出狱人社会保护的路径分析

2016-11-21谢玲

昆明理工大学学报·社科版 2016年5期

谢玲

摘要：出狱人保护是社会福利保障制度中最易遗忘的死角。鉴于因自身社会生活能力的下降和就业谋生的困难，出狱人重返社会必然遭遇巨大的阻力。以重庆市为例，由于相关规定随劳教废除而被清理出现滞后，以致在社会治安综合治理和社会福利制度的结合部位存在法律空白。以地方立法方式倒逼政府部门扩大社会福利范围，不失为改变保护不力现状的有效路径。地方可以采取先行先试的方式，制定《出狱人社会保护条例》，落实其基本生活和医疗保障，并将其明确纳入社会保险和救助的范围。

关键词：出狱人；社会保护；地方立法；安置帮教；社会救助

中图分类号：D916.7文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出狱人保护是强化社会治安综合治理和提高再犯罪预防的重要环节，也是社会救助和福利保障制度运行中最易忽略和遗忘的角落。出狱人主要指被判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑且在监狱服刑期满回归社会的人员，以及被监狱决定监外执行或被法院裁定假释的服刑人员①。出狱人社会保护又称更生保护，具体指政府、民间团体、社区工作者和志愿者应特殊人群重返社会的基本需求提供生活救助、心理疏导、升学就业指导、治疗康复的活动。在公众看来，出狱人从来不是单纯的社会弱势人群而是边缘法律人的角色，对于这类曾经实施危害社会行为的人员分享社会资源，普通人多少持有排斥的态度。在公共资源有限的情形下，他们同样可能成为政府拟定保障和救助范围时有意无意排除的对象。因此，仅用政策倡导和协调方式加强出狱人保护工作是远远不够的。一方面，详定法律法规，系统明确出狱人最低生活、医疗、住房保障，细化升学就业平等，跟进社会救助，才可能落实政府和社区职责；另一方面，制定相当规格的地方法规，将出狱人保护真正列入社会治安综合治理的子项目，持续保证和适度扩大政府购买社会服务的力度，清晰基层政府职责，充分发挥社区自治组织的作用，才可能真正推动法治文明和社会进步。

一、强化出狱人社会保护的理论依据

（一）出狱人社会保护的刑事理论依据

1.犯罪学依据：犯罪社会环境原因的风险调节。按照以往“犯罪中心主义”的犯罪原因研究方法，对犯罪生成的考量主要围绕犯罪人的意志及其行为，而避开被害人、刑事环境因素。自20世纪70年代以来，犯罪学理论出现了重大变化，其中一个明显的发展就是关于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出现[1]。在犯罪事件中，除所谓“无被害人的犯罪”，必然存在犯罪人、被害人、犯罪周围社会环境的影响作用，即“同其他任何社会事件一样，犯罪事件的发生也有其背景和环境。其环境是由居民和社会的特点、文化观念、对被害危险的认知以及其他间接影响犯罪事件的因素组成的。被害人和犯罪人与这些环境因素相互作用并受环境的影响”[2]。“犯罪者—被害者—刑事环境”横向三元范式改变了“犯罪中心主义”对犯罪人和犯罪行为的限制观察，将被害人因素、刑事环境及社会因素纳入犯罪原因研究。既然犯罪的产生不能离开一定的社会因素，在惩罚和改造犯罪的刑事一体化目标下，与刑罚执行相关的后续制度设计就应当考虑出狱人与社会环境的互动影响关系，改善出狱人的社会对待，减少社会环境诱发再犯罪的矛盾冲突。

2.刑罚学依据：刑罚负效应的消解。刑罚以报应为基础，虽然它是因果缘起自然法则的体现，但主动施加的报应不禁让人联想到某种偏激的行动。边沁认为，刑罚本身是一种恶，并且由此带来其他的痛苦[3]。刑罚对受刑人的消极影响包括禁闭严控环境的压抑、人格与权利限制的紧迫、繁重强制劳动的艰辛、与社会隔绝的孤独以及由此所带来的附加“惩罚”：限量的衣食睡，本能情欲的压制和疾病的爆发，医疗救助的困难，为争夺权利待遇的相互倾轧伤害、体罚，家人的抛弃和婚姻变故。这是刑事司法运行和刑罚天然带来的结果，是刑罚功能扩张给受刑人造成的沉重压力[4]。为消解刑罚负效应，在出狱人历经惩罚与赎罪的灵肉煎熬后，加强对这一弱势群体的关爱和社会保护，解决他们的基本生活困难，减少刑罚后期影响，这些十分必要。

（二）出狱人社会保护的法哲学基础

1.出狱人保护是人权保护的应有之义。人因其为人而享有的权利是人权思想的基本内涵。正所谓“自然权利是人所共有的、任何个体都可对蒂属对象或社会所要求的重要利益”[5] 。基于“出狱人仍是人”这一自然事实，出狱人享有与其他公民同等的基本权利。洛克在《政府论》中对“自然权利”作出界定：“人们……生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制的关系”；“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”[6]按照自然权利的属性，出狱人享有的权利并不是基于社会的允许和宽容而被慈悲给予的，是其因“活着”的生命状态而自然存在的。主体道德上的善恶与自然权利的享有不具有关联性。出狱人曾因滥用权利的对价即犯罪突破人权的无害性[7]而失去自由，这种自我选择限定了其自然权利丧失的程度。因此，监禁的结束意味着复权的开始，它表明个人的自然权利从来不是外在赐予，监禁及其他剥夺权利的方式从来没有超越道德和法律评判标准的绝对意义。

在权利体系中，生命权以自然人的性命维持和基本安全为内容，民法理论称其为生命健康权。出狱人要维持自身在社会生活中的存在，必须要具备最低生活、住房、医疗甚至救助等基本保障。这些基本需求只能由政府福利体系予以基本保障或者由社会救助体系予以相应的满足，因为出狱人生活于社会共同体这一互动的基本组织形式之中。对于个人诉诸于社会的需要，社会以法律的形式确认和维护人的生命权，保障生命不受非法剥夺，保障生命在受到各种威胁时能得到积极维护，才可能接续以社会制度规范的形式满足人的不同层级物质需要和心理需求。但无论是历史经验还是现实实践，出狱人基本权利的保护明显滞后于一个国家和社会的整体权利保障水平。

出狱人的犯罪标签是最明显的，他们受到社会排斥，也容易出现社会制裁反应下的“偏差行为”[8]。尽管现代社会接受这样的事实，如果出狱人重新踏入社会，无立足之地和无生活来源，就不止是他的生命健康受到直接威胁，社区也将永无宁日。但这种基于社会秩序需要而不得不采取的保护，难免掺入人格歧视和心理排斥的因素，整个保护力度取决于保护者的意愿，出狱人权利的保护必然处于可有可无、可多可少的状态。强调自然权利的本质性，恰恰是强调平等保护每个人包括出狱人维系生命健康和人格尊严的基本权利。

2.出狱人保护是重建和平衡社会关系的客观需要。犯罪和行刑共同造成社会关系的断裂，如果出狱后社会关系不能修复或重建，出狱人将失去包含基本生存满足在内的所有依靠。

监禁是犯罪者被隔离于社会的形式，出狱是其重新融入社会的开始。犯罪者以其恶行率先打破了平和有序的社会关系。作为一个“公共敌人”[9]，犯罪人不仅遭受国家制裁，他们出狱试图重建社会关系还会遭遇来自“共同体”的提防甚至排斥。出狱人是曾经的犯罪者，其一般状况应当低于无罪公民中的最低阶层，因为犯罪人的命运不能比非犯罪人的最低阶层更好，这是深入在社会和一般公民意识中对待出狱人的“劣等原则”[10]。这一原则长期影响着国家和社会对待出狱人的态度，客观上造成出狱人在社会中的难融性与边缘化。

在社会嵌入性的结构关系中，在法律的权利和义务之外，社会关系和亲缘关系的破损，都将使出狱人陷入物质生活上孤立无援的境地。同时，接纳感和归属感是保持个体身心健康的基本需要[11]。如果出狱后一度受到排斥、拒绝和忽视，就会导致被剥夺和不信任的感受，对出狱人的认知、情绪和行为产生直接影响。出狱人既然履行了国家实施的刑罚内容，国家就有责任和义务恢复其权利，在其处于困境的时候像保护普通生活困难的社会公民一样给予物质救助，采用保护手段使他们免受不平等的对待，协助其重建社会关系。只要在出狱的特殊时期里以相应的保障制度和社会关联机制给予出狱人适当的帮助，社会对于出狱人的认同度，家庭对于出狱人的亲缘关系，新的社会关系秩序就有可能自然生成和恢复。

3.出狱人保护是实现必要社会防卫的手段。社会基于宽容性、慈悲性和公平性给予出狱人合理的基本权利保障和保护，建立在理性之上的善意、接纳和包容，将赢得社会整体的安定与和谐发展，毕竟各得其所才能各尽其能。相反，出狱人进入社会生活所遭遇的困厄与“劣等原则”视角下的社会蔑视，不仅不能让他们产生主动修复社会关系的想法，更可能选择回避或者对抗。回避必致自害，对抗则伤及社会。一方面，当出狱人基本生存保障尚且不能得到满足，生活空间受到压制，就极有可能重操犯罪旧业；另一方面，在社会关系中饱受排斥的出狱人，会反击那些直接伤害自己的人，甚至将整个社会作为报复对象。对此，这样的理论倡导值得重视，“犯罪者有复归社会的权利，社会有使犯罪者复归社会的义务”，后者促成犯罪者顺利复归社会，是真正的最高的人道主义[12]。

二、国内外出狱人保护的规制现状

（一）国外及发达地区规制出狱人保护的基本经验

作为近代刑制改革的产物，出狱人保护是世界各国普遍关注的问题。1955年，联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》明确出狱人社会保护的基本宗旨和具体要求。与之相应，发达国家和地区也建立健全了保护出狱人权利的法律体系。第一，制定相关法律。日本《更生保护法》、英国《出狱人保护法》、美国《在监人重返社会法》、德国《重返社会法》、台湾地区《更生保护法》，代表了两大法系的相同选择。第二，保护项目具有综合性。在美英等国，更生保护不止是保障出狱人基本生活，为生活困难的出狱人提供生活用品和临时住所，还注重对其心理疏导和就业指导。澳大利亚的更生保护工作贯穿“全程关怀”的理念，提供全方位的过渡性安置[13]。第三，保护对象专业化。澳大利亚、台湾地区出现了专门针对女囚提供支持帮助[14]，并为其提供释放后的各种社会帮扶。第四，形成了强有力的社会支持系统。在这些国家，大量非政府组织、民间团体和慈善个人活跃在出狱人保护活动中，社会自筹资金占的比重也明显超过了政府的财政支出，慈善公益投入作用突出。台湾地区形成了以民间组织更生保护会为主、政府为辅的更生保护体系，从社会福利政策的角度设计保护内容，充分发动社会或民间力量参与其中，并以半官方的财团法人模式实施更生保护，减少行政干预的任意性。

（二）我国大陆法律规制现状

《监狱法》第三十七条规定，“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济”。《未成年人保护法》第五十七条规定：“解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视”。中治委《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》，在此基础上确立了安置帮教的性质和五项工作任务，并强调应将落实刑满释放人员的社会保险、就业技能培训、落户和解决其生活着落列为安置帮教的重点。为此，司法部联合11个部委制订实施方案，推进安置帮教工作。

个别省市也制定地方性法规和规章。1992年，河北省《安置帮教刑满释放、解除劳动教养人员条例》是全国唯一一部相关地方法规。2002年，浙江省《归正人员安置帮教工作办法》，2012年，上海市《上海市安置帮教工作规定》，明确了安置帮教工作机构、资金来源及其职责，以及跟进帮扶方法的具体要求。依照上述立法规定，上海、江苏、安徽等省市开始建设和运行一批过渡性安置帮教基地，上海市 “海之星帮扶中心”“洪智中途驿站”“浦东民新中途之家”，都是这一阶段推进安置帮教的典型代表。

但是，行政色彩浓厚的“安置帮教”极易延续刑罚执行的惯性，即将出狱人置于行政管束而忽略保护的本义。而且，我国目前没有一部系统完整的关于出狱人保护的专门法律，出台的相关规范、意见与行政规章，与民政、工商、人力社保和公安相关的规范性文件的匹配度或关联度不高。例如，2014年《社会救助暂行办法》并未将出狱人列入社会救助的范围，这虽不必定排斥出狱人，整个制度对这一特殊群体权利的习惯性忽略，却可能由此得以强化。

2010年，重庆市《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的实施意见》（渝府发〔2010〕128号），明确了安置帮教工作领导机构和工作责任，规定刑释人员在就业、就学、社会保障等方面不受歧视，享受同等待遇。刑释人员家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的，或不符合最低生活保障条件但生活确有困难的，可申请城乡居民最低生活保障或临时救助；对录用刑释人员的企业给予国家普惠政策，自主创业的两类人给予信贷支持、税收优惠；明确刑释人员应当参加或领取失业保险、职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险、基本养老金，镇职工医疗保险或城乡居民合作医疗保险。此后，渝北、璧山等区县制定了本行政区内的实施意见。但遗憾的是，该文件因涉及“劳动教养”，于2015年被废止。

三、出狱人社会保护的地方规定及实践问题

以重庆市为例，据相关地方性立法及2005-2015年重庆市政府相关部门和各区县政府报送备案登记的2738件相关规范性文件参见重庆市人民政府法制办公室编：《重庆市已登记备案规范性文件目录》（2006-2015）.，社会福利基本惠及确有生活困难的出狱人，但实践中仍存在一些问题。

（一）以户为单位的低保可能遗漏特殊对象

依据国务院《社会救助暂行办法》《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》等上位法规定及内容调整，市人大和市政府将《重庆市城乡居民最低生活保障条例（修订）》纳入2015年市地方性法规审议项目。《条例（修订）》淡化了城市和农村低保的区别，统一城市和农村低保的最高限额、计算方式、发放时间、核查周期。在确认低保对象方面：明确保障对象必须是具有本市户籍的居民家庭；本市户籍居民，共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况的家庭，由政府给予最低生活保障；未婚现役军人、脱离家庭独立生活一年以上的宗教教职人员以及在监狱内服刑的人员不计入共同生活的家庭成员。

在规范性文件方面，2011年重庆市民政局、重庆市财政局出台了《关于做好农转城困难居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，区县（自治县）出台了41件城乡最低生活保障相关的规范性文件 2007年，涪陵、北碚、奉节、沙坪坝、北碚、万盛制定了关于加强农村居民最低生活保障制度实施细则或办法。2011-2014年，巫溪、綦江、万盛、江北印发了城乡居民最低生活保障管理的规范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出台了提高城乡低保等社会救助对象保障标准的规范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江区、北部新区印发了城乡居民最低生活保障家庭收入核算实施办法；2014年，奉节、渝北、荣昌、江北出台了关于最低生活保障条件认定的规范性文件；2014年，潼南印发了城乡居民最低生活保障经费管理的规范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、荣昌、江津、酉阳制定了加强和改进最低生活保障工作、提高城乡低保等社会救助对象保障标准方面的规范性文件；2006-2013年，云阳、江津、万盛、綦江出台了农村五保、城镇“三无”供养管理的规范性文件。

重庆市最低生活保障对象在理论上包括生活困难的出狱人。尽管“在监狱内服刑的人员不计入共同生活的家庭成员”，出狱人经安置落户仍可能以贫困家庭为单位申领低保费，但低保申请不是以出狱人个人而是以居民家庭的收入状况为申请标准，可能带来以下问题：第一，出狱人难以落户，申领低保就无从入手；第二，如果出狱人受到家庭成员的排斥，其家庭既不属于低保申请范围，又不愿为生活困难的出狱人给予经济支助，出狱人的基本生存状况堪忧；第三，一些区县不乏为保外就医、假释人员仍有罪犯身份的人员办理低保的个例，但政府相关法律性文件并未明确这些人应当如何落户，这就意味着他们可能会被视为服刑人而排除在救助范围之外。另外，由于法律没有专对这类人保护提出硬性要求，出狱人对低保的申请可能被拖延、申领可能附加更加严格的条件。毕竟在普通人看来，生活困难的普通居民的生活需求在社会资源紧张情况下尚不能全数满足，出狱人无理由享有低保的权利。

（二）摇号轮候廉租房济贫不救急

2013年，住建部、财政部、国家发改委下发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行》后，公租房涵盖了过去的经济适用住房和廉租住房。根据国家政策变化，结合本市实际，重庆市市政府将《重庆市公共租赁住房管理办法》（以下简称《办法》）列入2015年政府规章审议项目，并经市人民政府常务会议审议通过。按照《办法》，公租房和廉租住房虽在申请人经济情况、申请条件、申请程序、租金等方面存在差异，政府提供的住房及管理服务却是相同的。在此之前，2006年至2015年，区县（自治县）出台了25个关于保障性住房的规范性文件，规制这类活动 2008-2015年，潼南、城口、忠县、奉节、梁平、开县、铜梁、酉阳、江津、璧山、江北、云阳出台了廉租住房保障办法或住用分配管理、租金及补贴标准的规范性文件；2009年万盛制定了住房困难家庭住房保障方面的规范性文件；

2010-2015年，重庆市先后出台了《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》《重庆市人民政府关于进一步加强公租房管理的意见》，市国土房管局出台了《重庆市公共租赁住房管理实施细则》《关于公共租赁住房申请有关事宜的通知》《关于做好公共租赁住房和廉租住房并轨运行管理工作的通知》；

2012-2015年，铜梁、璧山、永川、开县、秀山、彭水、梁平制订了公共租赁住房管理实施办法。

目前，公共租赁住房的供给比较充足。截至2015年底，重庆市累计开工建设公租房69.2万套，其中在建46.8万套、竣工22.4万套，累计入住19.1万套。实行公租房与廉租房并轨后，房源是统一的。出狱人或其家庭只要有一定的收入来源，且个人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、单身人员、合租等方式申请公租房。廉租房对申请人经济能力的要求更低，主要针对最低生活保障对象，只要出狱人家庭人均住房面积在13平方米以下，就可以得到实物配租或租赁补贴的廉租房保障。实物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租赁补贴对全市保障对象实行全覆盖，如对于未享受实物配租但又符合廉租房申请条件的出狱人家庭，主城区按照17元至20元每平方，最高人均不超过13平方米的标准发放租赁补贴。但公租房和廉租房的申请，采取摇号和轮候制度。受摇号轮候限制，出狱人在有住房需求或紧急情况下很难及时申请入住。虽然符合条件的出狱人家庭可以申请廉租房租赁补贴，但是补贴与市场租金差额较大，很难用这笔租金获得房源。令相关部门为难的是，如为解决出狱人对住房的急迫需要而打破摇号轮候做法，对生活困难的普通群众又会造成新的不公平。

（三）社会保险、救助局部惠及出狱人

重庆市目前采取的办法是，根据市级部门和各区县制定的规范性文件落实社会保险、救助及促进就业等方面活动。

在社会保险方面，2007至2014年，市级主管部门和区县（自治县）制定了31个基本医疗保险方面的规范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、铜梁、江北、黔江、江津区县制定了城乡居民合作医疗保险的规范性文件；2006年，巫山出台了灵活就业人员医疗保险的规范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以个人身份参加城镇职工医疗保险的规范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城镇职工基本医疗保险的规范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了关于调整医疗保险有关政策规定的规范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城镇职工大病补充医疗保险的规范性文件；2011年、2012年，人力资源和社会保障局、梁平、潼南制定了医疗保险市级统筹实施办法及实施方案；2012年，市人力资源和社会保障局制定了城乡居民合作医疗保险特殊疾病管理、医疗保险就医管理、扩大城镇职工基本医疗保险个人账户支付范围的规范性文件；2014年，市人力资源和社会保障局制定了医疗保险单病种结算暂行办法。

。2008至2014年，制定了14个养老保险方面的规范性文件2006年，重庆市劳动和社会保障局制定了关于参加城镇企业职工基本养老保险若干问题处理意见的规范性文件；2013-2014年，重庆市人力资源和社会保障局制定了调整全市失业保险金标准、城乡居民基本养老保险实施意见、城镇企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的规范性文件；2011-2015年，重庆市人力资源和社会保障局制定了5个调整企业退休人员基本养老金、城镇超龄人员征地农转非人员养老待遇的规范性文件；2013年，制定了解决离开我市城镇各类用人单位人员养老保险有关问题的处理意见；2008年至2010年，南岸、酉阳、彭水制定了城乡或农村社会养老保险的规范性文件。。社会保险是权利和义务相结合的制度，享有社会保险权利的前提是履行保险费缴纳义务。例如，在养老保险方面，由于服刑对出狱人的养老保险造成了缴纳中断，刑释后虽然可以恢复缴纳，但受缴纳年限的影响，已经退休的人员或脱离原单位的人员很难接续或领取养老金，失业保险、职工医疗保险也有同样的情况。只有在医保方面情况稍好，未就业或就业但未缴纳医疗保险的出狱人，虽然无法享受城镇职工医疗保险的待遇，但是如果属于城乡低保对象、城市“三无”人员、农村五保对象、城乡重度（一、二级）残疾人员等政策规定的特殊困难人员，可以参加城乡居民医疗保险。

在社会救助方面，2005年至2015年，市级主管部门和区县（自治县）制定了59个社会救助、特殊人员救助、城乡医疗救助等规范性文件2010年至2014年，市人民政府出台了关于社会救助、保障标准和社会救助基金的规范性文件；2011年，市财政局、市民政局印发了自然灾害生活救助资金管理暂行办法；2005-2015年，云阳、忠县、黔江、北碚、梁平、开县、酉阳、北部新区、城口、巫溪、忠县、璧山、万盛、荣昌制定了城乡困难群众临时救助的规范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社会救助家庭经济状况信息核查认定的规范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保护的规范性文件；2011年，江津、酉阳制定了加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设方面的规范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、万盛、九龙坡、渝中、大渡口、江北、沙坪坝、北碚、江津、铜梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、荣昌、云阳出台了城乡医疗救助办法；2007年、2010年，沙坪坝、璧山分别制定了精神病患者救助的规范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困难家庭肇事肇祸严重精神障碍患者救治救助的规范性文件；2014年，北部新区出台了健全城乡医疗救助制度的规范性文件；2015年，九龙坡区印发了基本公共卫生服务管理办法（修订）的规范性文件。。与社会保险不同，社会救助义务是单向的。只要符合相关的生活困难条件，出狱人无需承担缴费义务即可得到救助。按照重庆市相关规定，属于主城区城乡低保对象、城市“三无”人员、农村五保对象和城市流浪乞讨人员的出狱人，每人每月可领取救助金205元到445元，在物价涨幅较大时，可领取价格临时补贴。但政策和社会经济形势对出狱人基本生活水平影响极大，社会救助金标准较低，价格临时补贴在物价回落时中止发放，都逆转不了出狱人的贫困状态，因而需要通过就业指导改变其境遇。

在促进就业方面，2006年至2015年，区县（自治县）制定了4个促进低保人员、就业困难人员就业方面的规范性文件 2006年，北碚区出台了建立城市低保与促进就业联动机制的规范性文件；2009年、2010年，北部新区制定了促进就业困难人员灵活就业、促进低保人员就业的规范性文件；2015年，江津区制定了小微企业扶持资金管理的规范性文件。。按照政府相关文件，城镇登记失业人员中的“4050”人员、残疾人、三峡库区移民、城镇“低保户家庭”和“零就业家庭”人员等属于实施促进就业政策的保障对象，出狱人也未被排斥于外。政府对自主创业的就业困难人员在财税、金融、工商等政策措施上放宽准入条件，简化办事程序，采取了多种措施鼓励各类社会企业招用这些人员，尤其明确政府投资开发的公益性岗位应当优先安排这类就业困难人员。只是，出狱人不同于一般弱势群体，对他们的政策性扶持不能停留于不在相关规范性文件中保留岐视性规定，而应将他们放在明确保护的位置。这样才能减缓政府基层工作人员、社区居民潜在的敌意。

四、强化出狱人社会保护的现实选择

重庆市在出狱人社会保护中所遇到的问题是国内出狱人社会保护薄弱现状的一个缩影。出狱人在面临就业、入学、生活困难以及社会的排挤之下重新选择犯罪，是我们在历经追诉犯罪和耗费行刑成本后最不愿意看到的结果。出狱人在刑期结束后相对生活困难的时期，如果能够取得基本的生存保障，进而拥有正常的职业，过上有尊严的生活，即使社区存在诱发犯罪的因素，社会本身也会获得抵御包括犯罪在内的各种社会风险的能力。质言之，对出狱人给予权利保障既是解决弱势群体现实问题并提供保护的方式，也是激励出狱人顺应社会，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

规制出狱人保护有两条途径：一是从法的安定性、最小变动性原理出发，以现有安置帮教规章或规范性文件为依据，形成出狱人保护的地方规范体系；二是出台出狱人保护的地方性法规。重走老路或者去掉原有规范性文件，如市府128号令中的“劳教”和保留“刑满释放人员安置帮教”。所谓“安置帮教”仍无法涵盖出狱人保护的重要内容，而且规范性文件效力低，很难与其它位阶更高的规范相匹配，不能整合部门职能和促成基层政府与社区的良性互动。相反，在缺乏国家层面的出狱人保护法的背景下，地方立法的先行先试可以起到补充国家立法、促进社会管理创新的重要作用。因此，采取第二个方案，以地方出台《出狱人社会保护条例》为核心带动相关出狱人保护的规范性文件的出台，更具合理性和可行性。

（一）制定颁布《出狱人社会保护条例》

目前，国家层面没有制定出狱人社会保护法，个别地方出台的“安置帮教办法”明显不能适应需要。就重庆情况而言，市府第128号令曾经对刑释人员安置帮教起到积极作用，如2012年，渝北区对本行政区内刑释人员的全年在册帮教率达到98%，重新犯罪率控制在了2%以内，南岸区甚至建立了类似江苏等地“中途之家”的安置基地，探索解决出狱人就业谋生等问题。但市府128号令废止后，推进出狱人保护缺乏有力的法律依据。尽管针对普通困难群众提供低保、住房、就业、医疗等基本保障和救助的制度，并未明确排除出狱人保护，但能否落实到出狱人保护的层面是不够确定的，行政管理部门只需动用相应解释权，他们很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定专门《条例》，可以促使政府部门按照《条例》规定落实出狱人保护，真正消除社会福利惠及全民的最后一个死角。

（二）以积极保护真正替代消极帮扶

《条例》明确保护对象范围、保护内容、保护期限、保护机构、保护方式、保护内容、实施程序、保护经费和罚则等，能够明确传达出以下信息：第一，以积极的“社会保护”替代消极的“安置帮教”的基本取向。目前，安置帮教多少带有行刑惯性，即强调防范性管束[16]。定位于保护既确认了出狱人的普通公民身份，又表明即便须对其教育管理也须首先解决其生存困难。第二，输血性救济与造血性帮扶相结合。出狱人在不能从其家庭获得援助或者不能从普通的公共救助制度得到基本保护时，地方政府或相关组织对其紧急救助帮助其度过困难，防止出狱人以再犯罪方式寻求自力救济。第三，运用法律杠杆，动用社会资源帮扶特殊人员，政府、民间团体与志愿人员合作打造和谐社区。

（三）由最薄弱环节入手完善社会保障制度

出狱人是社会福利政策最难关照到的人群。这类人的权利保护所涉权利事项众多，对象弱瘠性与危险性并存。从这个最薄弱的保护环节入手，以地方法规带动建立、统合相关社会领域的社会福利保障制度，功在千秋、利在当下。具体思路是：第一，以《条例》为核心法规，联通生活、医疗基本保障与救助制度。质言之，《条例》制定后，具体保障措施应当植入新立的相关社会保障、救助规范性文件中，以低位法补充高位法的方式，实现出狱人保护制度的接续、延展和跟进。第二，根据《条例》清理相应的规范性文件，落实部门职能。重庆市目前可能涉及出狱人保护内容的规范性文件较为繁杂，各种涉及底层成员福利保障的规范性文件存在制定主体和效力层级多、数量较大、重复率高等问题。比如，2010年至2014年，全市12个区县（自治县）制定的《城乡困难群众临时救助办法》达13个之多，内容要么照抄上一级立法、文件，要么区县相互交流借鉴，内容雷同，细化条文和因地制宜的操作性条文少。运用立法后评估、规范性文件清理机制，督促落实相关规定的执行情况，减少背离出狱人保护理念的制度设计，可以整体提升地方立法水平。第三、创新出狱人社会保障制度措施。出狱人社会保护是一项系统化的社会工程，它的高效运转需要充分调动各种社会力量。在《条例》的保护宗旨下，可以在实践层面探索出狱人保护的新措施新方法，参照国外更生保护的经验[17]，引入民间社会力量，发展民间组织、慈善团体参与出狱人社会保护，为出狱人提供更多的物质帮助，增加社会与出狱人的互动和理解。

参考文献：

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