面的工作进度，努力实现公共交通建设的规划优先、用地优先、道路使用优先等措施落到实处。

3.加快建立公共交通设施设备标准体系。尤其要围绕逐步完善设施建设、车辆配备维护、服务监管、票制票价、补贴补偿等方面的标准规范体系，加大工作力度，为公共交通事业的有序发展、安全发展、科学发展奠定良好基础。

（责任编辑 胡爱敏）

刘晓明，中共济南市委党校讲师（邮政编码 250100）

U12

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1672-6359(2017)02-0120-06

济南市哲学社会科学规划项目“济南公共交通优先发展战略研究”（JNSK16B17）；全省党校系统科研项目“互联网+背景下城市公共交通智能化研究——以济南公交APP为例”（2016s020）阶段性研究成果