工会改革：中国特色工会道路的“提质增效”*—— 2016年上海群团改革的经验探析

乔 健

（中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048）

工会改革：中国特色工会道路的“提质增效”*
—— 2016年上海群团改革的经验探析

乔 健

（中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048）

为何要进行工会改革，工会现存何种问题？这是当前的重大社会议题。中央党的群团工作会议的解析是坚持“三性”，去除“四化”。通过梳理文献发现，工会脱离群众的痼疾与建国后对工会的政策定位密切相关。本文以2016年上海群团改革试点为案例，剖析上海工会关于“工会组织去行政化”的大调研及改革举措，诸如重构各级工会职能定位，优化组织体系框架；推进干部队伍多元化，遴选制与专挂兼结合并行；实施以职工为主体的工作制度；以网络化和社会化为方向，拓展工会工作新领域等。通过对历次工会改革性质的探讨分析，认为本次工会改革是中国特色社会主义工会发展道路在新的历史时期的“提质增效”。

工会改革；群众化；网络工会；工会社会服务组织

2015年11月，中央深改组第十八次会议审议通过了全国总工会改革方案和上海、重庆两个群团改革试点方案，从而拉开了工会改革的帷幕。从建国以来，被称为“工会改革”的全会整体性体制、机制、制度和运行方式的改革，自1988年短暂颁行《工会改革的基本设想》后，这是第二次。用上海市领导的话说，“这次群团改革，不是小修小补，是一次深刻的自我革新①改机构、改人员、改机制 上海群团改革试点正式启动，新华网，2015年11月20日。。”

一、工会改革的由来

为何要进行此次工会改革，工会现存何种问题？按照权威人士的阐述②全国总工会负责人就全总改革试点答记者问，中央政府门户网站，2015年11月24日。，工会改革就是要遵循中央党的群团工作会议和习近平总书记有关创新群团组织体制、运行机制、活动方式、工作方法的要求，围绕工会组织政治性、先进性、群众性的主线，去除“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”及“高位截瘫”、“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”等脱离群众表现，做强基层，并着力于制度创新，以完善治理体系和提升治理能力。

工会存在的主要问题与建国后党对工会的定位密切相关。共产党国家工会的身份，可以追溯到列宁的“古典二元论”，该理论认为在共产主义制度下，工会的“传送带”扮演着双重角色和功能，它既要代表党和国家的整体利益，又要代表工人的具体利益。前者体现为生产者和政治稳定的保持者，后者又体现为职工利益的代表者和维护者③乔健：在国家、企业和劳工之间：工会在市场经济转型中的多重角色，《当代世界与社会主义》，2008年第2期。（乔健，2008）。由此，中国工会体制的基本特征是其官民二重性。所谓“官”，即官僚性、行政性，所谓“民”，即民间性、社会性。由于官民二重性的基本特征决定了工会必须在两者之间取得一个平衡，而当前工会体制的问题则在于偏离了“民”这一端而过于“官”化。工会的行政化必然导致其社会职能（维权职能、沟通职能、整合职能、维护社会稳定的职能）的弱化④颜江伟：行政化与回归社会：中国工会体制的弊病与改革，《中共浙江省委党校学报》，2007年第3期。（颜江伟，2007）。特别是当维护劳工权益的职能与发展经济和维稳职能相抵触时，工会首要的职能是协调劳资关系，维护社会稳定以确保经济发展⑤Chen, Feng, 2003, Between the State and Labor: The Conflict of Chinese Trade Unions’ Double Identity in Market Reform. The China Quarterly, No. 176.（陈峰，2003）。一些学者认为，工会的双重功能具有内在的矛盾性，这样便会导致工会出现脱离职工群众的机关化和行政化行为⑥张允美：理顺与冲突：中国工会与党─国家的关系，《二十一世纪》网络版，2003年9月号。（张允美，2003），而这恰恰是中国工会存在的主要问题及建国以来几次工会改革的主要动力⑦游正林：60年来中国工会的三次大改革，《社会学研究》，2010年第4期。（游正林，2010）。

工会行政化，是指工会在其组织、活动等方面，在相当程度上受到政府或企业行政的控制和制约，在相当意义上是作为政府和企业行政的附庸而存在的，角色定位上的“政府取向化”，功能担责方面的“全能化”，组织人员和工作方式的“机关化”，使得工会组织背离了本来应该具有的本质特性，并滋生出浓厚的官僚主义风气，远离了它应该为之服务的职工群众⑧刘元文：工会组织行政化的生成机制与改革前景，《工会理论研究》，2014年第4期。（刘元文，2014）。这种工会组织承担了许多本应由政府承担的任务，从而在很大程度上成了依附于政府的准政府机构，形成了工会组织行政化的特色⑨陈剩勇 张明：中国地方工会改革与基层工会直选，《新华文摘》，2005年第4期。（陈剩勇、张明，2005）。对此，工会十六大报告坦承，工会工作还存在机关化、行政化倾向，少数工会干部脱离职工群众，作风亟待改进⑩李建国：在中国工会十六大上的报告，《工人日报》，2013年10月25日。（李建国，2013）。全国总工会改革方案在分析自身问题时进一步提到，工会领导机构组成人员广泛性、代表性不够，机关机构设置不够合理，活动方式存在自我循环、封闭运行现象，直接联系和服务职工群众的工作制度不够完善，资源向基层倾斜不够，一些干部维权服务能力不足、存在虚空浮等问题⑪全国总工会改革试点方案，2015年9月。（全国总工会，2015）。中央巡视组也认为，全总结合实际学习贯彻中央党的群团工作会议精神不够深入，推动改革需进一步加大力度，解决“四化”问题还需下更大功夫⑫巡视组：全国总工会违规发放津补贴问题时有发生，中央纪委监察部网站，2016年6月8日。（中央第十二巡视组，2016）。

作为上海群团改革的序幕，2014年上海市总工会开展了一场“工会组织去行政化”的大调研，将其列为头号研究课题，并由洪浩主席亲自挂帅指导。仅2014年上半年，市总就组织了四次工会负责人座谈会，会上意见纷纭，争论激烈。在支持工会去行政化的阵营中，洪浩认为，市、区、街镇和国企工会实际上就是机关，是“党委的第二宣传部”和“行政的第二后勤部”；工会成为党的机构一部分，履行部分行政职能。他强调，工会必须恢复群众组织的生机与活力，否则群众和党政都会渐行渐远，这关系到工会的生死存亡。有人历数了工会行政化在不同层面的表现：在全总、市总层面，更多表现在制度设计、指导思想、工作理念上的行政化、官僚化；在产业、局、区县层面，更多表现在工会依附党政，成为党的职能部门；在基层工会，表现为资本化，沦为企业附庸。也有人提出，工会去行政化要解决两个问题：一是什么是有价值的工会工作？去行政化能否被党政认可？二是当领导要求与职工需求存在对立时工会怎么办，站在哪一边？工会去行政化涉及党对工会的定位，牵扯面广，需要从全总层面推动修改《工会法》，做好顶层设计。

在反对工会去行政化的营垒中，非公有制企业的工会主席们占很大比重，有的主张行政化对企业工会有利，工会主席凭借与行政的良好私人关系才能开展工作；有的认为片面强调维权，不利于基层工会开展工作，其重点是做好企业经营者与职工关系的协调和平衡；还有的甚至认为企业工会既不站在劳方，也不站在资方。上述论点亦得到一些地方工会主席的支持，他们认为，工会适当运用行政手段和资源，对推进工会工作有积极意义。在非公企业中，工会主席利用自己作为老板亲戚、亲信的有利条件，更能做好工会工作，维护职工权益。有的则从历史入手，认为工会自诞生以来一直在体制内运作，其自上而下原则，层级分明的组织建构和干部配备方式都决定了工会是行政化组织。工会是体制内的一部分，自然就按行政化方式来运转。工会去行政化的落脚点应该放在推动工会工作更好地开展，增强工会组织活力、凝聚力和扩大影响力上。有的从工会的政治地位着眼，认为工会组织不能去行政化，而应该是工会工作去行政化；工会组织去行政化，将丧失工会组织的政治地位，没有政治地位，工会就没有权威性和号召力；中国工会具有完整的组织体制，工会组织去行政化就难以发挥工会组织体系的功能。有相当多的工会干部认同工会需要依托行政力量、行政资源推动工作。有的市总领导公开讲，到了一定层级，工会主席的行政级别是去不掉的①资料源于朱鸣：上海关于“工会组织去行政化”的调研与争论，在2014年工会学研究会年会上的发言，2014年12月。。

这场争论尽管未能达成一致并廓清复杂的“工会去行政化”的理论与实践问题，但无疑为未来的上海群团改革做了必要的理论探索和准备。

促使党推动工会改革的动力还源于近年劳工NGO的崛起。2015年中央发布群团工作意见和首次召开党的群团工作会议，其主要目标即是“打造抵御国内外敌对势力干扰破坏和颜色革命的铜墙铁壁，夯实党执政治国的群众基础②中共中央：《关于加强和改进党的群团工作的意见》，新华网，2015年7月9日。。”到2013年末，全国登记社会组织超过54万个，从业人员1218万人。珠三角地区已出现40多家民间维权组织或劳工NGO，参与和策动一些重大劳资纠纷。它们不断调整行动策略和方法，并加强横向联合，意图扩大对员工的影响，预示着独立劳工运动的兴起。此外，目前在华开展活动的国际非政府组织多达一千多家，投入经费约3亿美元。③乔健：2015年：迈向“十三五”时期的中国职工状况，载李培林等主编：《2016年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2015年版，第257页。从已有文献看，对劳工NGO能否策动独立劳工运动评说不一，评价积极的认为它们对外来工发挥着法律动员、文化动员和联合工人反血汗工厂的作用④xu, Yi, 2013, Labor Non-governmental Organizations in China: Mobilizing Migrant Workers, Journal of Industrial Relations, No. 55(2).（xu Yi，2013），也有的比较悲观，认为它们很少能留住工人志愿者和积极分子，难有长远发展规划，否认劳工NGO将成为中国政治变迁的“进步力量”①Francechini, Ivan, 2014, Labour NGOs in China: A Real Force for Political Change?, The China Quarterly, No. 218, pp.474-492.（Franceschini，2014）。

二、上海工会改革的主要举措

2015年11月，上海推出“1＋3＋x”群团改革方案，即全市群团改革试点方案、工青妇三家的改革方案及配套文件，正式启动群团改革。

按照群团改革试点方案，此次改革的总体思路是坚持问题导向、改革思维和基层意识，理顺群团职能定位，优化组织体系框架，打破干部管理体制，创新工作方法，同时强化制度资源保障，以切实解决“四化”等脱离群众的突出问题，夯实基层基础，提升群团工作的有效性。

（一）重构各级工会职能定位，优化组织体系框架

将工会组织区分不同层级，明确其职能定位。市、区总工会定位统筹型，履行总工会职能，职责为编制工作规划，制定工作标准，统筹各类资源，引入社会资本，搭建平台窗口，塑造品牌项目及评估工作绩效；街道、镇和开发区工会定位枢纽型和平台型，其职责是强化项目推进，窗口平台运作，力量统筹使用，活动平台搭建，各方衔接协调，探索建立工会工作基层服务站，履行地区工会职能；区域、行业、综合工会联合会定位端口型，主责信息情况收集，需求项目反馈，推动组建工会，开展区域行业集体协商，参与劳动争议处理，培训工会干部，开展职工素质工程，代行基层工会难以履行的维权职责，打通服务职工的“最后一公里”；企业工会（联合工会）定位服务型，履行代表和维护会员权益的职责。

推进机关扁平化改革，调整地方工会机构设置，推行政事分开。以聚焦主责、运转高效为目标，整合部门职能，调整内设机构，市总工会将14个部门精简为9个，各区总工会设基层工作部、网络服务部、维权保障部和办公室，从主要向上对口转变为更多向下对应，相应调整“三定”方案，增强指导服务基层的功能。

以强化事业单位的公益性、服务性职能为目标，理顺机关与事业单位的关系，把机关部室服务职工的具体事务和日常活动交给事业单位承担，实行管办分离，政事分开。根据职能要求，职工服务中心设立法律援助、互助保障、技协服务、教育培训、文体服务和财务记账等窗口，直接服务基层工会和职工群众的需求，探索多元参与的法人治理结构。

到5月末，市区两级工会已完成机构调整。以浦东新区为例，办公室与财务部已合署办公，法律维权部更名维权保障部，新成立的网络服务部人员已经就位。另一方面，区总直属事业单位已实现窗口化改革，开设了咨询服务、互助保障、会员服务、法律服务等窗口，并优化业务经办流程，执行经办窗口首问负责制、一次性告知制等制度，将办事程序向职工公开②浦东新区工会改革工作自查报告，2016年5月。。

闵行区以健全“条块结合、行业联合、重心下移、全面覆盖”的工会组织格局为目标，创新工会组织形式，立体化、多层面地向新领域、新阶层延伸组织体系，巩固现有的镇、街道和莘庄工业区的区域性、行业性工会，在有条件的居村发展区域性、行业性联合工会和工会联合会。把农民工、劳务派遣工、非正规就业者、分散就业人员等各类职工群体组织到工会中来，并探索企业体制外职工直接入会模式③闵行区总工会改革自查报告，2016年5月。。

（二）推进干部队伍多元化，遴选制与专挂兼结合并行

在干部队伍建设上拓宽来源，采用符合工会组织特点的干部管理模式，建立一支德才兼备、精干高效和多元化的工会干部队伍。其主要做法包括：

第一，打破行政体制，市区总工会领导班子实行专挂兼结合。以解决工会领导机构组成人员广泛性、代表性不够的问题为目标，改变总工会领导班子结构，按专职成员不超过班子职数50%的要求，班子成员按一正五副配置，结构按3：1：2组成，建立干部专挂兼任用制度。

第二，实施遴选制，加大社会参与，按“2+1”方式组建机关工作队伍。以此增强工会机关服务基层的工作力量和专业水平。建立机关挂职干部选派制度，根据工作需要提出职位和人员条件，统一安排、统一使用、统一管理、统一考核，挂职干部原则上不超过机关编制数的30%，建立兼职干部的选任制度。工会干部遴选制突破了《公务员法》逢招必考的限制①上海市总工会研究室主任王厚富在新常态下工会改革创新研讨会上的发言，2015年11月。。建立遴选干部的推荐制度，从基层组织、企事业单位、社会组织中推荐德才兼备、热爱工会工作的人员参加遴选。加大工会机关干部与党政机关、企事业单位干部双向交流力度，建立招募工会工作志愿者的办法和管理激励机制，加强机关工作力量。

第三，运用多种方式，加强基层工会工作力量。根据区域、行业和工会组织规模的实际需要，加强工会干部队伍建设，采用配备工会专业社工人员，招募工会工作志愿者或政府购买社会服务的方式，解决镇、街道和工业区工会以及下辖的“小三级”工会工作人力不足的问题。市、区工会“减上补下”，街道、镇和工业区工会的干部可兼任区域性、行业性工会联合会负责人，为“小三级”工会开展“上代下”工作提供人力保障。

第四，提高基层一线代表的比例，体现广泛性和代表性。这包括基层工会工作者、先进模范人物、生产和工作一线人员中的工会代表比例。基层一线人员在市、区工会代表大会代表中占80-85%，在市、区总工会的全委会委员中占40-45%及以上，在市、区总工会的常委会委员中占15-20%及以上②综合上海市群团改革试点方案、浦东新区工会改革实施方案及闵行区工会改革实施方案资料而成。。

此外，从2010年市总发布推进直选基层工会主席意见后，大部分地区开展了企业工会主席直接选举，由工会代表大会直选主席的比例，黄浦区达到80%，奉贤区达到100%。并探索推动落实直选的企业工会主席工资不低于企业经营管理层副职平均薪酬水平，对非公企业的兼职主席发放津贴③引自笔者对上海市总工会基层工作部副部长钱传东的访谈记录，2016年8月9日。。

到5月末，干部队伍多元化的改革目标基本达成。以闵行区为例，三名挂职兼职副主席已就位，一名由区委从后备干部中选配，两名由企业中的劳动模范兼任。基层一线人员在区总工会全委会中占比为63.6%，在常委会中占比为45.7%。在承接市总的7个“减上补下”编制中，5个核定给镇，2个给了街道，均专岗从事工会工作。机关干部遴选岗位设置已经完成，已进入报名选拔阶段。浦东新区工会主动精简15%的机关干部，将其充实到开发区和重点发展领域④闵行区总工会改革自查报告，浦东新区工会改革工作自查报告，2016年5月。。

（三）实施以职工为主体的工作制度

1．健全有效覆盖的基层工会组织体系，探索企业外职工入会方式

从上海产业分布广、职工数量大、结构多样的特点出发，坚持区域与产业结合，适应职工流动集聚、生产生活、需求诉求变化的新情况，推进产业、行业工会建设，构建“条块结合、行业联合、重心下移、全面覆盖”的工会组织体系。尤其从农民工就业、生活、集聚方式与利益诉求多元化的特点出发，在农民工群体权益维护、技能培训、帮困扶助、劳动保护等方面创新工会的服务方式。

坚持“哪里有职工，哪里就有工会工作”的理念，依托各种服务平台，探索企业外建会和职工入会的有效形式和运作方式，吸引小微企业职工、流动就业职工、非正规就业人员及部分建会瓶颈企业的职工入会。

普遍建立“三级法人、三级预算和三级目标体系”的“小三级”工会，即街镇、开发区总工会，区域性、行业性工会联合会，企业工会或联合工会。配齐“小三级”工会人员编制力量，保持职业化工会工作者合理的薪酬待遇水平，推动非公企业工会主席薪酬不低于企业经营者副职平均水平，优化基层工会工作者能力提升机制。

以浦东新区为例，他们以“实地实体”型企业为重点，推动建会率和职工入会率动态保持在80%和85%，将老港镇打造为全市首家全覆盖无遗漏的农民工服务示范镇。新区工会在目前250名职业化工会工作者的基础上，推动落实毎2000-3000名会员配备一名专职工会干部的举措①浦东新区工会改革工作自查报告，2016年5月。。

2．完善和优化全方位的工会维权、保障和服务体系，打造工会品牌

一是健全完善和谐劳动关系建设的源头维权工作机制。包括深入推进劳动关系和谐企业创建工作，从源头创制，促进劳资双方和谐共赢。关注职工收入增长，以“提质增效”为重点深化工资集体协商机制建设，积极开展区域性、行业性集体协商，着力维护职工经济权益。畅通职工诉求渠道，推动企事业单位建立健全以职代会为基本形式的厂务公开民主管理制度建设。建立群体性劳动争议预警预防调处工作机制，运用协商机制妥善化解劳资矛盾。

二是建立广覆盖的法律援助机制和体系。建立法律咨询“零门槛”制度，向工会会员开放，健全法律援助便民窗口，指派法援律师、法律工作者和心理咨询师参与法律援助和情绪疏导工作。开展法律援助定期通报和工作量化评估。

三是建立普惠服务、精准帮困的帮扶关爱机制和体系。推行工会会员服务卡，优化覆盖全员的普惠机制。深化女职工服务，维护其特殊权益。聚焦重点人群实施精准化帮扶机制，建立职工发展基金，用于对困难职工开展重大节日一次性生活帮扶、大病医疗救助和子女助学的定向帮困，以及失业困难职工的就业援助服务。

通过上述维权机制，整合现有的工资集体协商指导员、劳动关系协调员、劳动法律监督员和工会工作指导员等队伍，发挥心理咨询师协会、职工律师志愿团、职工普法宣讲团的作用，以政府购买服务等形式，提供维权、心理咨询、法律援助和就业帮扶等服务，做大做强“职工法律课堂巡讲”、“职工法律咨询援助工作室”、“职工心理健康知识讲座”和“女职工周末学校”等一系列示范效应好、影响力大的品牌项目。

2016年以来，上海浦东新区在总结工会与商会联动推进非公企业民主管理试点经验的基础上，着力提升厂务公开民主管理质量，年内培育5家可复制推广经验的典型示范单位②浦东新区工会改革工作自查报告，2016年5月。。闵行区工会制定预防化解群体性劳资纠纷通报方案，以履职通报、量化评估和三方联合会审等方式，有效预防和减少了群体性事件③闵行区总工会改革自查报告，2016年5月。。

3．建立工会机关联系基层、服务职工的工作制度

工会机关干部每年一个月轮流到镇、街道、工业区及行业性、区域性工会联合会蹲点；机关干部每月一次到窗口服务单位接待处理职工来信来访；窗口服务单位和服务平台全天候回应职工诉求；建立机关干部与基层工会主席和一线职工交朋友，与困难职工结对子制度；完善机关联系基层的联络员制度。

4．建立来自职工的需求调查制度和工作评价机制

此次工会改革坚持职工需求导向的原则，故建立需求调查制度，将其作为工会机关开展活动的必经程序。工会自下而上收集、整合职工群众意见和建议，确定年度或任期内重大工作任务、重要工作项目，强化会员的全程参与。在评价规范上，以会员知晓度、参与度、满意度为重点，坚持定性定量结合，以定量为主，设置流程操作简便的评估方法和科学合理的指标体系及测量标准，探索会员评定、基层工会评议和委托第三方对工会工作业绩开展满意度测评的方法，将考核结果作为对工会机关工作评价的基本尺度。

（四）以网络化和社会化为方向，拓展工会工作新领域

1．建立网上工作平台，形成工会的线上线下服务体系

适应互联网时代职工需求的新趋势，上海市工会整合了市总工会网站和12351职工服务网，“上海工会发布”微博和“申工社”微信，12351职工服务热线和12351职工服务APP客户端，包括手机版《劳动报》，以及区县局（产业）工会网络服务系统、街道乡镇“小三级”工会、各类职工协会微信微博、工会干部个人微博微信，形成工会网上工作信息云和服务辐射圈。各区县又从职工实际需求出发，设立不同板块，既满足广泛性和大众化的职工群众需求，又适应个性化和小众化的差异，探索网上入会和电子会员证等试点，以新媒体拉近与会员的距离，让会员网上参与活动、得到服务，形成一支“互联网+工会”的工作队伍和职工网络队伍。

以浦东工会为例，他们开发了网络工作平台“工会通”，逐步实现对基层工会的工作规范和指导，全天候推送便捷服务。同时，这一平台重视网上民意，建立舆情收集、研判和反应机制，及时传递职工的利益诉求，为政府决策提供社情民意。这个网上平台还带动完善线下的服务体系，形成“线上有需求，线下有落实”的服务模式，自上而下建立专兼职网络工作队伍，开展新媒体和舆情培训，提升工会干部利用网络服务职工的主动性和能力。闵行工会搭建工会微信平台，2016年网上吸收入会会员67人，拓宽了体制外职工入会的途径。到2016年7月末，全市已有2136人通过网络提交入会申请，会员1321人。加入方式多样，如单位已建工会重新吸纳、单位未建工会体制外入会等①引自笔者对上海市总工会基层工作部副部长钱传东的访谈记录，2016年8月9日。。

2．培育工会社会服务组织，加强对职工服务类社会组织的联系引导

首先，强化工会组织的枢纽功能、引领社会组织为党联系职工群众发挥作用是此次上海工会改革的重点之一。而在其诸多举措中，首要的是用自己建、联合建、引导建、“打楔子”的方法，扶持由各区县局（产业）工会自身培育发展的社会服务组织。在浦东新区，就是做强“上海浦东公惠社会工作服务中心”、职工文体协会、职工志愿者协会、职工技协、劳模协会等组织。根据社会治理的新形势，推动其朝社会化运作转型，提升其承接政府、工会服务职工项目的能力。探索各类工会影响下的新型专业社会服务组织的发展路径，以延长工会服务员工的“手臂”和“链条”。

其次，会同相关地区、单位党组织和共青团、妇联等群团组织，在职工聚集度高且流动性大、服务覆盖不到的各类园区、重大项目工地，牵头建立基层服务站。基层服务站可设在邻里中心、社区党建中心、青年服务中心等载体内，配备相应的人财物力，面向职工全天候接待，开展接待咨询、维权援助和教育培训等工作，使其成为直接联系服务职工的一线窗口和工作平台。用洪浩主席的说法，让职工随时随地“进得了门、找得到人、办得好事”。

再次，规范和清理由上海市各级工会主管的职工类社会组织，其中特别是劳动关系领域社会组织。如在浦东，规范“浦东社会组织大联盟”工作平台的活动机制，发挥其联系各种职工服务类社会组织的枢纽作用，强化其需求发布功能、信息交流功能、项目招标功能和实施评估功能，把这类社会服务组织凝聚在工会周围。

最后，发挥工会优势和特长，推动社会组织向政府部门承接服务职工的项目，完善项目化购买服务机制，促进政府职能社会化。推动购买社会组织的服务内容向工会的核心工作汇聚，购买服务的承接对象向各种社会力量扩展，购买服务的主体向各级工会延伸。进一步完善购买社会组织服务的项目内容、工作流程、质量标准、验收评估等一系列机制，确保购买服务规范高效，提升工会在社会治理中的作用。

在浦东新区，2016年2月工会便下达了项目化购买社会力量服务的通知。区总工会发挥枢纽型组织的作用，搭建对接平台，优化购买流程，强化过程督导，规范项目评估，确定各直属工会作为购买服务主体，促进服务内容直接围绕着工会改革展开。5月中旬，在购买社会服务的现场说明会上，来自38个街镇和开发区的工会代表、75家社会服务机构和专业组织代表开展了项目对接②浦东新区工会改革工作自查报告，2016年5月。，使社会力量更深入地参与了工会改革及服务职工工作。

（五）创新职工建功立业的载体和平台，增强工会先进性

围绕上海科技创新功能区和自贸区的建设，组织动员职工开展技术创新、管理创新、服务创新和创新创业，开展“劳模创新工作室”、“工人发明家、科技创新英才”和“浦东工匠”的选树培养；创新劳动竞赛形式，在非公企业开展契约化劳动竞赛活动，提高非公企业职工参与率和受益度；深化职工职业技能比赛，扩大比赛效应，推动建设一支知识型、技术型、创新型高素质劳动者大军。

同时，配合宣传社会主义核心价值观，大力弘扬劳模精神、劳动精神。创新职工群众广泛参与、形式多样的宣传平台，运用市、区级新媒体，宣传劳模先进事迹，引导广大职工立足本职学习劳模、争当劳模。

以浦东为例，他们正在探索实施“浦东工匠”培养选树计划，力争在十三五时期培育百名具有突出工艺专长、体现领军作用并做出突出贡献的“浦东工匠”。劳模创新工作室“125”计划意在十三五时期，培育在全国及市区具有影响力的创新工作室分别达到10个、20个和50个①浦东新区工会改革实施方案，2015年11月。。

（六）自觉接受党的领导，推动工会经费向基层倾斜

在工会与党的关系上，坚持工会自觉接受党的领导，“党建带工建，工建服务党建”，着力推进党工共建。坚持工会接受同级党委和上级工会双重领导的制度。工会换届，同级党组织应与上级工会就相关候选人选充分协商，取得一致。党委尊重工会组织民主选举结果，保持领导干部任期内稳定。但是，没有就各级工会主席由同级党委常委担任或兼任作出规定。

根据职工队伍结构变化，确定不同类别工会代表在各级党代会、人代会、政协会议中的合理比例，扩大各级党代会、人代会中的工会代表比例，让更多一线工会工作者代表职工群众参与议事决策。

为夯实基层组织，激发基层活力，对企业工会经费上缴留存制度实施差异化管理改革。小微企业经费3年全额下发；非公企业从60%上调到80%，以促进企业工会组建和发展，更多惠及职工会员；压缩市区工会经费。保障农民工工作资金，以全市新增农民工会员为主，按会员会费、工会经费和财政资金三者之间1：1：1.5的比例配置农民工工作经费。强化工会经费使用监管，完善工会内审、国家审计、社会审计、职工会员监督等“四位一体”的监督体系②上海市总工会研究室主任王厚富在新常态下工会改革创新研讨会上的发言，2015年11月；笔者对上海市总工会基层工作部副部长钱传东的访谈记录，2016年8月9日。。

三、历史视野下对工会改革性质的探讨

中国的历次工会改革，无一不是在执政党的主导下，为达成一定的价值目标，并深刻地反映当时的政治、经济、社会变迁及职工队伍的思想情绪而进行的重大变革，甚至国际因素也在相当程度上对其施加影响。尽管已有文献将此次工会改革简洁地概括为去除“四化”、增强“三性”，但我们仍有必要将其置于改革开放以来的工会运动大潮之中，通过与过往工会改革建设在价值理念、工具制度及实践效能的比较，而窥见其更精确的目标定位和改革性质。

第一次工会改革发轫于1988年工会十一大前夕通过的《工会改革的基本设想》。《设想》提出的工会改革目标是：“把中国工会建设成为中国共产党领导的，独立自主、充分民主、职工信赖的工人阶级群众组织，在国家和社会生活中发挥重要作用的社会政治团体。”由于正处在市场化初期的探索阶段，工会参与调整劳资关系、维护职工权益的职能尚未成为其首要职能。而在中共十三大推动政治体制改革的大背景下，工会改革主要目标的设定都与此相关。其一，是理顺工会的外部关系，其中主要是工会与执政党和政府的关系，使工会能够在党的领导下更加独立自主地开展工作，成为职工参政议政的民主渠道，甚至当时正在研究制定从党管干部向自管干部过渡的办法。其二，是密切工会与职工群众的关系，以增强基层工会活力为中心环节，改进工会的组织制度和活动方式，防止克服“行政化”倾向，实现工会的民主化和群众化。③陈骥著：《改革中的工会和工会的改革》，中国工人出版社1999年版，第157页。政策精神看，这次工会改革的性质是在党的领导下以增强工会组织独立性为目标的民主化、群众化改革。1989年年末发布的《中共中央关于加强和改善党对工青妇领导的通知》中，明确要求党对工青妇组织人事的领导回到“双重领导，同级党委为主”的原则上来。

第二次工会改革被称之为“工会工作总体思路”，这其实是对1990年代尉健行执掌全国总工会时期工会政策思路的理论概括。它始于1994年6月全总十二届二次执委会所提出的“以贯彻实施《劳动法》为契机和突破口，带动工会各项工作，推动自身改革和建设，努力把工会工作提高到一个新水平，在改革发展稳定中更好地发挥作用。”2001年10月颁行的《工会法》修正案，其第6条规定“维护职工合法权益是工会的基本职责。”这一政策提出的大背景是，中国在经济体制向市场化转型过程中，伴随国企改制和多种经济成份并存，劳动关系面临前所未有的市场化、多样化乃至国际化局面，劳资冲突和劳动争议持续攀升，亟需工会明确自身在市场经济中的定位及工作机制。在这个过程中，全总主动借鉴工业化市场经济国家工会协调劳动关系的成熟经验，抓住集体合同这个“牛鼻子”，促使《工会法》修正案对非公企业组建工会、保障员工的团结权提供更多的法律保障，甚至在保障工会集体争议权利方面也有铺陈和埋下伏笔①笔者认为，《工会法》修正案第二十七条有关企业停工、怠工期间工会职责的规定，是通向保障工会行使集体争议权利的一块基石。。而且，在工会的推动下，第一次将三方机制引入中国，在国家层面设立协调劳动关系三方会议。不能不提及，这一时期中国广泛借鉴国际劳工标准和机制以保护集体劳动权利的做法，也是因谈判加入世界贸易组织（WTO）而被国际组织广泛影响的结果。2001年2月，中国签署并批准了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》。从历史演进看，此次工会建设思路的性质是明确工会在走向市场经济中的劳动者代表者和权益维护者的定位，借鉴国际经验，更多地赋予它参与协调劳动关系的集体劳权。

第三次工会改革始于2002年王兆国接任全国总工会主席后不久，他就开始思考“走什么样的工会发展道路，建设什么样的工会？”的时代课题。其背景既是中国经济高速发展，也因劳资矛盾纷繁复杂，社会和工运思潮众说纷坛，国际金融危机更促使中国经济结构面临急剧调整。在2004年“经济全球化与工会”国际论坛上，王兆国提出要选择符合本国实际的工会工作模式和发展道路，当年全总竞选国际劳工组织工人组副理事的失利，也助推了工会发展思路转回到本土化轨道上来。2005年全总十四届六次主席团会议通过“中国特色社会主义工会发展道路”的决议，2008年将这一理论写进了工会十五大报告。工会道路理论紧扣党的十七大、十八大“中国特色社会主义”的理论，强调自觉接受党的领导和中国工会的社会主义性质、发展工人阶级先进性、构建和谐劳动关系、维护职工群众合法权益、完善社会主义劳动法律体系、推动形成国际工运新秩序及以改革创新精神加强自身建设等“八个坚持”②全国总工会编：《中国特色社会主义工会发展道路学习读本》，中国工人出版社2012年版。。这一工会改革建设的思路是基于中国改革开放和经济高速增长的成功经验，总结、凝练工会履行社会职能和协调劳动关系的本土化路径，其性质是将自觉接受党的领导和中国工会的社会主义性质作为工会建设的“核心”和“根本”，把维护职工群众合法权益作为“关键”，特别是2010年全总推出“两个普遍”战略，引导集体协商转向区域和行业，推动劳动关系法制体系日臻完善。同时，要求工会工作者深刻理解中西工会的本质区别，在对比研究中揭示中国工会道路的“特点、优势及其强大生命力”③王兆国在全总十五届七次执委会议上的讲话，《工人日报》，2013年3月1日。①。而对国际工会运动经验和各国协调劳动关系的做法，不再简单照抄照搬。

对比而言，本次工会改革的外部环境和条件最不宽松。2013年以来，经济增速逐波下行，目前GDP已降至7%以下，且结构调整和改革进展缓慢，除房地产业外，尚未形成新的经济增长点。在劳动领域，经济低迷和增强劳动力市场灵活性，已开始对职工的就业稳定、工资增长及社会保障的连续性造成新的压力，这导致了2015年发生更大规模的欠薪潮和停工怠工事件，给社会稳定带来前所未有的震荡。政治上厉行反腐和整顿官风，正在对社会生活产生越来越大的影响。在社会领域，除劳资冲突在各类群体性事件中独占鳌头外，劳工NGO所代表的独立劳工运动的兴起更让执政党倍感忧虑。在此种背景下的工会改革，事实上已不仅是工会自身建设的问题，而是关乎党和政府如何有效进行社会治理，实现长治久安的重大课题。

依照全总机关改革试点方案，本次工会改革的指导思想是高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移走中国特色社会主义工会发展道路。其目标是围绕保持和增强工会工作和工会组织的政治性、先进性、群众性这条主线，克服“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”现象，改革工会的组织体制、管理模式、运行机制和活动方式，解决脱离职工群众的突出问题，“更好地发挥党联系职工群众的桥梁纽带作用、国家政权的重要社会支柱作用和职工利益的代表者维护者作用①全国总工会改革试点方案，2015年9月。。”上海群团改革方案与全总方案有许多相似的表述，如坚持问题导向、改革思维和基层意识，通过优化体制、机制和制度及创新工作方式，提升群团工作的有效性。从两个方案的改革目标来看，此次工会改革在性质上是中国特色工会道路的延续和发展，这可以从以下几方面略作分析说明。

首先，此次工会改革要以加强“三性”，去除“四化”和脱离职工群众的痼疾，体现了一种清醒而又稳健的改革思路。建国以来，中国工会存在的痼疾从来都是脱离职工群众。此次工会改革，既强调“坚定不移走中国特色社会主义工会发展道路”，又能清醒地意识到工会脱离群众的痼疾，在党的强有力领导下花大气力加以整治，体现了党对工会改革既清醒又稳健的政策取向和改革思路，它将政治性与群众性有机组合起来，破除了工会工作要么犯“工团主义”、“经济主义”错误，要么是官僚主义和脱离群众的怪圈。

其次，上海群团改革中的工会群众化举措，丰富和完善了中国特色社会主义工会发展道路中的口号式教条。尽管指导思想是加强“政治性、先进性、群众性”，但从实际举措可以看出，上海群团改革的重心放在加强“群众性”上，而这在中国特色工会道路理论中较为薄弱，推动了这一理论的创新和发展。例如，领导机构改革中机关的扁平化设置，从向上对口转变为向下对应，干部队伍构成的多元化，遴选制、专挂兼与“减上补下”相结合。那些以职工为主体的工作制度，如探索企业外职工入会方式，健全有效覆盖的基层工会组织体系；完善和优化全方位的工会维权、保障和服务体系，打造工会品牌；建立工会机关联系基层、服务职工的工作制度；建立来自职工的需求调查制度和工作评价机制，代表了职工维权和服务的“提质增效”。而建立网上工作平台，及培育工会社会服务组织，加强对职工服务类社会组织的联系引导，则是这一轮工会改革的两个亮点，其目标也是从承载机制和活动方式，来弥补互联网时代工会群众性的不足。正是这一系列工会的组织体制、管理模式、运行机制和活动方式的群众化改革，使中国特色工会道路理论中的抽象教条变得立体丰满起来，从而具有了操作性和可复制性。

再次，工会改革中推进工会联系引导劳动关系领域社会组织的工作，是更广泛地参与社会治理与承担政府职能、回应职工多样化需求、特别是维护政治和社会稳定的需要和体现。面对近年来境外机构的插手渗透和劳工NGO所代表的独立劳工运动的发展，中央一方面使用雷霆手段打击有代表性的劳工NGO组织②番禺打工族文书服务部曾飞洋等人的案件于2016年2月由国际工联（ITUC）投诉，国际劳工组织结社自由委员会（CFA）受理为3184号案件。11月9日，CFA发布中期报告要求中国提供曾飞洋等人判决书。该委员会同时认为《工会法》是实现公民结社自由等宪法权利的“极大障碍”，要求对其进行修改。，并于2016年4月颁布《境外非政府组织境内活动管理法》，对境外NGO的登记备案、资金来源加以审核限制，公安部门对“危害国家安全”的境外NGO有权约谈负责人、停止活动及列入黑名单③《境外非政府组织境内活动管理法》全文公布，观察者网，2016年4月29日。。另一方面，要求工会组织“接长手臂、形成链条”④习近平：切实保持和增强党的群团工作政治性先进性群众性，新华网，2015年7月8日。，加强与劳动关系领域社会组织的联系和引导，以履行好工会的政治责任。这项工作坚持工会主导，将社会组织纳入工会服务职工的工作体系之中，并根据社会组织的政治可靠程度，区别对待，分类施策。在政策举措上，一是通过政府、工会购买服务的方式为职工提供优质的公共服务，这需要明确准入条件、经费来源和项目招投标流程等制度，构建购买服务绩效评估体系。二是培育工会自身的外围组织，扶持发展专业协会、基层服务站和志愿者队伍。三是整合社会资源，探索与共青团、妇联联合建立社会组织服务平台。四是加强政治引领，探索建立工会主导的区域性劳动关系领域社会组织联合会，由工会承担业务主管部门职责，加强对其活动的监管。在实践层面，这项工作不仅在上海群团改革中实施，也在劳工NGO组织较为集中和活跃的北京、广东等省市先行试点。从广东的实践效果来看，据称2016年上半年罢工停工活动同比减少了七成，其原因之一便是工会改革卓有成效。广东采取了网络化信息化管理，劳动争议预警实时开展，多部门联动从源头预防了罢工风险①引自中国劳动关系学院2016年第二期广东省工会系统培训班学员访谈记录，2016年9月27日。。全总正在制定《关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》，以期将这项工作有序、规范地开展下去。

此次工会改革中还存在以下问题。

比如，基层工会主席的产生、资格身份和工作职责的限制困扰着其活力的发挥。2010年上海市工会发布《关于推进基层工会主席直接选举的工作意见》，明确规定工会主席在期满换届时需通过工会会员代表大会等额或差额直选工会主席，但这项改革的推进力度在区域之间不平衡②笔者对上海市总工会基层工作部副部长钱传东的访谈记录，2016年8月9日。，企业职工会员也未经充分发动，且它并非是此次工会改革的重点。其次，上海市工会从2015年开始对非公企业的兼职主席发放津贴，以此强化其工会意识。但在执行时发现，不少企业主席由人力资源经理兼任，由于他们不符合《企业工会主席产生办法（试行）》的资格条件而不能发放。于是，在工会内部就产生了争论：是否应限制一定级别以上的行政管理人员兼任工会主席？人力资源经理兼任对开展工会工作有利，可否放宽这一限制。反对者认为，如果放开限制，等于坐视企业管理人员侵蚀工会，淡化工会的性质，使其成为管理者的附庸。再者，此次工会改革较为薄弱的是基层工会。由于基层工会主席劳动关系受制于企业，其工作职责也仅限于：一是组织职工入会；二是服务职工；三是做好协商协调；四是沟通报告③同上。。

再如，工会劳动关系协调缺乏创新和制度刚性，效果受限。以集体协商为例，经济下行期企业集体协商的重点已从工资增长转向雇用与调动安排、预防解雇员工的方法、综合计算工时制度的实施及各种灵活雇佣的特殊群体的保护等议题上，而行业更应围绕着行业劳动定额、工作标准展开协商。对这种转变，工会似乎还未做好准备。相当多的企业、行业集体协商机制不完善，不仅协商过程走形式，且更多依赖老板的开明、政府的介入斡旋和工会主席的个人能力，而非制度刚性。在集体协商陷入僵局时，工会更没有施压手段和机制。多少年来，这是集体协商形式化的重要原因。而此次上海群团改革，工会并未试图改变这种局面。在对员工的法律援助方面，由于缺乏人才，以及与司法系统的职能重叠，2015年在上海劳动争议仲裁的11万案件中，工会参与调解和提供法律援助的仅有3000件，占3%④笔者对上海市总工会劳动关系工作部副部长陈嵘的访谈记录，2016年8月9日。。

上海工会存在的上述问题，并非它自己的地域问题，而是体制难题。

结论

上海群团改革一年来的实践，工会工作至少在三个方面取得了进展：第一，通过吸纳体制外职工入会，强化工会社会服务组织和基层服务站的广泛设立，工会在针对职工队伍扩大覆盖面方面取得新的进展。第二，通过基层向工会机关“掺沙子”和“减上补下”、向基层配备社会化工会工作者、设置基层服务站和专业社工、建立基层联系制度或工会购买社会服务的方式，实现了上级工会机关与基层组织的融合，打通了服务职工的“最后一公里”。第三，工会工作扩大到联系引导劳动关系领域社会组织，对维护政治和社会稳定发挥了积极作用。由此，一个党和国家支持的、上下联动的、更全能型和天网式的工会组织展现在职工面前。它通过不同层级组织的精确功能定位和扩大化的工会网络编织，力求实现对职工队伍更高水平的维权、服务和控制，并进一步缩小民间社会组织和工人的自发性活动空间。从改革的性质看，它是中国特色社会主义工会发展道路在新的历史时期的“提质增效”。

这种新的工会制度安排是否能够有效地实现改革初衷，尚待进一步观察。笔者仍希望从工会运动的规律出发，处理好组织与职工会员主体的关系，体现工会的“合法性”。向工会机关“掺沙子”的办法是必要的，但更为实质性的是，工会应从职工队伍中寻找自己的“资源”和“手段”，扩大实施各级工会的直接选举和问责制度，发育工人的团结意识、权利意识，在推动自身民主化、群众化方面迈开更大步伐。

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［责任编辑：简 洁］

Trade Union Reform: "Quality and Efficiency” of the Path of Socialist Trade Union with Chinese Characteristics——The Reform of Shanghai Mass Organizations in 2016

QIAO Jian
(China Institute of Industrial Relations, Beijing 100048, China)

Why trade unions reform? What problems exist in the trade union? Both above are major social issues. The analysis of the central party's mass work conference is to adhere to “three qualities” and remove "four changes”. Through combing the literature found that chronic diseases of trade unions standing apart from the masses are closely related to the policy orientation to the union after the founding of the nation. Taking the reform experimentation of Shanghai mass organizations in 2016 as a case, this paper makes an analysis of the research and reform measures of de-administration of trade unions in Shanghai, such as reconstructing the functional positioning of trade unions at all levels and optimizing the organizational framework; promoting carder diversification, combining and paralleling selection, full-time, part-time and sending carder system; implementing the work system with the staff as the main body; expanding new fields of trade union work in the direction of network and socialization. Through the discussion on the nature of the previous trade union reforms, we think that the reform in 2016 is the"quality and efficiency” of the development path of socialist trade union with Chinese characteristics in the new historical period.

trade union reform; popularization; networking trade unions; trade union social service organization

D412.6

A

1673-2375（2017）02-0072-12

2016-12-28

乔健（1963—），男，北京人,副教授，中国劳动关系学院劳动关系系主任，主要从事劳动关系、职工状况和工会研究。

* 本文为2016年上海研究院“上海市群团组织改革研究课题”报告之一，该课题组组长为中国社会科学院政治学所所长房宁研究员和上海大学副校长李友梅教授，本文的调研、写作得到该课题的资助，谨致谢意。但本文的观点不代表课题组，只属于作者。