社会组织参与拆迁安置社区治理的行动研究

2016-12-19许芸

社会工作与管理 2016年6期

许芸

摘要：城市化的加速催生了大量的拆迁安置社区，而这些社区存在诸多治理困境。为探索拆迁安置社区的社区治理模式，政府主动培育并引入外来社会组织XY社会工作站参与D社区的治理。行动研究发现，社会组织通过搭建社区治理综合平台参与治理，在强化社区参与、促进社区自治方面可以发挥积极作用，但是无法从根本上突破原有的社区管理体制，与政府、社区的关系还未建立起治理的伙伴关系，迫切需要政府有效的制度设计和持续的政策支持。

关键词：社会组织；拆迁安置社区；社会治理；社区治理；行动研究

中图分类号：C916

文献标识码：A 文章编号：1671623X（2016）06004108

20世纪90年代之后，中国进入了快速城市化阶段，全国各地城市迅速扩张。根据国家统计局数据显示，改革开放之初中国的城市化率仅为17.92%，2015年末已升为56.1%。[1]城市化的发展形成了大量的拆迁安置社区，这些社区处于从农村向城市过渡的特殊阶段，存在着诸多历史性积淀问题和现实矛盾。拆迁安置社区治理存在很多困境，迫切需要探索出一套行之有效的社区治理模式，以适应新型城市社区发展的要求。党的十八届三中全会提出要 “以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”；“要激发社会组织活力，创新社会治理”。[2]那么，社会组织作为与政府、市场并列的“第三方力量”，究竟能在社区治理中发挥怎样的作用？应如何参与社区治理呢？

近年来，学者们对于社会组织参与社区治理的必要性、重要性已经作了比较充分的论证，认为这是“社会稳定的根本出路” [3]，陈跃等进一步阐述了社会组织在社会治理中应发挥的主要功能 [4]。从应然状态来讲，社会组织应当发挥社会治理主体之一的作用，与政府、市场组织等一起参与社会治理。但是，从实然状态来看，不少学者发现，社会组织参与社会治理面临不少困境。 [5]针对这种情况，一些学者尝试开展一些实证研究，试图探索社会组织参与社会治理的路径。[6-7]对于拆迁安置社区的治理，学者们更多侧重于从宏观层面、从理论角度对社区治理的现状和问题作出分析[8]，但是从微观角度对社区治理的各个主体的行动（尤其是引入外来社会组织参与治理的行动），以及行动对社区治理的影响和成效的研究相对较少。社会心理学家库尔特·勒温最先提出了行动研究的概念，并提出“了解一个世界的最好方法，就是尝试改变它”。行动研究“是一种由实践者自己实施的、在实践中进行的、旨在改进实践的研究取径；实践者在研究中行动，在行动中研究”[9]。因此，笔者尝试通过行动研究，从微观和中观角度，对政府主动培育、引入外来社会组织参与拆迁安置社区治理的动态过程进行分析，并对当前社会组织参与拆迁安置社区治理的成效、不足和路径进行反思。

一、外来社会组织介入某拆迁安置社区治理的缘起

行动研究的对象是南京市P区D社区，这是一个典型的拆迁安置社区。D社区涵盖2个小区，安置居民主要来自原来3个街道的5个农村社区，至2014年底已容纳居民约4 465户共14 950人。D社区居委会共有专职社区工作者18人，社区办公用房面积为1 160平米，其中一站式服务大厅面积为400平米，社区有一个民俗文化厅约180平米（其功能定位于红白喜事办理点）。①从外观看，小区住宅楼整齐划一，环境较好，有一些配套的公共基础设施，周边建有学校、农贸市场、银行、公交总站等，居民生活出行较为便捷。

但是进一步调研发现，该拆迁安置社区存在着不少矛盾和问题，比如社区矛盾纠纷多，治安不良，卫生环境较差，公共服务缺乏，农民城市化后严重不适应城市生活方式等，传统社区管理模式面临很大困境。

（一）社区治理的困境

1.“村委会管理模式”难以适应社区发展需要

该社区依然保留了村委会的管理模式，新组建的“D社区”领导班子和管理人员仍旧是原来“D村”的领导班子，管理理念、工作方法、组织体系、责任分工都没有变化。并且，D社区还继续依靠原来“D村”集体经济的支持来保障D社区的运转开销。然而新成立的D社区的人口是原村人口的5倍左右，由原村民选举产生的居委会使用原村集体资产提供公共服务的动力不足，导致其管理服务或提供的有限的公共物品只是面向原“村籍”居民，而不是针对所有目前居住在D社区的居民。

2.社区职能定位不明确，主要完成行政任务，未发挥自治功能

该社区委员会目前的主要工作就是协助基层政府和街道办事处完成各类行政性工作，如劳动保障、环境卫生、精神文明创建、维护稳定等，并且这些工作逐步成为社区的主要任务，占据了大量的时间与精力，有的还纳入到了考核指标中，而办理自治事务、为社区群众服务等工作则没有得到应有的重视。

3.社区服务功能不足，无法满足居民基本公共服务需求

该社区尽管形式上是城市社区，但与城市相对完善的社区服务体系相比，还有很大差距。社区委员会从事了大量的行政事务，因此面向社区居民的公共服务严重不足。虽然该社区也成立了公共服务站，但主要是配合计生部门、劳动社会保障部门开展一些便民活动。面向老人、妇女、青少年、困难和残疾家庭等重点人群的基本公共服务都无法得到有效保障，更不用说为全体社区居民提供多元化服务了。

4.社区服务资源短缺，能够真正提供服务的社区社会组织很少

该社区内缺少开展文体活动的无障碍空间，活动类型和设施不足，虽然开辟了180平米民俗文化厅，但是其功能仅仅是社区居民办理红白喜事的场所。该社区缺少可以链接外部服务资源的平台，能够提供服务的社区社会组织很少。调查发现，该社区有15个社区社会组织，绝大多数是为了满足行政考核而成立，成了应付上级检查的“摆设”。②有一些是社区委员会办的社区社会组织，如计生协会等，没有专职的员工，也没有独立账户，工作由社区工作者兼任；有一些是自娱自乐的健身类组织。真正能够提供社会服务的专业社会组织几乎没有。

5.社区居民的社区认同感和归属感低

D社区成立后，失地农民的身份虽然变为了城市居民，但是之前农村的生活方式、人际脉络等根深蒂固，到了D社区后一时难以转变，有些人还觉得自己是某个村的。再加上现在D社区居委会的服务对象也主要是原来行政村的原籍村民，对社区内其他居民实行“区别对待”，这从行政上加深了社区居民对新社区的碎片化认知，导致居民社区归属感和认同感极低，对社区的关注度和参与度也很低，更谈不上居民自治。

（二）破解之道：引入外来社会组织参与社区治理

2013年，南京提出了发展江北新区的战略部署，D社区所在地就是未来区政府所在地。因此，不管从地方发展的全局考虑，还是从政府整体利益出发，客观上都要求将D社区真正打造成为与区域经济社会发展相适应的新中心城区。随着城市化建设的推进，拆迁安置社区将越来越多，迫切需要探索出一套行之有效的社区治理模式，在全区范围内进行推广。在这种形势下，区民政局与区社会组织培育中心的专家达成共识，由专业社会组织介入该拆迁安置社区，通过搭建一个“参与式、社会化的社区综合治理服务平台”来参与社区治理。这个平台的功能在于，一方面反映、协调和服务于社区居民的利益诉求，另一方面促进社区居民的参与和自治，并实现社区居民与社区居委会的良性互动。

P区社会组织培育中心首先将“D社区综合治理服务平台创新项目”作为一个公益创投项目向社会公布，征寻有意向的社会组织来承接这一项目。最后由“XY社会工作站”来承接了这一项目，并且成功申请到了南京市公益创投协会的公益创投资金支持，运营“D社区综合治理服务平台创新项目”。XY社会工作站是一家高校社会工作教师领办的社工机构，组织定位是社区治理类社会组织，机构聘有4名专业社会工作者（其中2名是社会工作本科毕业，2名是社会工作专业硕士）。

二、XY社会工作站参与D社区治理的过程分析

（一）入驻前的对接：与现有管理体制的摩擦与碰撞

引入外来社会组织入驻D社区是区政府的一项地方治理创新探索，在引入方式的选择上，区政府通过召开“对接会”直接将XY社会工作站介绍给了D社区。2014年2月15日，区政府牵头召开了第一次对接会，分管区长介绍了XY社工站入驻社区的意义和工作目标，并表达了对这项试点工作的高度重视和大力支持。街道书记和社区书记也表示非常欢迎，并表示会为入驻创造条件和提供便利。

预先设想，XY社工站有“政府背景”又是通过自上而下的方式介入社区，工作起来应该比较顺畅。但实际情况是，XY社工站在正式入驻D社区前经历了多次摩擦和碰撞，召开了4次对接会，进行了多次交流和沟通，多方主体对XY社工站介入的认识存在很大的差距，无法达成共识。

1.XY社工站

XY社工站入驻D社区，有4个工作目标：（1）用专业化、社会化的要求构建一个参与式自治和社会化服务的综合平台；（2）引导社区居民和社区社会组织参与社区治理；（3）加强安置社区文化建设，打造品牌社区；（4）为社区重点人群提供社工专业服务，提高居民生活质量。

2.街道干部

街道干部代表的是政府工作人员，为了完成上级安排的任务，他们表面上必须积极配合，但实际上对XY社工站的介入持疑惧态度，认为其工作目标之一是“引导社区居民参与社区治理”，这可能会触动社区居民的神经，再三强调不要增加社区的麻烦，要与社区工作配合，要“给社区帮忙而不添乱”。

街道民政办多次强调了该社区的特殊性：“D社区是拆迁安置社区，矛盾很多，目前最难的三件事是钉子户、上访户、集体资产分配问题，你们入驻后，不要产生新的矛盾，一定要有利于社区的稳定，稳定是第一位的……要把握一个原则，应该做什么，不应该做什么要清楚。” ③

3.社区干部

社区主任对于XY社会工作站入驻的态度是既然是上级政府部门安排的，那就接受，但对于能做出怎样的效果，则没有信心。社区主任在对接会上说：“目前社区的问题很多，我们也希望你们来了能使这些问题有所改观。但是这些农民们刚从农村搬到城市，文化素质不高，他们更关心温饱和生活问题，解决实际问题。做文化建设，我觉得暂时不需要……如果有钱，我们也能做得更好。”④言下之意是把这个钱给社区，社区也能做。

从多次对接会上收集的信息来看，各方在认识上存在很大分歧，一时很难达成共识。经过多次的交锋和沟通，XY社工站最终入驻D社区。

为何一家社会组织，带着人和钱来到这个社区提供服务，却没有受到街道和社区的真正欢迎呢？一方面是街道担心社会组织的介入反而会把矛盾激发出来，以致于不可收拾，因此街道更关注社工站能帮助解决什么问题；另一方面是社区既担心自己的权威受到外来机构的挑战，也不愿意承担相应的政治或社会治安风险，或者是在拆迁安置费的补偿分配过程中可能存在一些问题，社区的某些干部不希望外来社会组织在与居民打交道的过程中知晓更多信息。因此，XY社工站在入驻D社区前，经历了与现存体制的摩擦与碰撞，最后在区政府和培育中心的支持下入驻，希望通过行动来消解误会。

（二）嵌入：入驻社区“搭台唱戏”

1.公共服务作为突破口，进行自我宣传

XY社工站入驻D社区后，作为一家“空降”到该社区的社会组织，面临的首要任务是自我宣传和建立关系，处理好与居民的关系和与街道、社区的关系。关系处理不好，可能各项工作都很难开展，更无法实现预期目标。

XY社工站的第一次活动是与社区居委会合作举办“大型社区义诊”活动，他们邀请了明基医院、浦口医院的专家到D社区开展义诊和健康讲座。并且制作了印有XY社工站口号和联系方式的环保袋，发放给社区居民。这次活动非常成功，受到了社区居民的一致好评。

尽管这次活动从策划、开展到经费等都是由XY社工站负责的，但事后却将“功劳”归于社区居委会，这让街道和社区看到了XY社工站的真诚，是想来做事的，社区领导略微感到放心。这次活动让更多的社区居民知晓了XY社工站的存在，了解了社工站是做什么的。

2.采用“资产为本”的视角开展社区分析

社会工作者要开展综合社区工作，必须先做好社区分析。在社区分析过程中，XY社工站的社工没有采取传统的“问题诊断——需求分析”社区分析理念，而是有意识地采用“资产为本”社区分析模式和方法。“资产为本”社区分析理念是由美国西北大学城市事务和政策研究中心的 Kretzmann 与Mcknight提出的，他们认为每一个社区都拥有未被发现和未被充分利用的资产，既包括学校、医院、政府部门等正规机构，也包括社区居民个人能力和社区各种非正式关系网络。[10]

XY社工站的社工通过社区观察、居民访谈和座谈会来开展社区分析。在居民访谈过程中，焦点不光是让居民表述社区的问题，更注重让居民畅谈对社区问题解决的策略和措施，以及对社区未来的规划和美好设想。通过社区观察和走访，社工与社区居民建立了良好的关系，收集齐了楼栋长的信息，并发现了一批社区积极分子。在社区积极分子的协助下，社工展开了入户调查，共调查了278户家庭，⑤基本上遍及了有老人的家庭，梳理出了“问题解决与需求满足清单”。同时，社工还绘制社区资源地图，地图上清晰地标注了D社区辖区内的两个小区及周边的房屋、公共设施等物质资源，也标注了区内正式机构，比如政府部门、社区社会组织等，张贴在了小区公共宣传墙和社工站内。

3.丰富民俗文化厅内涵，开展社区文化建设

在社区分析过程中，社工发现许多经历拆迁的村民从“农村户口”转变为“城镇户口”很容易，居住方式上也很快从“楼下”到“楼上”，但是要实现从“农民”向“市民”的转变相对很难，很多社区居民的生活方式、思想观念、行为方式等还停留在原来的农村文化里，尤其是那些失地后也没有工作的中老年人。正如52岁的张师傅在访谈时所说：“原来我在家可以忙忙农活，在自留地种种菜、养养鸡，空闲的时候串串门、聊聊天，现在住到了高高的楼房里，感觉很憋屈，也不知道该干些什么。”

社区居民需要有空间进行交流和倾诉，需要有机会来重构生活秩序和社区秩序。社区文化建设应是破解这一难题的出路。社工选择将已有的民俗文化厅作为主要载体。入驻前，其功能仅仅是提供办理红白喜事的场地，使用频率一年不足十次，平时大部分时间是关着的。入驻后，社工对其空间进行了装修（铺设软地垫、装饰墙面），并对其进行新功能定位，除办理红白喜事外，还作为开展常规性文体活动、医疗保健服务、青少年课堂等活动空间，周一至周五下午分别开设了大新影院、大新讲堂、棋牌社、健康养生馆、大新文艺汇等活动。

这样一来，不同兴趣的社区文艺小组，有了固定的娱乐场所。每天下午两点，一些空闲在家的居民们就来到文化厅。对于一些腿脚不便的老人，当健康养生馆提供修脚和按摩服务时，社工会提前把他们接到文化厅来。暑假，在文化厅开展了为期两个月的青少年暑期夏令营活动，大学生志愿者和社工不仅把青少年都带进了这个空间，并引导年轻的家长们也参与进来。

民俗文化厅新功能的打造，丰富了其“文化”内涵，不仅为社区居民提供了一个物理空间，更是提供了一个倡导互助睦邻精神和文化的空间。通过这个空间，连接了社会关系，形成了关系空间，促进了新老社区居民的融合，强化了居民的社区认同。

4.搭建参与式自治与社会化服务平台

通过社区分析，社工们收集到了一份“问题解决与需求满足清单”。包括八项内容：居家养老服务、社区环境治理、青少儿教育、社区矛盾纠纷调解、培训教育、志愿者资源链接、再就业指导服务、搭建爱心平台。这么多社区问题和居民需求，光靠社工站是不可能解决和满足的，这也是当初社区干部对社工站入驻抱有疑虑的原因所在。“四个刚毕业的大学生，不熟悉社情的小姑娘，怎么能做好这么多事？”而社工站服务采取了两个应对策略。

（1）挖掘内部资源，引导社区居民参与式自治，提供专业社工服务。社区应当是居民进行自我服务、自我管理的生活共同体。对于社区居民反映出来的社区问题，比如社区环境脏乱差、治安不好导致偷盗事件时有发生、为操近路破坏围墙、物业公司服务差等问题，必须通过居民参与式自治才能解决，因为居民自治才是基层社会成本最低、效益最好、矛盾最小的管理方式。社工在这个过程中，不是主导者而是协助者，让居民思考问题的解决方法和可借用的资源，通过居民的行动，解决问题和满足需求。

（2）链接外部资源，提供社会化服务。居民的公共服务需求，有些可以由社工站直接提供，而有些服务社工站无法直接提供，而是主要扮演了资源链接者、第三方评估者的角色，积极引入符合条件的、有能力的社会组织进社区提供服务，帮助制定服务实施方案，建立第三方评估体系，监督服务质量。社工站入驻社区后，注重开发、整合志愿者资源，构建起了新的志愿服务网络。一是本社区的志愿服务网络，让社区居民有了参与平台，促进了居民融合，培养了新的生活方式；二是外来的志愿者资源，包括驻区单位、高校、媒体的志愿者，他们带来了新的理念和新的服务项目，在社工站提供服务过程中发挥了重要作用。

5.加强和本地社会组织的联系，培育和促进社区社会组织

社工站加强与本地社会组织的联系，比如“穆金荣工作室”，整合这些社会组织资源开展服务；通过专业方法挖掘当地文化团体文艺队、舞蹈队的公益性，吸引更多有兴趣的居民参与，并且进一步强化社会组织的服务意识和功能，使其在提升能力的同时发挥了社会服务和社区参与的功能。

（三）入驻后的改变：从“空降兵”到“自己人”

1.街道、社区对社工站的态度由“排斥”逐渐转向“认可”

入驻前，街道和社区都将社工站当作是区政府下派的任务，表面接受但实际“排斥”，担心激发社区矛盾影响社区稳定，担心他们的权威受到挑战、利益受到侵害等。因此，社工站入驻后非常注意处理好与社区的关系。社工站的工作人员每周六都参加社区的工作例会，与他们交流近期工作计划，并从大局出发一起商讨有效解决问题的办法。

一年来，社工站用行动来证明他们与社区不是竞争关系而是合作关系，是给社区“加分”而不是“减分”的。一方面赢得了社区居民的好评，另一方面赢得了上级领导的关注和支持，被作为地方创新试点，其做法得到上级充分肯定。区委书记在视察后表示“D街道引进XY社工站的试点工作意义重大，政府部门将逐渐通过购买服务等方式，向社会组织转移职能，开放更多的公共资源和领域，支持社会组织进入群众生产生活性服务领域”。

2.社区居民：“我们希望工作组能够一直在这里”

社区居民对社工站评价很高，认为社工站提供的服务非常符合大家的需求。社区一位65岁的HN师傅在访谈时说：“我原来不是这个村的，住到这里来，他们（指社区）不管我们。这个小区问题很多，工作组（指社工站）来了之后，做了好多事，并且不分你是哪个村他是哪个村的，都为我们服务……她们就住在这个小区，真的比自己的孩子还贴心。我们都很喜欢。希望工作组能够一直在这里。”这位大爷还以为社工站是政府派来的工作组，他用最质朴的语言表达了对社工站工作的肯定和对四位大学生社工的喜爱。

三、社会组织参与拆迁安置社区治理的行动反思

行动研究“强调生产知识的目的是促进社会改变，透过将‘行动与‘研究相结合，产生基于实践和应用于实践的知识” [11]，因此行动研究展现的更多是一个过程的阶段性反思。通过此次行动研究，带给我们的反思如下。

（一）社会组织参与拆迁安置社区治理能够发挥积极作用

1.社会组织参与社区治理，强化了社会参与

在社工站入驻之前，D社区治理的主体主要是社区居委会和物业公司，而社区委员会更多发挥了行政职能，并且对社区居民实行“差别化”管理，物业公司的目标是盈利最大化，服务质量较差。社工站入驻后将社区治理的主要主体联动起来，比如参与社区工作会议，提出居民需求和服务建议；与物业、当地社会组织建立联系，参与社区治安、社区环境的治理等；动员社区居民、志愿者等力量共同参与社区建设，使以网格为基础的服务和管理有了新的面貌，使“有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与了公共决策、分配资源、合作治理”，实现了“参与式治理”和“社区的复合治理”。[12]

2.社会组织搭建社区治理综合平台，发挥了枢纽型社会组织的联动作用

社工站通过有限的人员投入，发挥了“小马拉大车”的作用，起到了枢纽型社会组织的联动作用。（1）搭建了沟通协调平台，有效地促进了居民与街道、社区的沟通，及时化解了社区的矛盾纠纷。（2）搭建了综合服务平台，通过提供专业服务和链接社会化服务，满足了居民多样化的公共服务需求。（3）搭建了居民参与平台，通过打造民俗文化厅这个空间载体，连接了社会关系，使人际交往互动网络有了“交集”，促进了新老社区居民的社区融合；并通过培育本土的社区社会组织，搭建了居民参与社区活动的平台。（4）搭建资源整合平台，将社区内、外各方资源整合起来，既注重将企业、基金会和其他社会组织等机构有形的物质资源引入社区，又注重志愿者服务网络等无形资源的开发。

3.社会组织参与社区治理，促进了社区居民的自治意识

社区自治应当是社区治理的核心所在。社工站入驻后，扮演了协助者角色，而非主导者。社工在开展工作和提供服务过程中强调“参与式自治”和“参与式服务”理念，注重社区积极分子队伍的建设和本社区骨干的培养，通过不定期的居民议事座谈会来共同解决社区问题，培养和促进了居民的自治意识；同时建立了居民自治组织体系，即涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络；构建了志愿者服务网络，组织社区居民自我服务，为将来社区自治发展提供正能量，可转化成社区可持续发展的动力。因此，社会组织的自治机制和专业服务，有助于重建社会关系，促进社区参与和自我服务，是提升社区居民自治水平的助推器。

（二）社会组织参与拆迁安置社区治理的反思及探讨

XY社会工作站入驻该社区，参与社区治理，通过社会工作服务机制嵌入到原来的体制中发挥了一定作用，但同时也面临一定困境，需要引起政府相关部门、实践者和行动研究者的反思。

1.个别社会组织的介入无法打破原有的社区管理体制，需要从制度上加以突破

D社区居委会的主要领导还是原来的村干部，原村干部和村民对于使用原村集体资产收入提供社区公共服务的方式不满。这样一种处于“过渡期”的社区管理体制与农村社区和城市社区管理体制都有很大不同，未来势必要过渡为城市社区管理体制。而XY社工站入驻该社区，虽然在提供公共服务方面促进了均等化，也一定程度上增强了居民的社区意识，但是目前还是无法改变原有的社区管理体制。

D社区这样的拆迁安置的社区应当依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》[13]对社区自治组织进行重建，打破原属地村委会管理服务本村居民的旧模式，由社区常住居民遵循居住地原则，选举新的居民委员会负责全社区的管理与工作。新选举产生的居民委员会的工作经费和人员经费，依法应当由区、街道财政负责，不由原集体经济资产承担。这样的突破可能无法由单个外来社会组织实现，需要从制度和政策上保障此类安置小区向新型城市社区转型。

2.社会组织与政府、社区的关系还未建立起治理的伙伴关系

从理论上讲，社会组织的可贵价值就在于其独立性。社会组织如果不能作为治理权力主体与政府建立起治理伙伴关系，最终只会成为政府的“伙计”，和“准行政化”部门[14]。实践中发现，社工站的独立性很弱，与街道和社区的关系还未实现真正的合作和伙伴关系。街道和社区居委会对于社工站的态度，虽然已由“排斥”逐渐转为“认同”和“接纳”，但是社区居委会还是习惯性地将社工站视为其“助手”。社区和社工站的制度化沟通机制还未实现，社工站开展的项目要事先主动向社区汇报，得到认可后才可开展。

政府与社会组织应当建立起一种新型的合作关系，这种关系既不是传统的行政依附关系，也不是各行其是，而是一种“以政社分开为前提、政府职能转变为基础、政府购买服务为纽带”的“相互独立、优势互补、分工协作、良性互动” [15]的平等合作关系，从而实现政府与社会组织在“分离中合作、合作中共赢”的目标[16]。

3.社会组织参与社区治理要发挥长效作用，有赖于持续的制度保障

社工站通过开展丰富多样的活动，以及借助民俗文化厅这个空间载体，促进了新老社区居民的融合，在一定程度上增强了居民的社区意识。但是建立居民之间的熟悉感相对容易，要建立归属感、认同感却并不容易，一旦涉及利益分配，居民们又回到了各自的“原籍”社区身份，在社区治理过程中还未能建立起民主协商制度化机制，就社区事务进行协商。同时，社区内还未能培育出类似于社区社会组织联合会这样的社会组织，发挥统筹协调、监督指导等功能，引导更多的社区社会组织参与社区治理。

社会组织参与社区治理，需要长久扎根社区，与社区融为一体，才能真正推动改变。社工站作为外来的社会组织入驻该社区开展社区综合治理的项目，是作为南京市和P区的公益创投项目来支持的，项目运作时间为一年。可是对于项目一年期满后，社工站是否继续在该社区提供服务，取决于政府对于该项目的持续支持和投入。这也是社工站入驻前街道和社区委员会有抵触情绪的原因之一。事实上，一年以后，该项目没有转化为政府购买的服务项目，于是，社工站撤离了该社区，这可能导致刚刚建立起来的微弱的居民自治意识也随之消退，也有可能会让社区居民产生一种心理落差。这些问题应该引起关注。

因此，外来的社会组织入驻社区参与社会治理，需要得到政府长期而持续的支持，而不是一种短期行为。应当使用长期稳定的购买服务方式配合市区公益创投项目，将那些实施效果比较好的公益创投项目都发展为基本公共服务项目，为社会组织发展提供政策支持和有效资源。

①2013年12月，项目组成员入驻前在D社区调研，社区居委会提供了社区的基本信息；人口数量信息是行动研究一年后（即2014年12月）调研所得。

②2014年3月，项目组成员调研所得信息。

③④资料来源：2014年2月21日第二次对接会。

⑤2014年4月，笔者对XY社工站开展督导工作时获得相关数据信息。

[1]国家统计局.2015年中国城镇化率为56.1%[EB/OL]. （2016-01-19） http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxnqrkc6642982.shtml.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（001）.

[3]闫利峰.看 NGO何以参与社会治理[J].学理论，2013（18）：2.

[4]陈跃，占伟.非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索[J].行政论坛，2013（1）：58-63.

[5]裴乐.非政府组织参与社会治理的问题与对策探究——以辽宁省为例[J].北华大学学报（社会科学版），2013（10）：130-132.

[6]胡金强.非政府组织参与社会治理的困境及路径选择[J].企业导报，2012（20）：30.

[7]蔡志海，沈洋.NGO参与社会治理：适应、困境和出路[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2011（6）：39-43.