论我国民间标会监管机制的构建

2016-12-12林锦平刘桂昌

东北农业大学学报(社会科学版) 2016年5期

关键词：自律性民间监管

林锦平刘桂昌

（福州大学，福建福州 350116）

论我国民间标会监管机制的构建

林锦平刘桂昌

（福州大学，福建福州 350116）

民间标会起源于唐宋时期，是一种非正式金融组织，至今未得到我国法律认可，且采取严“堵”监管方式。但民间标会有其存在合理性，故在我国福建、浙江、广东等沿海地区屡禁不止。与其“堵”，不如“疏”。文章从我国民间标会监管现存问题出发，探索民间标会科学监管模式，即建立“契约治理+自律监管+适度监管”监管模式，并在此基础上对我国民间标会监管机制构建提出建议。

民间标会；监管机制；契约治理；适度监管

民间标会①民间标会运作模式：会首（指标会的发起人）邀请若干会脚（又称“会员”，指参加标会人员）参加，约定时间按期举行，每次收集一定数量会金，轮流交由一人使用，借以互助，会首优先免息使用首会金，以后按所标利息最高次序轮流交会脚使用，各会脚只能得到一次会金，当所有会脚均得到会金后，互助会宣告解散。在国外民间标会被称为轮转储蓄或信用互助机制（Rotating Savings and Credit Associations，简称Roscas）。是标会成员共同储蓄并轮流提供信贷的民间互助组织[1]，可弥补正式金融机构不足。但根据《商业银行法》规定②《中华人民共和国商业银行法》第81条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督管理机构予以取缔”。，民间标会、钱庄被认定为非法金融机构，属禁止、打击之列。民间标会具有一定的存在合理性：一方面城镇农村居民及中小民营企业主资金短缺，且在正规金融机构难获贷款或存款收益率较低；另一方面民间标会开创新的融资、投资理财渠道。学界对其关注度较低，甚少用合法化视角探讨民间标会，主要研究其非法性，尤其缺乏民间标会监管和引导机制研究。罗金钗认为非法从事民间“标会”应定变相吸收公众存款罪[2]；章宣静认为民间标会是非法集资，并推导出民间标会方式下集资数额、债权债务数额和集资获利额的计算公式[3]。民间标会的法律评价问题，可借鉴高晋康教授“区别对待”观点：标会的合法性问题是价值层面上的判断，应采取消极自由的制度取向，肯定和保证正常、规范运行标会的合法地位，否定和规制标会不正常运行引发的风险[4]。鉴于此，本文反思与重树民间标会监管机制理念与模式，系统论述具体监管机制的构建。

一、民间标会监管现存问题

民间标会出现于唐宋时期。在新中国成立后，民间标会发展史可概括为三个阶段。第一阶段民间标会兴起。20世纪70年代末80年代初，互助性民间标会萌发并兴起。改革开放使农村经济发展迅速，但我国东南沿海地区生产发展资金需求旺盛，积累资金不足，正规金融机构贷款困难，民间标会获得发展机会。中央政府转变对民间标会严禁态度，从建国初严厉打击到给予适当政策。1986年中办发27号文件的相关规定③1986年中办发27号文件指出:“一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采取有偿使用办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。此办法只要不对外吸收存款，而只在内部相互融资，应当允许执行”。，使民间标会规模、范围开始扩大。第二阶段民间标会

向盈利化演进。80年代中期到20世纪末，民间经济发展迅速，资金需求增大，民间借贷利率飙升，标会成员为实现利益最大化，加入更多标会，投入更多闲散资金，使大量资金从标会内部流向外部市场，标会性质开始发生异化，失去互助色彩，演变成一种信用工具或者融资手段。到20世纪末和21世纪初，我国东南沿海发达地区“倒会”案件频发，严重威胁当地金融市场稳定，政府和人民银行开始重新审视民间标会，逐渐收紧政策，严厉整顿④1993年《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》下发标志中央观念转变，是这次整顿农村民间金融秩序的开始；1998年，国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，开始长达数年对各类民间非正规金融组织的全面清理和整顿。。第三阶段民间标会徘徊发展。21世纪起至今，经过上阶段整顿，地下运作方式成为各民间金融组织常态化。民间标会开始强调血缘、人缘、地缘信任关系，控制规模，强化互助理念，加强个人信誉审核，以维持民间标会正常运行。政府虽然对民间标会持否定态度，但在2005年后，开始规范和引导此类非正规金融组织，民间金融成为我国市场经济体制不可缺少的一部分[5]。

目前我国对民间标会的监管，从监管理念、监管机制到监管效果，均存在不足之处，具体表现如下。

（一）民间标会监管理念存在偏差

1.强调安全，忽视自由。20世纪90年代初，国内外金融危机爆发，我国政府更加重视金融安全，确立“防范化解金融风险”理念，但仍不断出现非法集资事件。此外，我国政府一直以来对非正式金融风险较为担忧。事实上，民间标会运行模式主要包括单线型模式和团体型模式（见图1、2）。尽管两种模式运作方式不同，但均呈相对封闭特征，资金在标会会脚间流转，具有较高合作性与内聚性，且会脚间多存在地缘、血缘等关系，因此对于传统民间标会而言，其金融风险相对较低。另外，我国严格的金融防线从未允许金融真正自由化，可由政府制定框架适当监管，但标会内部整体运行仍应尊重传统习惯，实行意思自治原则。如我国台湾地区将合会写入“债法”，确定要式契约治理模式。目前我国政府对民间标会监管严格，不利于民间标会发展，使其意思自治特性无法充分体现，阻碍金融市场全面发展。

图1 单线型标会

图2 团体型标会

2.强调效益，忽视公平。改革开放确立以经济发展为中心方针，但相关金融政策仅服务于国家战略计划指定的国有经济领域，更多投入收益较好、较快的国有企业，甚少投入民营企业，民营企业多依赖非正式金融[6]。国有经济在我国起主导作用，政府和银行热衷投资国有大型经济体，即低投入高产出，效益较高。却极少涉及资金需求量大、投资利润少、收益时间长的民营经济体。实际上个体、民营等非公有制经济形式也是社会主义市场经济重要组成部分。政府忽视民间标会等非正式金融对经济发展所做贡献，对中小微企业及个人的资金支持有限。另外，随着国民收入大幅增长，投资需求增大，但银行储蓄利息较低。在此背景下，我国仍未根据所有制成分、地域发达程度来实行差异化管理，使非正式金融、民营企业发展空间受限。

（二）民间标会监管机制不健全

1.风险预警机制缺失。改革开放后，人民生活水平得到极大提高，一些会首组会目的发生异化，逐步倾向于追求营利甚至谋取暴利，千方百计增加会员，提高中标利息。导致标会互助性、地缘性、血缘性淡化，即性质发生变化。如图3所

示，在熟人社会中，会首与会脚、会脚与会脚之间信息交流为“星形模式”；随着外地会脚进入，本地会脚与外地会脚因不了解而交流甚少，信息交流形式变成“不规则树形模式”；一旦外地会脚人数超过本地，会脚之间交流变得更少，完全变成以会首为中心的“轴型交流模式”。因信息不对称等原因最终导致“倒会”⑤倒会：指会首或者会脚中标后卷款逃跑或者不按期缴纳会款，导致此标会无法继续运行，使尚未中标的会脚无法取回已付会款。事件发生，从而影响当地社会、经济良性发展。民间标会风险生成机制主要包括外部因素与内部因素，外部因素有：会员存量资产和负债、会款去向、资金流现状以及同期标会活动等；内部因素有：会员数量及单期固定会金、标会周期、投标利息等[7]。“倒会”主要原因是风险预警机制缺失，参与者无法监测其他成员的经济实力、资金用途、资信状况及偿债能力等，无法准确判断民间标会风险。即便央行管控民间借贷，但仅事后公布，更多是一种决策参考而非风险预警。因此，建立风险预警机制，是构建民间标会法律监管的重要环节。

图3 标会参与者信息交流模式的一般发展过程

2.法律规制效力位阶较低。监管金融机构及金融活动，应以法律法规明确界定为基础，减少不必要成本，降低主观随意性，维护法律公正。但现行法律，一方面缺乏对民间标会的直接规制⑥主要散见于《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十四条、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第五条、《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第二十四条和《中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》等规定中。，未具体规定民间标会该运行方式。另一方面，对民间标会的规制监督基本限于相关金融法规、规章、司法解释，法律层面直接规制极少，金融监管的法律依据有限。

（三）民间标会监管效果不理想

1.监管主体众多，实际监管混乱。民间标会监管主体银监会对民间集资等非正式金融活动持消极态度，风险出现后直接按“非法集资”处理。另一方面，我国虽设有“部际联席会议”⑦“部际联席会议”：指国务院批准建立由银监会牵头，国家发改委、公安部、监察部、财政部、建设部、农业部、商务部、人民银行、工商总局、林业局、法制办、新闻办、证监会、保监会、中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等18个部门和单位参加，共同处置非法集资行为，俗称“十八部门治水”。专门监管非法集资，但各监管部门在实践操作中，责任不明晰，无法有效监管并规避风险。另外，仅靠政府监管成本过高，自律性组织监管更利于民间标会规范发展。

2.监管机构监管强度高，归责重。目前我国不承认民间标会合法地位，金融机构和金融活动建立在特许制基础上，若无金融监管机构批准，无论集资是否有利于正常生产经营，一律视为非法。非正式金融合法地位的缺失，迫使民间标会转为“地下金融”。这种“以行政取缔为主、刑事打击为辅”的高强度监管现状，不利于民间标会发展[8]。同时，此类未经批准的民间金融行为，在《刑法》上被列为非法集资等经济类犯罪，参与者被追究的责任过重。

3.监管方式落后，监管绩效低。我国政府对民间标会采取严厉打击的监管方式，但因其市场需求旺盛，且具有促进民营经济发展作用，因此在福建、广东等沿海地区广泛存在。与此同时，民间标会规模和民间借贷纠纷数量持续走高，在严打情势下，“非法集资”行为反而愈加“猖狂”。据“部际联席会议”办公室主任杨玉柱介绍，2014年我国非法集资发案数量、参与集资人数、涉案金额等均大幅度上升，同比以往增长两倍左右，均达历史峰值，可用“爆发式增长”形容当前非法集资形势[9]。由此可见，防止民间标会向非法集资方

向发展迫切和必要。

综上所述，目前我国对民间标会严厉监管，造成“禁止→转入地下→危机爆发→再禁止→再次发生危机”的恶性循环[10]，同时制约中小微企业发展及个人资金需求实现，不利于整体社会经济发展。

二、民间标会监管理念重树与模式选择

（一）重树民间标会监管理念

安全、稳健、有效是传统金融监管治理理念，所以“管制”在民间标会等非正式金融监管中被过分强调。正如罗尔斯在《正义论》中写道：“所有价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平均分配合乎每一个人的利益。”[11]效率方面，有效利用民间标会私人契约治理机制，以确定法律制度配置权力、权利与义务，尊重民间自治机制，同时有效提高金融监管自身的效率；自由方面，赋予公民、民企有限的融资自由权，即使其在民间自治权框架内自由发挥，实现民间自治权与国家控制权平衡，既有利于实现金融稳定，又解决民间标会尴尬的法律地位，但这并不代表使其迅速进入自由化阶段，仍需坚持渐进式发展，适度监管、提高容忍度，不断加强金融深化改革；公平方面，树立公平信贷权理念，消除长期以来金融配置区分城乡、所有制现象，消除资源配置在农村、民营企业分配不公现象，实现资源分配帕累托最优⑧帕累托最优：是一种最理想的资源分配状态，是公平与效率的“理想王国”。假设总的可分配资源一定，从一种分配状态变成为另一种分配状态，不会使任何人分配状况变坏的条件下，让至少其他一个人变得更好。；安全方面，在相对安全价值理念指导下，明确民间标会“有区别”的法律地位，肯定和保证正常、规范运行的标会合法地位，否定和规制标会不正常运行引发风险，为其运营提供法律依据，明确金融监管边界，加强风控机制建设。综上所述，对民间标会的监管，必须信守相对安全理念。如此，相关制度建设才会体现效率、公平、自由金融监管理念，引导民间标会规范、健康发展。

（二）选择民间标会监管模式

我国传统金融监管模式主要是政府主导型监管模式，即政府通过制定专门金融法规，实现对金融市场监督与管理。其存在以下问题：一是政府出于对民间标会及其风险担忧，采取偏保守监管方式，长期对民间标会高强度管制可佐证；二是政府监管易被“绑架”。根据公共利益理论，政府在实施经济监管时，以社会公共利益为出发点，监管收益应惠及全部市场主体，但顾及既得利益，政府往往被被监管者“绑架”。

与之相对的是自律型监管。此监管模式以英国最为典型，其优势有：一是民间标会行业组织比政府更了解参与者信息，可以减少信息不对称而引发的监管失灵；二是由于行业组织规则由从业者共同制定，专业性、可操作性、适应性更强；三是自律性组织有助于相关规则实施，从而减少法律运行成本；四是自律性组织可为参与者利益，与政府、正式金融机构展开对话，增强单个民间标会者与政府协商成功可能性，也防止“搭便车”行为发生。随着民间经济迅速发展，民间金融组织程度不断深化，民间标会逐步向合作金融组织发展[12]，如图4所示。自律性监管在一定程度上符合民间标会发展趋势。

综上，政府主导型监管模式虽存在不足，但仍不能将其置于辅助地位，毕竟中国传统金融监管并非自律性。若将政府监管置于辅助位置，会影响金融市场稳定，金融监管目标及金融监管安全理念无法实现。另外，行业组织自律性监管优势也存在假设前提：首先是从业者自律性很强；其次行业组织是为整体行业利益服务，并非为某些从业者或是行业协会原始会员服务；最后民间标会参与者也认同该行业组织，并且其自律性同样较强。但这三个假设前提同时满足难度较大。基于上述政府主导型监管与自律性监管模式的分析，部分国家采取折中监管模式，既强调法律监督和政府监督，又强调行业自律监督，以法国和德国为代表。基于我国民间标会传统、法律规制传统、社会经济文化传统，折中监管模式较理想。既要尊重民间标会契约治理，同时政府适当监管民间标会，并且对监管者予以必要制约。将政府金融机构监管与标会组织自律性监管结合，甚至将行业协会等第三方社会力量引入，实施适度且必要监管，最终形成“契约治理+自律监管+适度监管”监管模式。

图4 民间标会组织发展进程

三、构建民间标会监管机制的具体措施

（一）明确民间标会监管主体

1.政府机构监管主体。银监会作为银行业监管专业机构，内外监管机制较完善，派驻地方机构不受地方政府干预，无论专业技能、人才、信息资源，抑或机构自身独立性，是民间标会最合适的政府监管机构。地方金融办作为规划地方经济发展“管家”、地方金融产业布局“掌控人”、地方金融监管“防火墙”，实际起到综合监管金融行业作用，将银监会、保监会、证监会职能囊括其中，故新金融组织实际监管职能亦应属于金融办。根据现有机构职能划分，确立以地方银监局为主的金融监管机构，同时配以地方金融办监管，共同成为监管民间标会的政府部门[13]。

2.自律性监管主体。自律组织作为第三方产生于市场交易中，具有协调标会内部纠纷，对外代表整个标会利益的功能。出于中国民间标会发展现状和传统经济文化及信用机制现实，自律组织自律性监管仅为辅助监管环节，非主导，且自律性监管模式固有缺陷也需政府公权力介入。对于民间标会自律性监管组织，可以在区县一级成立民间标会自律组织，自律组织原始成员可由各街道或者各乡镇会首，推选出各街道或者乡镇代表组成。

（二）规范民间标会监管范围

1.政府机构监管范围。政府金融机构监管应限制在民间标会无法通过私人契约治理领域，即市场失灵领域。自治契约机制是民间标会持续发展的重要保证，实质是以最低廉成本换取最优收益，而政府监管在市场失灵条件下展开。所以政府监管机构要规范民间标会违规借贷、交易行为，引导社会资金合理分流，实现资源优化配置。但前提必须是遵循市场规律，如通过利率、税收等手段调整。政府监管机构要维护社会公共利益，金融市场任何参与者在追求自身利益最大化过程中，不能危害社会公共利益或者社会整体利益，否则国家公权力将介入。所以，在对民间标会监管过程中，金融行政监管部门需坚持适度监管理念，将监管活动限定在一定范围内，对可通过私人契约治理机制解决的问题，无需加以干预[14]。

2.自律性组织监管范围。自律性组织监管范围主要包括以下几方面：一是制定自律性规则，主要包括行业标准、业务范围、会员资格、组织管理规范、职业道德及内部纠纷解决机制等。这些行业规则是自律组织实施自律性监管的准则和起点，是组织成员自愿遵守的规则，比立法机关制定的法律实施成本低，但需在银监局备案审查后方能生效。二是采集交易信息，建立民间标会会员信用档案并对外公开。长期以来由于民间标会隐蔽性，政府对民间标会规模、交易双方信息等缺乏了解，民众掌握相关信息不对称造成对标会风险误判。所以，通过交易行为登记，公开会员信用等级，适应民间标会人员复杂、会款总额增大的现状。三是对民间标会会员实施相关监管与惩戒措施。自律性组织通过对行业准入与退出、行业评比等金融现状的监管，对违反法律、行业规章的会员采取相应惩戒措施，包括声誉罚⑨声誉罚：是社会信用运用典型方式，是对违规成员实施的在行业内部或者社会公众面前，使其形象受到损害的处罚措施。对于民间标会行业协会成员的惩罚是在行业内部降低其资信等级，并向社会公众予以通报。、资格罚10资格罚：包括开除会员资格和市场禁入，其中开除是指行业组织剥夺成员会员资格，市场禁入则是指禁止该成员从事该行业的一种处罚措施。和集体抵制[15]。四是解决纠纷，民间标会自律组织可以调停会员之间纠纷，维护民间标会内部秩序。五是与政府监管机构协调，促进民间标会发展。自律性组织除监管成员经营行为、遵守行业规则之外，还应为非正式金融参与者的利益提供服务。

（三）构建民间标会监管制度主要内容

1.政府机构监管主要内容。政府监管以适度性

监管为本。首先应明确标会法律地位和私法性质，标会是由会首邀集两人以上为会员，由会首与会员、会员与会员间交付会款并依次标取会款的组织。同时明确标会契约为有名契约，另外法律应承认标会私法性质，对标会活动依法监督，但应充分尊重私法自治，在纠纷发生前不宜介入。采用此监管方式仅限于互助性质标会，对于经营性质标会则不适用意思自治原则，标会如果具备商业性质，则应接受相关金融法的规制[16]。就政府机构监管具体内容而言，一是政府应制定基本监管制度。包括为自律性组织提供基本制度框架，省级金融监管机构可以根据各地具体情况，制定地方具体规定，适应不同区域民间标会发展。二是建立民间标会风险监测系统。因为民间标会法律身份尴尬性以及民间标会内生性特征，中国人民银行无法准确判断一个地区资金的流向和风险隐患，一些普通参与者也无法估计其风险，所以建立民间标会风险监测体系非常必要。通过各地监管机构对民间标会备案登记收集标会信息，并与征信机构动态共享个人数据，监管部门要定期跟踪较大规模民间标会，掌握其资金状况，实行有效风控措施。监测民间标会不正常运作情况及时向社会公布，同时将资信状况较差者列入预警名单供标会成员参考选择。三是直接监管民间标会。民间标会监管主要由相关地方金融部门运作，但应区分银监局和地方金融办的监管权。对于市场准入与退出、自律组织惩处事宜由银监局负责，而日常经营监管事宜由地方金融办运作，这样可充分发挥各自优势。四是对民间标会自律组织调查和处罚。若自律组织未尽到监管责任，由政府机构对自律组织采取惩戒措施。五是备案审查自律性行业组织的章程、业务规则。为确保行业组织内部规则不与法律、行政法规的禁止性规定和社会利益相违背，民间标会自律性组织应将其行业规则及其他业务规则报备银监会，并给予标会成员30日异议期，此后生效。六是根据民间标会类型区别对待。如对传统互助民间标会、通过抽签或摇骰子确定会款使用顺序的“摇会”、协商确定会款使用顺序的“轮会”等，因其风险较低，可采取备案制，相对自由发展；对于未经政府授权登记且不受政府监管、经营货币贷款等业务的钱庄，大量吸收公众存款风险很大，已失去互助性质，应取缔；对于周期短、利率高、人数不限、组织形式异化的抬会，纯粹为放贷谋取高额利润，应予以严厉打击。

2.自律性组织监管主要内容。（1）限制会首资格。首先，会首必须由完全民事行为能力自然人担任。若法人担当会首使民间标会向企业化发展，资金规模必定庞大，一旦违背金融法规或不当使用，便对当地金融稳定造成严重影响。其次，会首要保证民间标会正常运作、拟会单、按时组织开展竞标会议、收会金、向中标会脚支付中标会款等。限制民事行为能力和无民事行为能力自然人无法胜任此工作，故民间标会会首只能由完全民事行为能力自然人担任。再次，会首不能同时成为本会会脚或其他标会会首[17]。我国台湾“民法”第709条规定“会首不得兼任同一标会的会脚。”此规定值得借鉴，若标会中一人既是会首又是本会会脚，债权债务关系变得错综复杂，增加标会风险。另外，应限定每位会首同时只能运作一个标会，要在原标会结束后才可组织新标会，以防会首收取大量资金后恶意“倒会”。最后，会首还应提供相当于两期会款的财产担保。作为会首，可免息使用首期会款；在每次竞标后，会首替代中标会脚向未中标会脚收取本期会金，如果会首获得两笔会金后立即卷款潜逃，自然引发“倒会”，所以要求会首在发起标会前，提供相当于两期会款的财产作为担保。

（2）限制会脚资格。首先，会脚也应当限定为完全民事行为能力自然人。限定原因与上述会首限制原因基本相似。其次，无民事行为能力或者限制民事行为能力自然人可作为会脚，但监护人不能系其所参标会会首。主要是因为无复杂义务需要会脚履行，因此放宽会脚条件，但在合同订立程序上应符合我国《合同法》相关规定；禁止参加其监护人发起的标会，是为防止会首即监护人将其当作“名义会脚”，避免“会首不能同时成为本会会脚”现象发生。再次，限制会脚在同一标会中参与份数以及同时参加的标会数量。一旦无限制，极可能使多份数会脚连续高息参标竞得会款后立即携款潜逃，从而引发“倒会”。因此，一会脚在同一标会中所占份额不宜超过2份，同理，一

名会脚同时参加标会2个以下为宜。最后，会脚同样应提供相当于一期会款的财产担保。为防止先中标会脚在获得会款后卷款逃跑或者不按期交纳会金，有必要要求会脚在标得会款后提供相当于一期会款的财产作为担保，但因民间标会互助性质，会脚确实经济条件困难，经所有标会成员同意后可适当减少担保金额。

（3）限制资金规模。首先，限制会首邀会方式。禁止向社会不特定公众发布或变相发布邀会广告，使其与非法吸收公众存款相区别，从而防止民间标会向非法集资转化。其次，限制股金数额。应将标会股金限制在可自由支配收入范围内，各地可根据当地居民平均收入水平，综合考虑限定标会每股金额最高值。再次，应限制标会间隔期限和最长期限。在确定股金和间隔期限时，将两者联系起来综合考虑，股金增加，间隔期限应延长；股金减少，间隔期限可缩短。同时限定标会最长期限为2年。最后，限制参会人数。因为会脚人数增加使标会资金规模增大，会期相应增加，死会会脚的还款期限增长，加大还款压力，增大违约风险，所以必须限制参会会脚人数。

四、结语

随着经济社会发展，民间标会优势不断显现，可满足部分小微企业和乡镇居民的资金需求，且让民间闲散资金得到充分利用，同时民间标会相对于正规金融机构投资收益更高。民间标会作为起源于唐宋时期的互助组织，其自身契约治理传统习惯不应抛弃。应反思现行民间标会监管机制，改“堵”成“疏”，重树监管理念，构建“标会契约治理+自律组织监管+政府适度监管”监管模式，控制民间标会金融风险，保障民间标会规范运行。

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