正当权义不应被阻断

■文/马晴晴 侯荣贵

正当权义不应被阻断

■文/马晴晴 侯荣贵

公民、法人或者其他组织欲从事某种特定活动，需要向有关机关提出申请，经审查批准获得许可后方可从事该项活动。可见，要获得行政许可批准，尚需要经过行政机关对其申请材料审查、受理、批准决定过程。就《中国质量技术监督》2016年第2期刊登的《这台电梯安装告知可以受理吗》一案，从明确“告知”等内涵，厘清“告知”的性质方面入手，便可得出结论。

告知，字面涵义是告诉使知道。告知的方式通常为口头和书面。所以，对被告知者来说，受领告知的形式分别是听取和签收。另外，就权能机关而言，在其办公场所将权能事项张贴公示也不乏不是一种告知方式。

告知作为程序性规定在法律中出现，较早见于《行政处罚法》。《行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。在行政处罚过程中，告知是行政机关的义务，但也是行政机关必须遵循的程序，被告知则是当事人的权利，即知情权，同时也是义务，必须听取的义务。权利不能被剥夺，义务不能免除。告知作为程序规定还见于《行政许可法》第三十二条（条文略去）。告知的因由起于对申请人提出的行政许可申请事项不予受理等情形。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其特征一是行政许可是依申请的行政行为。二是行政许可是一种经依法审查的行政行为。三是行政许可是一种授权性行政行为。对于行政许可的申请的受理与否，取决于对申请材料的依法审查。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，决定着是否受理，以至关乎到是否给予行政许可。对申请材料审查，仅对其是否齐全、是否符合法定形式、是否申请事项依法不需要取得行政许可、是否申请的事项不属于被申请的机关的职责范围进行形式审查，不涉及申请材料的实质内容。申请材料符合要求的，应即时予以受理。受理就是接受并办理，不受理是不接受也不办理。但作出不予受理的决定，应启动告知程序。告知申请人知晓不受理的原因及补救措施。可见，审查是决定受理与不受理的不可或缺的步骤。

《特种设备安全法》第二十三条：“特种设备安装、改造、修理的施工单位应当在施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知直辖市或者设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门”。与《行政处罚法》、《行政许可法》不同的是，本法中的“告知”来自于接受监督管理的施工单位。特种设备安装等的施工单位施工前应当将拟施工情况向行政机关告知，这是法律对当事人的强行性规定，其必须履行。那么对具有资质从事特种设备安装等活动的施工单位的告知能否进行审查并以此作为决定是否签收或听取的必要环节？《特种设备安全法》对此并未明确。但为规范特种设备安装改造维修告知行为，简化告知手续，防止搞变向审查等问题。国家质检总局于2013年7月25日下发了《质检总局办公厅关于进一步规范特种设备安装改造维修告知工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》的大体意思是（1）施工告知不是行政许可，施工单位告知后即可施工；（2）施工单位办理特种设备安装改造维修告知，只需填写《特种设备安装改造维修告知书》，不必提供除特种设备许可证书复印件以外的其他信息及材料。（3）特种设备安全监督管理部门不得将施工告知纳入行政许可审批范围。据此，“告知”有别于行政许可的性质和功能，“告知”不是行政许可，对“告知”的接收不能附加任何条件。但对签收的告知不是束之高阁，只不过是不能同行政许可那样审查批准，而是签收事后对其审查，目的是审查从事活动的有关企业的资格等是否符合所从事活动的要求，掌握有关设备的情况，以便安排现场监察和检验工作，有利动态监管。

本案中，《B省电梯施工单位监督管理办法》是规范电梯安装的规范性文件，其效力应当及于B省范围。但根据《这台电梯安装告知可以受理吗》案情，其与《通知》在适用方面有冲突。就此，笔者认为，虽然《通知》与《B省电梯施工单位监督管理办法》上升不到法律层面，但可比照法律效力冲突原则加以解决。法的效力通常是指法律的普遍约束力和强制力，具体包括效力位阶和效力范围。法的效力位阶也称法的效力等级或法的效力层次，是指在法律的体系中，具有不同形式的法律规范在效力方面的层级差别。位阶由制定主体而定。法的效力位阶一般应遵循以下原则：一是宪法至上；二是上位法优于下位法；三是新法优于旧法；四是特别法优于一般法等。而法的效力范围是指法的生效范围或适用范围，即法对什么人、事，在什么时间、空间具有约束力。在上述效力范围中，空间效力是指法在哪些地域或空间范围有效。一般来说，无特别规定，中央机关制定的法律、行政法规及规章效力及于全境。地方法规及政府规章在本辖区内有效。

鉴于上述，C市质监局特安科人员应当对A公司电梯安装告知应予以签收。

（作者单位：黑龙江省肇东市产品质量监督检验检测中心）