完善休闲渔业立法的思考

安然

[提要] 本文通过对国内海洋经济发展现状以及现有渔业法律法规背景的分析，对休闲渔业法律法规的缺失以及现有渔业法律法规的一些问题，在法律体系完善、制定、与国际接轨等方面进行分析比较，剖析休闲渔业法在实际中的需求和对海洋经济发展的重要性等问题，并对休闲渔业立法提出对策建议。

关键词：海洋经济；休闲渔业；中国渔业法；位阶；国际渔业法

中图分类号：D9 文献标识码：A

一、休闲渔业立法背景

（一）国内海洋经济发展现状。经过长期不懈的努力，在党和国家领导人的正确指引下，我国在开发海洋产业、研发海洋技术、发展海洋经济等方面取得了巨大成就，海洋经济已经开始逐步成为国民经济的强力点。国家海洋局海洋发展战略研究所刘容子认为，今后，海洋经济仍将保持高于或略高于GDP增速的发展速度。但是，我国目前的海洋利用还处于初级阶段，对于海洋的开发利用都处于资源消耗期，不能形成良好的资源可持续利用系统。在《中国海洋发展报告（2013）》的预测中了解到，在2015～2030年我国的海洋经济将逐渐走向成熟，增长方式也将从粗放型向集约型所转变，海洋资源的开发利用将大幅度提升。在国民经济发展中海洋经济也将成为最为重要的支撑点之一。

（二）我国海洋经济中的休闲渔业。我国的海洋休闲渔业在海洋经济的整体发展中所占的比重越来越大，中国沿海地带跨越热带、亚热带、温带3个气候带，具备“阳光、沙滩、海水、空气、绿色”5个旅游资源基本要素，旅游资源种类繁多，数量丰富，发展休闲海洋旅游即休闲渔业的前景一片光明，并且我国大部沿海地区已经在开展种类繁多的海洋特色旅游，例如浙江宁波的松兰山度假景区、九龙湖度假景区等，还有以游艇船舶为主要特色的厦门五缘湾游艇俱乐部、深圳浪骑游艇俱乐部等。海洋休闲旅游业已经逐渐成为海洋经济发展新的生力军，它不但给现有的海洋经济发展注入了新的动力，还加快了我国海洋利用从初始到成熟的进程。但是，在海洋休闲旅游业飞速发展、产业不断扩大的同时我们还面临着绝对性制约发展的问题，那就是我国现有的有关海洋、旅游、船舶、渔业等法令的不完善和不协调。

（三）我国渔业立法现状。我国最早出现的海洋渔业法律法规是于1955年国务院发布的《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》。这个《命令》主观目的是为了免除国营机轮拖网渔业与群众帆船渔业的纠纷，设置了机轮拖网渔业的近海禁渔区，但客观上它起到了保护水产资源，促进海洋渔业发展和维护我国海洋权益的重要作用。以此为起点，中国海洋渔业法制建设走过了50年的历程，期间共经历了三个阶段：20世纪80年代以前的初创阶段、80年代中期至90年代末的初具规模阶段以及世纪之交至今的逐步健全完善阶段。现阶段，渔业法律法规、与渔业相关的法律法规和与渔业相关的部门规章制度三个部分构成了我国渔业法律体系。渔业法律法规主要是指《中华人民共和国渔业法》。《渔业法》于1986年经全国人大常委会批准颁布实施，《渔业法》的颁布标志着我国渔业法律体系的基本制度与管理原则的确定，我国进入全面快速构建渔业法律体系阶段。

目前，我国共出台涉渔法律法规、规章和规范性文件600多部，其中涉及各个渔业水域方面的相关规定，但是对于现在新兴的休闲类渔业的法规几乎为空白。但是也不能完全否定国家立法对休闲渔业的关注和关心正在逐步加强，在各类大方向的渔业法律法规中与游艇相关的各法律、法规、各类文件及管理办法全部加在一起，共有88个。并且其制定和实施都在近些年完成，游艇就是休闲渔业发展中的一项重要组成部分，法律的制定与海洋经济的发展也是相辅相成的，所以说建立和完善我国休闲渔业法规体系，尽快填补法律空白，是我国海洋渔业立法的当务之急。

二、我国休闲渔业立法分析

（一）休闲渔业法的缺失问题。休闲渔业作为近年来旅游活动中一颗冉冉升起的新星越来越受到人们的关注，其结合渔村、渔民、渔业生产环境、渔业文化内涵为一身的休闲体验旅游恰好符合目前我国旅游业的转型升级。我国的旅游业已经逐步从休闲观光的初级阶段向更注重自身体验参与的旅游活动转变，而休闲渔业恰好符合这种转变趋势，而且需求量将会越来越大。在浙江石浦渔港、舟山的朱家尖、嵊泗等地火暴的市场供不应求。但是，在产业发展的现阶段还存在较多的问题，这些问题中缺少相关的法律法规定性定位就是很重要的问题。

渔业法律体系，是指构成渔业法这个部门法的所有法律规范的总和。现有的海洋渔业法律体系中有诸多空白需要填补，有许多薄弱环节需要加强。与世界主要渔业国家相比，日本、韩国都有10部以上，而我国的渔业专门法律只有《渔业法》，其余为涉渔法律、行政法规、地方法规、规章。因为我国渔业专门法律的缺少，故导致很多现实问题得不到有效的解决。其中，涉及渔业管理制度与资源保护的法律规范较多，而水产业振兴与发展战略方面的法规则比较薄弱，急需加强。在海洋经济的整体发展中，休闲渔业属于水产业振兴和发展中最重要的方面之一，但是现在我国关于休闲渔业的法律可以说是空白，在现有的渔业法律中基本没有休闲渔业的概念。

（二）法律系统不完善，更新速度慢。首先，我国的渔业专门法律只有《渔业法》，专门法律的缺少导致很多现实问题得不到有效的解决；其次，渔业法律法规的配套法律系统也不完善，修订工作滞后；最后，渔业法在休闲渔船管理、渔港渔船管理、渔业水域生态环境保护等领域还缺乏配套法律，尤其是作为滨海旅游新兴产业的休闲渔业，由于现有法律的限制，给休闲渔船在申请、运营等方面造成了很多的障碍，给整体海洋经济的发展中休闲渔业的发展带来了不利的影响。

我们可以通过国内与台湾地区的相关渔业法律的更新与修订对比中清楚地发现问题的所在。《陈情书》是台湾地区2008年8月13日提出的对《水域游憩活动管理办法》中内容关于人民权利、法律位阶等内容的修改意见。从中我们可以清晰的看到其对于人权的重视，并且对于法令中一些涉及法律细微的问题进行修改，其中对禁止潜水、独木舟等活动的禁止与人权和水上休闲观光的发展相结合进行充分的考虑并加以修改，其更新的速度及内容也是值得我们学习的。我们可以从不同的角度去思考这个问题，即使现在国家对于整个渔业法律体系不完善，不能迅速的制定法律法规，也需要对现有的法律法規进行及时的更行和修订，以促进社会的和谐和产业整体的稳定。

（三）渔业法律位阶原则不明确。由于我国的渔业法律体系还处于发展阶段，部分渔业相关的产业或事项还不能完全的被法律法规所覆盖，法律体系发展进步的速度赶不上产业发展的速度。这也就造成了地方性的法律法规与已有的高阶层法律法规有相抵触或不适应的地方，如对一些违法行为的处罚力度、处罚方式等方面，地方性法规、行政规章与法律、行政法规的规定往往存在着偏差。这就造成渔业执法部门在执法过程中常常出现的争论点是应该依据地方法还是上位法，有时候会出现“政出多头”现象，因此在进行渔业执法的过程中很容易出现混乱。渔业法律法规中也存在冲突，由于位阶原则不明确，导致相关的法律法规不能起到良好的社会作用，现有的关于休闲渔业的一些法律法规也都处于最低位阶层次，难以起到良好的调节作用。

（四）现有渔业法语言、术语不规范。我国渔业相关法律中涉及到的术语不规范。《宪法》发布以后，在渔业方面，我国各级政府管理机关颁布了一系列的法律法规以及地方性准则等，十分有利于我国渔业的发展和管理，但是在相关术语方面存在不规范、不符合实际的现象。主要问题包括：地方性规章制度与国家层面颁布的法律法规在用语上存在歧义，这些歧义主要表现在“条例、准则、办法、决议”等用词上的不统一，致使这些法律法规的法律效力和上下级约束条件不够明确，很容易产生矛盾和管理上的不顺畅。特别是在实际应用中经常造成混淆，在管理实施中存在诸多困难。另外，一些法律语言不够严谨，在某些方面的定义不够准确，分类及范围规定不够全面，致使法律条文没有达到应有的高度，在现实管理中缺乏前瞻性，许多方面需要完善，有时还会导致管理过程不合理，不符合实际。最后，我国现有的渔业法律法规中并没有对“休闲渔业”进行明确定义，这给休闲渔业相关法律法规的制定带来了较大的局限性，没有合理可靠地规章制度支持，使得很多地区要发展休闲渔业不知从何入手，有什么法律可以遵循。

（五）与国际渔业法律制度差异明显。我国加入WTO多年，在这些年的艰苦努力中，各个方面都已经逐渐与世界相接轨，与世界的发展同步。我们的海洋开发利用、海洋经济的发展在这个大的发展环境下也在逐步提高，但是其关联的速度还有待提高，我们现有的关于海洋、渔业的法律法规还不够完善，不成体系，尚未与世界海洋经济的发展所接轨，就休闲渔业这方面的分析比较，台湾地区在2004年2月11日制定颁布的《台湾水域游憩活动管理办法》，2008年8月13日提出的对《水域游憩活动管理办法》中内容进行修订。而国内并没有有关休闲渔业明确的法律规定，更不用说修订和更改。例如，我国现在沿海各个游艇港码头对于接待外籍游船，这其中包括停泊、维修、补给等一系列问题，有着很大的麻烦，现有的一些规定繁复无用，给国外游艇到国内检修，补给等等可扩大中国消费市场的方面带来了不必要的阻碍和弊端，也阻碍了海洋经济与世界经济的接轨，中国海洋渔业法律法规的体系与国际渔业法律体系的相互结合是势在必行的。

三、完善休闲渔业立法的对策建议

（一）立法紧跟时代需求，及时补充修正完善。根据实际需要，首先应该补充空白的法律法规，及时出台相关法律规定，完善渔业法律体系，如《休闲渔业管理办法》、《休闲渔船管理办法》等应尽快制定；其次，法律应定时更新，不断在实践中发现问题，通过实践检验其可行性，及时修订完善。真正做到“有法可依，有法必依”。另外，对于一些作用不大、重复性高、实施困难的法律应该进行废止、修订，及时清理无用、无功的法律。

（二）立法要明，防止越权立法。首先，在休闲渔业立法过程中应充分考虑我国目前休闲渔业的发展现状，根据市场实际需求明确休闲渔业定义，学习发达国家成熟的渔业立法体系，结合我国自身休闲渔业的活动特征是完善我国休闲渔业立法的根本；其次，在立法过程中应注意已有高位阶法律法规与正在制定的法律法规之间的位阶问题，严格遵守阶原则，防止与上位法律相矛盾。同时，应明确职能部门，不越权立法，划清立法和执法部门，分工合作不相互干扰、相互矛盾。

（三）人性化立法。立法应遵循以人为本的原则，从人民的利益出发，保证人权的实现。从渔业权的主题出发，造福渔民，保障真正的“渔民”的权利。休闲渔业从业者目前主要为转产转业渔民，而且大多数地区的转产转业渔民在从事休闲渔业生产过程中都会面临着休闲渔船定位不明确、船舶检验标准不明确、载客生产活动范围不明确等实际问题。这些问题都与渔民的直接收入来源有关，就目前情况而言，随着我国渔业捕捞政策、休渔政策的逐步收紧，转产转业的渔民将进一步增加。地方政府、渔政和海事等部门没有相关法律法规支撑的情况下很难管理，渔民也很难生活。所以，在休闲渔业立法过程中必须以人性化为核心，把最广大渔民放在首位，只有这样的权限制度才能够使得休闲渔业蓬勃向上的发展，减少其在发展道路上的制度阻碍。

（四）与国际要求接轨。为迎合国际趋势，应制定专门的关于休闲旅游、渔业、船舶等法律法规，以适应开始逐步发展的国际海洋休闲渔业的需求。同时，建立完善渔业环境评估标准系统、渔业水域环境监督管理系统、渔业水域污染处理办法、外籍游船泊岸管理办法等，以健全渔业水域生态环境保护和监督管理的相关制度，以成为吸收国际游船各项需求的大市场。另外，应提倡国际渔业交流合作、疏通渔业贸易渠道、完善国际渔业贸易体制、拓宽渔业增值道路，实现渔业经济的进一步快速增长。最后，应把握好渔业旅游的契机，消除障碍，带动入境旅游，增加外汇收入。

（五）完善休闲渔业立法。休闲渔业相较于传统渔业来说有专业性低、娱乐性强、受众范围广、收益侧重不同等特点，仅仅按照传统渔业法律法规对其进行制约显然是不够的，所以应从完善休闲渔业法律体系开始，以宪法为核心制定《娱乐性渔业法》等法律，使下层行政法规、地方法规等有章可循、有法可依。而后针对休闲渔业特点细化规章制度，例如可根据休闲渔业收入渠道不同、利潤大的特点放宽登记条件但增收经营税款等。

四、小结

休闲渔业在国民休闲旅游中的热度在不断升高，不但是整个海洋经济发展的生力军，也是国民休闲旅游中的重要支柱之一，在实施过程中加强监督管理是必不可少的，但是我们现在关于此方面的法律法规相当匮乏，尤其是关于休闲渔业、海洋旅游的相关法令可以说是空白。所以，我们应该根据实际所需，为更好地发展海洋经济，壮大休闲渔业，增强海洋旅游的专业化程度，加强旅游市场管理，强化综合执法，确保旅游休闲的相关法律法规和标准规范的制定和有效实施。

主要参考文献：

[1]《中国海洋发展报告（2013）》报告.2013.

[2]吴晓君.论我国渔业法律体系的结构与完善[J].水产科技，2010（1）.

[3]王芳，王自力.对中国海洋渔业法律体系的审视[J].中国渔业经济，2005（5）.

[4]王诗成，刘均政.浅议我国的渔业立法[J].海洋渔业，1992（5）.

[5]潘正一，于福庆，倪世俊.徒法不足以自行——渔业法制建设中存在的问题及对策[J].海洋开发与管理，1996（4）.