美国儿童保护制度的发展对中国的启示

高丽茹

摘 要： 美国儿童保护制度历经从无到有的发展历程，使受虐待和被疏忽的儿童得到了保护和支持，有效减少了儿童受伤害事件的发生。在借鉴其发展经验基础上，中国亟需建立独立的儿童福利机构，健全儿童保护法律，为儿童提供专业的社会工作福利服务，探索具有本土特色的儿童保护制度。

关键词： 儿童保护制度；发展阶段；特点；美国

中图分类号：C916

文献标识码：A 文章编号：1671623X（2016）06008005

儿童的福利与社会保护一直是社会福利领域备受关注的一个核心主题。在发达国家，20世纪50年代以来，针对儿童的福利津贴项目、社会服务和社会政策是政府促进社会经济发展的重要内容。在发展中国家，随着经济社会发展、全球化进程的推进，对儿童权利的关注和保护与日俱增。中国作为世界第一人口大国，目前0—17岁儿童数量为279亿人，其中生活在贫困地区的儿童有7 000万人，约占全国儿童总数的25%；留守儿童规模达6 973万人。[1]与发达国家、地区相比，中国儿童的福利状况存在较大差距，儿童贫困、被忽视、缺乏照顾和虐待等问题仍然很多，而针对儿童的社会福利政策和儿童保护政策缺乏顶层制度设计，有关儿童照顾、保护和服务的法律体系还不健全，儿童照顾和服务的社会组织机构发育尚不成熟，而针对儿童的伤害事件不断出现。

鉴于当前中国儿童保护体系迫切需要加强和完善，本文通过对美国儿童保护与社会政策经验进行剖析，探讨中国在社会加速转型、家庭结构变迁的背景下，健全和发展儿童保护制度及政策上可借鉴的经验与具体实践做法。儿童保护概念有广义和狭义之分，本文的论述基于狭义的儿童保护概念，即“国家通过一系列的制度安排，包括社会救助、法庭命令、法律诉讼、社会服务和替代性养护等措施，对受到和可能受到暴力、忽视、遗弃、虐待和其他形式伤害的儿童提供的一系列救助、保护和服务的措施，使儿童能够在安全的环境中成长”[2]。

一、美国儿童保护的发展阶段

美国儿童保护的发展大体上可以划分为三个时期：第一个时期（从殖民地时期到1875年），尚没有出现组织化的儿童保护；第二个时期（1875—1962年），儿童保护的非政府组织创立和发展时期；第三个时期（1962年至今），政府主办儿童保护服务的时期。[3]

在1875年之前，许多儿童处于缺乏保护的状态。长期以来对严重的儿童虐待的处罚诉诸于刑事诉讼。在这个时期，尽管保护儿童的干预较零星、分散，但干预是存在的。当时的儿童不能像今天这样大规模地得到保护，但人们已经意识到儿童虐待问题并尝试给予保护。

1875年，世界上第一个完全致力于儿童保护的非政府组织——纽约儿童保护协会成立。随着纽约儿童保护协会的建立，到1922年已有300个儿童保护的非政府组织成立并分布在全美各地。[3]尽管这一组织数量可观，但对于20世纪的多数时期，在美国许多城市地区和几乎所有的农村地区很少存在或没有正式的儿童保护服务。绝大多数受到虐待和被忽视的儿童，所得到的帮助，主要是来自亲人、邻居、警察和法院。在19世纪末期和20世纪早期，儿童保护的非政府组织创立并发展，为美国儿童保护工作发挥了作用。

在20世纪前几十年里，美国倡议儿童保护工作应该从非政府组织向政府机构转移的呼声日益高涨。与此同时，美国联邦政府和州政府在社会服务领域中开始扮演重要角色。在20世纪以前，政府服务多是美国地方政府提供的，州政府所提供的社会服务相对很少。在20世纪初，美国州政府开始建立并强化其福利、社会服务、健康与就业部门。与此同时，美国联邦政府在儿童福利政策和资金支持方面发挥了重要作用。1912年美国联邦儿童局成立，随即又通过了《母婴法案》（又称谢珀德—唐纳法案），[4]在1921年到1929年为母婴健康服务提供资金支持。20世纪30年代的经济危机刺激美国联邦政府在社会福利领域作出巨大转变。1935年，美国《社会保障法案》通过，除了老年津贴、失业保险和职业服务以外，也为失依儿童建立补助。[5]63同时，慈善捐助因20世纪30年代的经济大萧条而枯竭，加剧了美国儿童保护非政府组织的解体。直到1967年，美国几乎所有州都颁布法律规定儿童保护是政府的责任。概括来看，在20世纪初期到20世纪60年代，儿童保护服务在美国绝大多数社区都比较匮乏，在一些地区甚至完全不存在。

20世纪60年代儿童虐待在美国范围内引起日益关注，这要归功于医疗领域医生对儿童虐待的发现，其中儿科医生Henry Kempe和同事合作的文章《受虐儿童综合症》具有轰动性影响。[3]大众传媒的报道不断唤起公众和专业人士对儿童虐待的关注。1962年为了有效地应对儿童虐待，美国各州开始建立儿童虐待报告法，自此对儿童虐待和忽视的预防成为关注的焦点。在21世纪初，美国儿童虐待报告案件数虽然呈减少趋势，但仍比较高。

尽管美国联邦儿童局成立于1912年，但在20世纪60年代以前很少关注儿童虐待问题。美国《社会保障法案》于1935年通过并于1962年修正，所提供的资金扩展到儿童福利服务领域。[5]86但到1973年在美国联邦政府仍没有一个官员专职负责儿童虐待和忽视的预防、识别和处理。直到1974年，美国联邦政府在儿童保护中发挥作用非常有限的状况才得以改变。1974年美国《儿童虐待预防和处理法案》出台，不仅批准联邦资金来推进美国应对儿童身体虐待、忽视和性虐待，还特别关注相关调查和报告的完善。此外，该法案还规定提供资金用于培训、支持地区性的关注儿童虐待和忽视的多学科研究中心和示范项目。同时，美国联邦政府建立儿童虐待和忽视国家中心来负责相应的管理工作，该中心也资助有关儿童虐待的重要研究。美国国会还定期更新《儿童虐待预防和处理法案》，直至今天该法案都是美国儿童保护的重要法律。[3]

在对儿童虐待的识别和预防中，儿童性虐待滞后于身体虐待。在20世纪70年代早期，性虐待在很大程度上仍处于没有被发现的状态。儿童性虐待得以进入美国国家政策视野归功于两个因素：一是包括报告法在内的儿童保护制度在20世纪70年代得到大规模发展；二是新的案件揭示了性虐待存在的广泛性和危害性。到20世纪70年代末，美国建立起全国性的儿童保护制度。美国《儿童虐待预防和处理法案》将性虐待纳入到其对虐待的定义中，各州的报告法要求专业人士对性虐待进行报告。[3]

总之，在1962年以后美国儿童保护制度取得了显著进步。儿童保护服务第一次在全美范围内包括小镇、农村和城市里普及，数十亿美元投向儿童福利，成千上万的专业人士竭尽其能帮助受到伤害的儿童。美国儿童保护制度的发展使成千上万的孩子受益。

自20世纪90年代以来，随着社会经济迅速发展变化，美国儿童保护制度在组织、政策和立法方面的发展不断呈现新的变化。美国儿童保护制度不再是以往纯粹的儿童保护导向型，而是越来越多地融合了家庭服务导向型的一些要素，投入了大量的服务，以试图提供早期支持、与父母进行伙伴性合作。[6]由于亲生父母和扩展家庭成员在儿童抚养方面扮演着最重要的角色，因而赋予亲生父母在子女服务需要及其自身服务需要方面更多的决定权，成为改革及一系列实践策略的重要领域。

二、美国儿童保护制度的特点

美国儿童保护从无到有、从非制度化到制度化的发展历程，对中国当前儿童保护制度的建立和完善具有借鉴意义。特别值得关注的是美国政府在儿童保护中作为主要责任主体，切实发挥主导作用，推进了儿童保护制度在机构完整、职责明确、法律健全、人员专业、资金充足等多方面的发展。具体说来，主要表现在四个方面。

1.独立统一的行政管理体系

美国儿童保护和儿童福利的发展离不开联邦儿童局及各级专门负责儿童福利和儿童保护部门的管理服务和推进。在美国联邦政府层面，儿童局设立在“卫生与公共服务部”的“儿童与家庭管理局”下，旨在增进全美儿童及家庭的健康和福利。每年度美国儿童局的财政预算约80亿美元，主要用来资助和指导致力于三大领域的项目：改善家庭情况以预防儿童虐待和忽视，保护遭受虐待或忽视的儿童，确保每一个儿童和青少年都生活在永久家庭或类似家庭中。[7]美国儿童局关注的领域主要涉及收养、儿童虐待和预防、儿童福利服务、寄养照顾，其与州、社区合作开展帮助美国儿童及家庭的项目，并为儿童福利研究和项目改进提供资料。在美国州政府层面，在公共服务部或福利局下设有专门负责儿童福利的部门。

2.健全的法律体系

独立的美国儿童保护法律体系建立起始于1974年通过的美国《儿童虐待预防和处理法案》，该法案为儿童虐待的界定、处理提供了法律依据，而且持续修订、更新，最近一次修订完成于2010年，直至今天都是非常重要的儿童保护法律。[8]1980年和1997年美国先后颁布实施了《收养资助和儿童福利法案》《收养和安全家庭法案》，以减少家外安置，保障儿童回归家庭。[9][10]18-19此外，美国分别于2006年、2011年制定了《儿童和家庭服务改善法案》《儿童和家庭服务改善与创新法案》，不仅为寄养家庭中的孩子提供福利服务，定期进行探访，也为其照顾者和家庭提供服务，以确保儿童生活在安全而稳定的家庭中。[10]7-8，12

3.强制报告制度

美国在立法中规定儿童保护强制报告制度，要求相关人员在发现儿童遭受虐待或忽视时有责任向相关部门（如儿童保护机构或法律执行机构）进行报告，并对报告主体予以法律保护使其免除担心和顾虑，同时对发现此类行为却没有报告的责任主体以及故意虚假报告行为进行处罚。强制报告的责任主体包括：社会工作者、学校老师、校长、心理咨询师、医生、护士、儿童保育员等专业人士。该制度拓宽了儿童虐待信息的来源渠道，对受到虐待的儿童可以及早发现进行干预、提供保护，同时也有利于儿童保护的预防治理工作。

4.专业的社会工作者队伍

一方面，在美国处理儿童虐待案件中，往往是警察和社会工作者一起合作来完成对儿童虐待案件的调查、处置及对儿童的安置。另一方面，社会工作者也活跃在美国儿童福利服务前线，他们不仅为不同状况的儿童提供不同的福利服务，还为儿童的父母或其他监护人进行培训，提供各种支持性服务项目，提升家庭能力。

三、美国儿童保护制度对中国的启示

当前中国不仅没有建立完善的儿童保护制度，而且缺乏主要的责任主体，使得儿童在受到不当对待后，难以得到真正有效的保护。因此，中国迫切需要通过完善相关法律、法规，明确政府在儿童保护制度中的主导性地位，推进新型儿童保护制度的建立。

1.建立儿童和家庭福利局

在中央政府层面建立儿童和家庭福利局，地方政府相应增设该部门，统筹负责儿童和家庭福利，每年依法安排一定的财政预算，推进相关的政策研究，资助和推动福利服务项目的开展、落实。从而打破当前中国儿童福利分散在多个政府部门的现状，有效整合资源，避免多部门间对儿童福利的某些方面重复覆盖、而某些方面无人问津的状况。

2.不断完善儿童保护和儿童福利法律

一方面，目前中国禁止虐待儿童的法律规定中，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等，仅有关于儿童虐待罪的刑事罪名，但对什么是虐待儿童的法律界定尚不清晰。同时，在《中华人民共和国刑法》中也没有独立的虐待儿童罪的刑事罪名。[11-14]这些问题有待进一步完善。另一方面，美国对绝大多数儿童的家庭外安置都是利用国家的强制权力，通常是法院的强制命令来推行的，中国应尽快建立监护权的强制转移制度。当前，许多儿童因其父母或其他监护人没有能力或事实上并没有履行正常监护职责而陷入困境，大大影响了儿童健康成长，这需要国家的主动介入、干预。《中华人民共和国未成年人保护法》第53条规定“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。” [13]但是由于缺乏相应的强有力的国家公权保障，使得这些规定未能落到实处，以至于当警察面对恶父令赤身女童乞讨时也表示“无能为力”。[15]

3.建立强制报告制度

中国需要在各级政府部门建立儿童保护机构，明确强制报告义务的责任主体，如学校老师、校长、医生、护士、社会工作者等，并鼓励所有人做自愿报告主体，通过电话、网络等方式进行报告。同时，中国需要出台法律规定报告儿童忽视、虐待案件的救助程序。美国的程序是由儿童保护机构对报告进行初步审查、筛选，对需要调查的案例由儿童保护机构和法律执行机构作为主要责任主体展开调查；通过调查人员与儿童、家庭成员、老师等进行交流，并对其居住环境进行评估、对儿童进行身体检查、心理和精神状况测评等，判定是否存在儿童虐待的问题；对面临侵害的儿童，提供家庭支持服务和相应的安置；对存在轻微虐待和忽视行为的父母等照料人提供指导、培训服务，对严重虐童者，由法律执行机构进行调查，提出指控。

4.不断扩大一线专业社会工作者队伍

面向儿童和家庭积极开展预防性、支持性服务项目，如针对不同年龄段的儿童开展自我保护知识的教育、对家长进行亲子关系教育等，可以通过政府购买服务的形式，由专业社会工作者来提供服务。当面对儿童虐待、忽视案件时，也应由社会工作者配合、协助公安、司法部门深入家庭进行调查，提供针对性的个案服务，有需要时进行转介，最终结案。此外，对于寄养家庭中的儿童，社会工作者应定期走访，确保儿童在寄养家庭中得到适当的照顾。如在当前未成年人保护中心试点推行过程中，应大大发挥专业社会工作者在儿童保护中的作用。通过其与社区居委会、学校建立密切关系，及时发现处于困境之中的儿童，并为之开展有针对性的个人服务和家庭服务，通过提升其家庭能力，最终保障儿童的权益。

综观美国儿童保护制度的发展和特点，可知中国儿童保护制度的发展与推进，要求政府切实承担起儿童保护的主要责任，日益发挥主导性作用，促进法律政策的完善，建立、健全儿童保护行政管理体系，保障专项资金的配备，推行强制报告制度，引进专业化服务。同时，中国儿童保护制度的发展需要坚持本土化，不可生搬硬套美国经验。比如因受“家丑不可外扬”传统观念影响，美国的强制报告制度并不适合中国国情，应结合实际建立起具有中国特色的强制报告制度。

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[13]全国人民代表大会.中华人民共和国未成年人保护法（2012修正版） [M].北京：法律出版社，2012.

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[15]王琦.谁来撤销乞讨女童恶父监护权[EB/OL]. [2016-07-25].http：//cpc.people. com.cn/pinglun/n/2013/0711/c78779-22166388.html.

（文字编辑：徐朝科 责任校对：王香丽）