创新驱动发展背景下的政府人才治理：内涵、发展困境及应对策略

● 刘忠艳

创新驱动发展背景下的政府人才治理：内涵、发展困境及应对策略

● 刘忠艳

政府人才规制由管理走向治理，在理念、范式、方法等方面发生了不同程度的革新。结合创新驱动发展战略实施的时代背景，提炼了人才治理的内涵、运行范式及特征。以问题为导向，诊断出当前我国政府人才治理面临着行政过度干预制约人才效能充分释放，导致人才治理高效化运行新格局难以达成；重人才“创新结果输出”轻“内生创新能力培育”，促使人才发展治理路径依赖本末倒置；供给类政策工具推动势能强于需求类、环境类政策工具拉动和影响效应，诱发人才创新成果现实转化乏力等发展困境。据此，从重塑政府人才治理职能边界，优化人才发展领导体制；创新政府人才治理内容体系，克服政府人才发展供给短板；厘定“政府-X”的关系边界，建立网络化人才协同治理格局三个方面，推进人才发展治理体系和治理能力现代化建设。

政府治理 人才发展 创新驱动 应对策略

一、问题的提出

从《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》（2010）提出“改进人才管理方式”到《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（2016）所要求的“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”，系统展现了国家层面对各级政府创新人才管理模式，推进人才发展体制机制改革和政策创新所勾勒出的新期盼和新图景。就政府人才管理实务来看，国内涉及人才管理改革和创新的典型实例不胜枚举，如北京中关村、天津滨海、上海张江、武汉东湖、深圳前海、苏州工业园等地结合地方资源禀赋，从不同层面各有成效地推进地区人才管理改革，通过先行先试、不断创新突破人才管理模式，有效促使域内人才创新创业创造活力和效能齐相迸发，为产业结构优化和经济转型升级提供了坚实可靠的智力支撑和规制保障。从国际人才竞争力比较来看，根据世界知识产权组织（WIPO）发布的2015年全球创新指数报告显示，2015年中国内地以47.47分位列榜单第29名。其中，人才培养与研发、创新环境、知识技术产出等分指数名列中高收入国家榜首(中华人民共和国知识产权局,2015)。但是，与西方发达国家高端创新技术、顶尖人才资源持有量相比较而言，我国仍然存在较大差距。基于此，新形势下我国如何“跨越‘中等收入陷阱’?逾越‘达尔文之海’？摆脱处于价值链‘微笑曲线’代工组装的底端处境？”不仅成为经济社会发展亟需破解的现实问题，同时也是一项值得深入思考的理论研究课题。

政府与学界围绕推进人才体制机制改革和政策创新开展了系列探讨。习近平总书记针对创新发展存在的困境，作出“创新是引领发展的第一动力，人才是创新的根基”、“创新驱动的实质是人才驱动”等重要论述。这表明实施创新驱动发展战略，驱动理念、制度、管理、技术等一系列要素资源创新集成发展的关键点在于是否拥有一批批与之相匹配的人才资源作保障。部分学者围绕创新内生动力不足、人才供给结构性矛盾突出等问题，从政府人才管理的视角展开了有益探讨。有学者指出科学有效的人才管理体制是使人才这一最活跃要素发挥最大限度作用的重要保证（马力、刘卫东，2007）。除此之外，发挥政府、市场和社会组织的作用来构建良好人才生态，对支撑人才发展和解决“微笑曲线”低端问题具有重要意义（王通讯、苗月霞，2012）。有学者则指出创新人才体制的制度要义在于解放人才的创造活力,战略目标在于实现人才优先发展与经济社会科学发展的高度统一（吴江，2013）。部分学者强调要想赢得竞争主动权，把人才优势转化为发展优势，需要着力破解体制机制的约束和支持性政策的不力以及人才培养、使用、转化的机制与经济社会的发展需求相脱节的问题（赵永乐、陈培玲，2014）。人才发展水平的高低不仅受制于自身内在因素的牵制，同时还受制来自政府层面制度规约的影响，往往政府人才管理举措及其运行范式均会在很大程度上给人才创新创业创造潜能的发挥带来不可预估的冲击和影响。基于此，有的学者探讨了建立现代人才治理体系，关键是推动政府简政放权，厘清政府、市场、社会的责任和界线，充分调动人才创新创造的内在能量（孙锐，2015）。还有学者指出政府人才管理的困境源于协同治理的缺失，要打破这一困局需要构建起涵盖域内政府、市场和社会组织为主体的多中心、多手段人才网络治理模式来提升政府人才治理水平(邱志强,2016）。

相比较科技治理（程志波，2014）、产业治理（解学芳、臧志彭，2014），学界围绕人才治理的研究成果相对较少，尤其是在创新驱动发展战略目标导向下以人才治理为主题的理论研究更为甚少。一般主要是从人才创新创业创造实践的角度出发，针对某一行业领域典型模式和经验进行了分析和论证（肖文、林高榜，2014），或是对域外人才治理实践进行经验借鉴（刘昕，2010；方阳春等，2013）。理论是实践的先导，展开人才治理内涵、特征、运行范式等内容的理论分析，对丰富和拓展中国特色社会主义人才治理理论体系有着深远意义。同时，现实情景下相关研究尚未建立系统性的人才发展治理理论分析框架。鉴于此，理论层面和实践领域的现实需求进一步彰显了开展人才发展治理一般性理论研究的必要性,为本文选题研究提供了可供探讨的空间。

二、政府人才治理的内涵及特征

（一）政府人才治理的内涵

从词源角度分析，西方“治理”一词最早源自于古希腊语语系，意指管制、引导，具有鲜明的权威导向。而学术界有关“治理”的相关讨论和研究早在20世纪初就已经出现。从学科分类视角看，最早讨论治理的学科主要集中在现代企业管理、公共管理等学科领域。例如，现代企业管理理论分析了现代公司治理模式，围绕公司内外部的所有权、控制权、相关利益者的关系，提出了公司治理（Corporate Governance)概念（Berle A A、 Means C G.，1969）。此外，全球治理委员会（CGG）于1995年在《我们的全球伙伴关系》中对“治理”的内涵进行了界定，指出治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和(Commission on Global Governance,1995)。公共治理理论代表人物詹姆斯·罗西瑙(James N. Rosenau)指出，治理是对政府行政规制空隙之间的一系列制度安排，或者是当两个或更多规制出现重叠、冲突、相互竞争利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序(詹姆斯·N·罗西瑙、张胜军,1995)。我国学者俞可平（2000）认为，治理是一个特定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需求，而权威的来源并非限于政府，还包括来自社会其他领域的网络化合作(俞可平,2000)。伴随经济新常态的到来，创新驱动在推动经济社会转型发展中的价值要义愈加重要。人才驱动创新优先发展的系列话题逐步成为社会高度关注的焦点并成为公共政策话语，尤其是在党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”后，引发学界和实践领域对包含人才治理等在内的社会发展事项的高度关切。尽管已有部分研究者都曾围绕以“政府人才管理”、“政府干预技术创新”、“人才政策规制”、“企业人才管理”等不同主题开展了相关研究，但这些研究仍旧未对人才治理的内涵进行明确界定。

有鉴于此，结合公共治理理论对治理内涵的界定，本文认为政府人才治理，又称为人才发展治理，通过发挥政府引导、市场导向、用人单位决定、社会参与、人才主动五位一体的多元化治理主体结构框架及其行动作为，来推进国家人才事业发展和人才全面可持续发展的治理体系。在该种“共治”范式框架下，政府扮演着元治理角色，并对人才事业发展提供宏观政策、引导、监督等职能，市场供需机制下的用才主体以及行业发展对人才的实际需求，以及人才个体对人才资本的供给充分决定人才资源配置。人才治理应以发展问题为导向的治理范式，针对人才发展过程中存在的问题，通过一套的正式或非正式的制度安排来化解人才发展与经济社会发展之间的矛盾，优化人才资源配置，促进人才创新创业创造活力，其终极夙愿是实现人才自我价值和社会价值最大化、高度善治的统一目标。其中，推进人才治理目标达成的动力机制在于治理主体之间的内在关系机理的驱动。政府作为非市场组织，通过宏观政策供给、监督规范、法制保障等制度安排向人才以及用人主体提供政策、制度、法律法规、财政资金、金融扶持、税费减免等资源；社会主要受制社会团体、社会氛围向人才提供辅助资源；市场向人才发布行业需求信息、产业平台、中介服务等资源；用人单位为人才提供劳动报酬和员工管理等资源。最终，来自于政府、市场、社会、用人单位四者所投入的资源共同有机组成一个积蓄多元化资源要素的资源池（Resource Pool）。通过资源池的激励、推动、共振作用于承载人才资本的个体人才，再经由人才对资源筛选、过滤、消化进而来激发人才创新创造创业效能释放并最终反作用并回馈于整个社会大系统（见图1）。

图1　人才发展网络治理运行机理分析框架

（二）政府人才治理的特征

人才治理不同于一般意义上的公司治理、创新治理、社会治理，并非人才管制、人才控制，其内涵边界要比人才管理更加丰富，存在着凸显自身特质的表征所在（见图2）。

1. 参与主体的协同性

人才治理的模式打破以政府为主体的单一统治和管理的主导模式，而是包括各类社会团体、用人单位、人才个体等在内的多元主体共同参与人才发展的合作化治理主体结构体系，在该种治理范式下民主性、民意性、互动性、协同性特征最为突出。

2.目标导向的递进性

人才治理的价值目标包含终极价值目标、重点目标、基本目标。其中，终极价值夙愿，即实现人才自我价值和社会价值的高度统一；人才治理的重点目标是基于发展阶段的实际需求，与之相匹配、相契合的目标导向，现阶段人才治理的目标是增强人才创新创造创业活力，提升政府人才发展政策有效供给，推进创新型国家战略目标达成；人才治理的基本目标是提高人才资本的组织绩效和社会绩效，形成更加开发、更具活力、更具竞争优势的人才发展新格局。

3. 治理工具的多元化

传统的政府人才管理手段比较单一，主要依赖于行政干预和政府直接管制等刚性手段。随着治理理论的兴起，政府人才治理手段呈现出多元化特征，如政府通过PPP项目模式进行专业化人才服务外包，来提升政府人才管理服务的工作水平，人才治理手段越来越趋于柔性化、灵活化。例如，以创业邦为例，政府通过借助市场化组织所具备的专业化服务，发挥市场机制，来提升众创空间的现代管理服务质量和规范政府行为边界，在一定程度有效提升人才资源的创新创业活力和发展成效。

4. 治理客体的复杂性

人才治理对象主要是指以人为载体的“才”如何发挥最大化、最优化效用。而人才治理客体则指承载人才资本、聪明才智的个体本身。由于人才个体是具备主观能性的个人，其所处行业、发展诉求、个人价值偏好各有差异，并且对自身人才资本的处置拥有决定和支配权，一定程度上使得政府人才治理变得复杂和艰难。

三、新形势下政府人才治理所面临的发展困境

图2　政府人才治理的特征分析

被国际行政科学学会主席吉尔特·波科特(Geert Bouckaert) 称作“学术迷雾”的治理理论（Bouckaert G.，2015），不仅存在国家或社会主体中心的理论纷争，同时还受到如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所提出的“治理是政府制定并实施规则以及提供公共服务的能力”的考验（Fukuyama F，2013）。全球经济一体化背景下，国与国之间的综合国力的较量其本质是创新资源之间的比拼，而人才是集成一切创新资源的载体,承担着创新要素的研发、孵化、培育、生成、传播、扩散、转化。由此可知，推进人才发展治理体系建设不仅是政府职责所在，也是整个社会持续发展应切实关注的课题。新中国成立以来，我国政府在人才管理体制建设层面经历了从人才管理向人才治理的历史嬗变，由干部人事制度改革延伸到企业经营管理、专业技术、高技能、农村实用、社会工作等行业领域的人才分类化管理，再发展到新形势下创新驱动、人才创新创造创业发展的新进程。纵观我国人才事业发展在取得长足成效的同时，仍然也面临新的发展困境。

1.行政过度干预制约人才效能充分释放，导致人才治理高效化运作新格局难以达成

人才发展治理体系创新的实质是以实现和维护人才发展及其人才创新效能最大化为目标，通过政府人才发展体制机制的改革以及政策创新，提供有效的政策规制，来推动人才创新潜力、创业活力，实现创新型强国战略目标。随着国家人才强国战略的深入实施，人才优先发展战略、破除制约人才发展的一切制度藩篱等议题已经深入各级政府的工作层面。可是，理念层面的共识在实践领域中的转化往往容易造成“还差一里路”瓶颈状况。目前部分地方政府在开展人才工作的过程中，仍旧习惯于采取自上而下的政策“输出”来规范和引导人才发展，往往容易忽略来自用人单位、行业领域人才需求的话语权，最终导致政策实施陷入失范、走样的尴尬境地。以科技人才创新创业项目扶持为例，一些地方政府在创业项目扶持层面，采取强迫命令、一刀切、大包大揽的管理举措来推进人才创新创业发展，而忽视了创业活动是一项极具高风险且创业创新源的主体在于创业者的特殊性。加之创业项目准入、运作监管、失信惩戒等机制建设的匮乏与时滞，以及对创业成效急功近利的短视行为，其最终结果导致大量公共资源的浪费和消耗，一定程度上消解了政府人才治理能力。越俎代庖、大包办式、官本位的人才治理模式，导致人才效能释放低下和人才创新的“替代效应”或“挤出效应”，促使高效化运作的人才治理格局难以形成。

2.重人才“创新结果输出”轻“创新内生能力培育”，促使人才发展治理路径依赖本末倒置

倘若将人才创新结果的输出视为政府人才治理所追求的价值目标，那么加强人才创新内生能力培育则是实现上述目标的来源和促进机理。然而，目前部分地方政府为快速提升近期化的工作绩效，在人才创新发展层面把主要精力投入到人才创新结果的输出，而轻视人才创新内在能力的培育。其实，从创新资源生成范式和周期可知，原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新三种创新范式是实现人才发展的重要创新途径，尤其是原始创新对目前我国实现创新型强国目标，打造引领国际行业前沿水平的高端核心技术有着至关重要的意义。由于忽略人才内在能力的培育，对短期化人才创新成果的追逐，以及对人才规模的数量化指标的急切追求而忽略人才创新成果的现实转化，均会对处于国际经济格局尚不明朗的地区或国家而言，带来不可预估的重大损失和严峻挑战。究其原因，诱发部分人才工作单位和部门在推进人才工作过程中出现重人才创新成果快速化输出和人才数量规模化扩充的主要在于：一方面受制于人才工作目标考核机制导向的影响；另一方面，人才工作部门对人才发展规律和市场运行规律的科学化把握不足所致。据此，统筹人才创新发展输出与创新内生能力培育结合，通过改革和创新人才工作目标考核机制，加强人才工作队伍专业服务化业务水平，来持续推进人才科学化发展尤为重要。

3.供给类政策工具推动势能强于需求类、环境类政策工具拉动影响效应，诱发人才创新成果制度保障不足

人才发展政策是旨在推动、规范人才创新创造创业活动而采取政策、经济、法律、制度等管理手段的一种公共性政策。罗斯威尔(Roy Rothwell)和沃尔特(Walter Zegveld)（Roy Rothwell & Walter Zegveld，1985）政策工具理论的引介为人才发展政策结构分析提供了一个综合性分析框架，囊括了政策供给、需求、环境三方面内容。政府通过实施信息、技术、资金、公共服务等供给类政策和财务税收、金融、法制规章等环境类政策，以及政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构等需求类政策，引导和扶持人才创新创业创造发展，最终实现人才发展与政策价值目标的共振效应。据了解，政府从政策导向层面推动人才发展所取得的成效较为显著。以国家“千人计划”为例，截至2015年底“千人计划”已分11批引进5208名海外高层次人才，在科技创新、技术突破、产业发展等方面发挥了积极作用。然而，纵观现有人才政策体系发现，现有人才发展政策主要集中以从资金、财税、公共服务等层面来进行建设，而涉及人才知识产权保护、人才创新成果转化、高端专业化的人才服务业等需求类和环境类层面的政策还有待加强建设。

四、人才发展治理体系和治理能力现代化建设的突破策略

人才治理是形塑人才发展的一系列治理关系的结构框架，具备自身规范的有序运作图式和作用于人才创新活力的动力机制，以此获取人才创新创造创业的经济效益和社会效益。转型时期多元因素错相交织，直面人才治理所面临的发展困境，探寻符合中国发展情境的人才治理新视角与新思路，乃是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的题中之义。

1.重塑政府人才治理职能边界，优化人才发展领导体制

政府中心论、市场中心论、社会中心论的关系纷争不断延伸到人才治理领域。然而，在人才治理中，政府职能的错位、越位、缺位，导致用人单位主体性地位缺失，市场活力不足。具体而言，政府与市场均不是目的，而是人类实现目标的手段，二者之间不是非此即彼的关系，其关键在于如何运用好 “有形之手”与“无形之手”，确保市场在人才资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用“共振磁场”的效应得到良序运作。首先，坚持党管人才原则，深入推进党委对人才工作的核心领导，积极发挥党组（人才办）组织协调职能，以及科技、发改、人社等人才工作相关单位部门之间的战略意识、大局意识、责任意识、危机意识，强化党政“一把手”对人才工作的重视度，优化目标考核管理措施。其次，系统推进政府人才治理理念的变革与创新，营造公平竞争、流动有序、开放透明的人才发展大环境，提高人才工程项目选拔、实施、监管的透明度，剔除涉及人才发展的权力寻租空间，彻底遏制、惩戒人才发展腐败现象。再次，借力深化行政改革，转变政府职能的大环境，通过政府简政放权，规范政府在人才发展治理中的合理归位，提升政府在非充分竞争性领域和维护公共利益所需的限度内，强化其对发挥市场决定人才资源配置决定性作用的监管、服务、保障与补充。最后，推进政府人才治理的法治化、开放化建设。强化政府人才发展的法治保障规制有效供给，深入推进人才知识产权保护及人才发展相关激励政策的执行与落实，加强区域、行业内外人才治理模式的合作与交流，从而塑造法治、廉洁、高效的良好政府形象，吸引集聚各类人才参与和推进“中国梦”目标愿景的达成。

2.创新政府人才治理内容体系，完善政府人才发展供给短板

以人才治理内容的廓清为行为边界，是规范政府人才治理行为和提升治理能力的重要途径。所谓政府人才治理内容体系，就是采取包括制度、规范、政策、机制、环境等在内的一些必要的行政手段，对人才发展提供行之有效的行政资源。人才政策、机制激励、环境营造是世界各国普遍采用的推进人才事业发展的途径之一。世界经济复苏低迷下，为寻求技术突破，推进国家高端制造业发展和国际化竞争力水平，美国启动了《先进制造业伙伴计划》和《先进制造业国家战略计划》，实施“再工业化”战略，通过修订移民法和建立多样性临时劳工计划体系，调适和提高了人才吸引战略和政策，仅在2001-2012年间，进入美国的各类临时技术劳工超过1400万人（梁茂信，2014），为美国经济发展提供了智力支持。这表明实施较具开发和竞争的人才政策对推进国家经济社会发展尤为重要。为此，在推进人才治理内容体系创新过程中，既要进一步调适国家与地方政府、各地方政府之间的人才政策科学设计，建立政策集成体系，规避政策叠化、泛化、散化，也要借助深化教育体制改革的契机，推进人才培育能力，着力加强人才创新意识、创造能力的培育。汲取借鉴国际人才吸引政策的营养成分，创建更具竞争优势的国际化、开放化人才政策。从发展平台、风险预警、容错机制、户籍制度、医疗卫生、子女教育、生活环境等层面进行改进创新。构建人才需求发布机制，推进人才普查制度化建设，缓解人才供给与产业结构升级之间的结构性矛盾，营造良好人才发展生态环境，催生人才创新效能持续释放。

3.厘定“政府-X”的关系边界，建立网络化人才协同治理格局

协同理论创始人赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)指出：“系统都由大量的子系统所组成。当某种条件改变时，系统便能发展为宏观规模上的各种新型模式”（H·哈肯、郭治安，1989）。该理论强调如何有效调节和整合发挥各子系统之间“1+1＞2”的共振效应。对人才治理而言，人才发展治理环境中各子系统之间依然存在着相互影响相互作用的关系机理，人才治理作为掺杂政府、市场、社会、用人单位、人才个体及其相互作用机制的复合型大系统，显然厘清各组关系十分必要。一方面，在人才治理过程中，政府扮演着规划指导、政策供给、行业监管、方向引领的关键角色，而这一关系角色在实现创新型强国战略目标中有着深厚要义，市场、社会、用人主体都难以承担起该项职责。因此需要转变、规范政府人才治理职能，由管制型向服务型转变，提升政府人才公共服务职能和工作水平，应将关注重点转移到破解人才各阶段发展所面临的现实问题、营造公平的人才发展环境、提供有效保障的风险防控体系等领域。另一方面，在深化行政体制改革契机下，重塑“政府-市场”、“政府-用人单位”、“政府-人才”之间的关系边界，厘定各项关系之间的权责范围，建立网络化人才协同治理机制，补充政府公共服务在人才发展专业领域的不足。通过遵循市场配置人才资源的运行规律和人才发展规律，充分下放用人主体的话语权，通过建立政府精准施策供给与用人单位现实人才需求之间“自上而下—自下而上”信息互动传递，提升人才有效供给，促进经济社会可持续发展。

五、结论与展望

“靡不有初，鲜克有终”。人才治理体系和治理能力现代化建设是检验政府人才治理科学化水平和人才事业发展成效的试金石。伴随经济产业结构的调整更迭，实现创新型国家战略目标，需要遵循特定情境下影响人才发展复杂系统因素和系统人才发展规律和市场规律，正确处理好政府与市场、政府与人才、政府与用人单位等多边组合关系，通过构建政府人才治理的差序化、精准化、专业化网络治理格局来提升政府人才治理水平尤为重要。但是，政府人才治理是一项系统复杂工程，如何有效发挥人才创新创造创业活力，其关键在于如何处理好“政府与市场”二者之间的关系，通过破解人才管理体制机制难题来使市场在人才资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。转变政府职能，锁定政府在人才管理上存在的突出问题，借助直接操盘宏观调控和间接调节市场配置两大体系来改进政府人才治理能力，强化市场导向，充分发挥用人主体、人才自身、人才服务业以及市场供求、价格、竞争三大机制的作用机理（赵永乐，2016）。鉴于文本主要侧重于从理论层面探讨政府人才治理的内涵、困境及应对措施，但是伴随国内诸多地方政府在人才治理层面呈现出诸多富有特色和成效的典型模式，人才创新创造创业经济社会效能不断发挥，今后的研究将深入探讨地方政府推进人才管理改革的典型案例，提炼地方政府人才治理工作的成效和经验，丰富和拓展政府人才治理理论的内容体系，确保政府人才治理理论研究既能“顶天”又能“立地”。

1.程志波：《论我国当前科学宏观管理体制改革的若干问题》，载《中国科技论坛》，2014年第12期，第34-43页。

2.方阳春、黄太钢等：《国际创新型企业科技人才系统培养经验借鉴——基于美国、德国、韩国的研究》，载《科研管理》，2013年第S1期，第230-235页。

3.H·哈肯、郭治安：《高等协同学》，科学出版社,1989年版，第20页。

4.解学芳、臧志彭：《制度、技术创新协同与网络文化产业治理——基于2000—2011年的实证研究》，载《科学学与科学技术管理》,2014第3期，第31-41页。

5.刘昕：《国际人才管理的战略新思维及其启示》，载《江海学刊》，2010年第3期，第91-97页。

6.梁茂信：《人才为何愿意去美国？》，载《社会科学报》，2014年08月28日。

7.马力、刘卫东：《论转型期我国人才管理体制的构建》，载《学术界》，2007年第4期，第227-231页。

8.邱志强：《从政府管理到协同治理：人才管理改革探索研究——基于苏南实践的研究》，载《江苏社会科学》，2016年第1期，第267-272页。

9.孙锐：《简政放权与现代人才治理体系》，载《中国组织人事报》,2015年9月23日。

10.王通讯、苗月霞：《人才管理改革实验区建设面临的问题》，载《中国人才》，2012年第23期，第56-57页。

11.吴江：《坚持以用为本方针 创新人才体制机制》，载《理论探讨》,2013年第3期，第139-144页。

12.肖文、林高榜：《政府支持、研发管理与技术创新效率——基于中国工业行业的实证分析》，载《管理世界》，2014年第4期，第71-80页。

13.俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第5-6页。

14.（美）詹姆斯·N·罗西瑙、张胜军等：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第9页。

15.赵永乐、陈培玲：《深化改革:人才优势转化为发展优势的根本动力》，载《中国人才》，2014年第5期，第52-53页。

16.中华人民共和国知识产权局:《WIPO发布2015年全球创新指数报告 中国内地位列世界第29位》，载http://www.sipo.gov.cn/yw/2015/201509/ t20150925_1180394.html，2015年9月25日。

17.赵永乐：《人才管理政府与市场关系研究》，载《国家行政学院学报》，2016年第3期，第40-44页。

18.Berle A A, Means C G. The modern corporation and private property. Revue Economics, 1969,20(6):1042-1047.

19.Commission on Global Governance. Our global neighborhood: the report of the commission on global governance. New York: Oxford University Press,1995:2.

20.Bouckaert,G. "Governance: A typology and some challenge", in Massey ,A.and Johnston,K.,eds. The International Handbook of Public Administration and Governance, Massachusetts：Edward Elgar Publishing Ltd,2015:35.

21.Fukuyama,F.What is Governance.Goverance,2013,26(3):347–368.

22.Roy Rothwell,Walter Zegveld .Reindustrialization and technology. Longman Group Limited,1985:62.

■ 责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

The Connotation , Predicament and Strategy for Talent Governance in China:Based on Innovation-driven Development Analysis

Liu Zhongyan
(Business School, Hohai University)

Talent management by the government regulation to govern, in all aspects of philosophy, paradigm, methods, systems and mechanisms have undergone varying degrees of innovation. Combined with the background of innovation-driven development strategy implementation, refined connotation talent management, operation and features of the paradigm , and then diagnosis the current predicaments of talent development governance faced:(1) Administrative intervention restrict the full release of talent effectiveness, led to a new pattern efficient operation of talent governance difficult to reach;(2)Talent innovation resulting output and ignore the endogenous capacity to nurture innovation, resulting in talent development governance path dependence cart before the horse;(3)Supply policy tools promoting potential stronger than demand and environmental policy tools pulling and effects, evoked fatigue of reality conversion in innovation talent. Finally, promoting talent development governance systems and governance modernization strategies. Reinventing government proposed boundary talent governance functions, optimizing talent development leadership system; Innovation of government telent content management system, improve the government's short supply of talent development board; Fix the relationships border of "government-X", networking talent cooperative governance structure.

Government Governance; Talent Development; Innovation-driven; Coping Strategies

刘忠艳，河海大学商学院，博士研究生。电子邮箱：liuzhy1019@163.com。