国内外生态安全屏障建设的经验与启示

孙海燕+王泽华+罗靖

摘 要： 生态安全屏障建设是我国可持续发展的重要支撑之一，是维护国家安全的战略举措。通过对国内外生态安全屏障相关文献、理论、项目的梳理分析，对我国新疆“三北”防护林工程、甘肃国家生态安全屏障综合实验区和日本治山计划、加拿大“色计划”等建设经验的总结可知，公众积极参与、科技研发与应用、多方协调的工作机制和合理的可持续经营机制，以及加快生态文明建设，是推进生态安全屏障建设的关键和取得成功的重要保证。

关键词：生态安全屏障；公众参与；科技研发；多方协调；生态文明

中图分类号：X171.4文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）05-0019-07

Abstract：Ecological safe shelter is one of the most important support for Chinas sustainable development and a strategic measure to maintain the national security. The paper analyzes and summarizes the research status， construction experience and actions about ecological safe shelter construction in China and other countries. By combing and analyzing related articles， theories and programs about domestic and overseas ecological safe shelter， and also by summarizing the experience of the “Three North Shelterbelt” Construction project in Xinjiang， the comprehensive experimental area of State Ecological Safe Shelter Zone in Gansu， Japans Mountain Treatment Program and Canadas Green Plan， the authors found that the publics positive participation， development and application of technologies， multiple-coordination， sustainable marketing mechanism and quickening the ecological civilization construction are crucial in guaranteeing the quickening construction of ecological safe shelter. The paper finally puts forward inspirations and experience for constructing the green ecological safe shelter for Yunnan provincial gateway in opening up to the southwest.

Keywords：ecological safe shelter； public participation； science and technology development； multiple-sided coordination； ecological civilization construction

工业革命以来，人类利用自然、发展经济的能力不断增强，但也造成了严重的环境污染、生态破坏问题。20世纪70年代以来，世界各国对生态安全、生态工程的研究逐渐深入，特别是90年代后跨国界的全球性环境公害，如沙尘暴、水污染、大气污染、酸雨等问题的凸显，使得美国等将生态安全列入国家政策的核心之一，成为国家战略层面的重要议题。生态安全屏障建设是我国可持续发展的重要支撑，是维护国家安全的战略举措[1]。全国各地均在大力推进不同地理范围的生态安全屏障建设工作，如四川、云南、贵州分别提出建设长江上游生态屏障战略，内蒙古自治区提出建设我国北方的生态安全屏障。此外，北京、青海、福建、浙江、甘肃等一些省、市也相继提出建设各自区域性的生态安全屏障。2015年，习近平同志考察云南时，对云南提出发展战略新定位：努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章。构建生态安全屏障是推进生态文明建设的重要手段。现阶段，就生态安全屏障的科学内涵与意义而言，尚未有统一的定义，缺乏对生态安全屏障的专门性质的理论著作，更缺少对国内外生态安全屏障工程、生态工程、生态安全工程的综合分析和论述。本文主要综述国内外生态安全、生态工程、生态安全屏障建设发展方面的经验与做法，以期对推进我国生态安全屏障建设工作的深入和持续开展有所启示。

一、国内外生态安全屏障研究现状

生态文明是人类社会和生产力水平发展到一定历史阶段的必然产物。作为人类文明的一种高级形态，生态文明是迄今为止继原始文明、农业文明、工业文明后一种新的文明。生态文明是指人类在充分认识自然、尊重自然的基础上，在利用自然造福人类的过程中，在构建人与自然和谐统一的进程中，所取得的全部文明成果的总和，包含着人与人、人与自然、人与社会等多重复杂的关系。党的十七大提出建设生态文明的战略任务，十八大把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，成为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的重要组成部分，为生态保护工作提供了有力的政治保障。

生态安全屏障是我国社会生产实践的产物，并非是一个严谨的科学术语，国内意义相近或类似的术语还有“绿色屏障”“生态环境保护屏障”“生态屏障工程”等。国外对生态安全屏障的类似研究多集中于生态安全、生态工程及恢复生态学等领域，本文也主要从以上层次分析国内外生态安全屏障研究现状。

（一）国内生态安全屏障研究现状

根据1994-2013年《中国期刊全文数据库CNKI》统计，自2003年以来，我国研究生态安全屏障的文章逐渐增加，主要研究领域集中于生态安全屏障科学内涵、区域生态安全屏障建设的思考与总结、国内生态安全屏障建设会议综述等方面。

1.对生态安全屏障科学内涵等的研究。对生态安全屏障科学内涵的研究主要集中于生态安全屏障的概念、功能及特点等领域的探讨分析，其中具有代表性的有：王玉宽等[2-3]提出了生态屏障建设的理论与实践基础，分析了生态屏障的科学内涵，进而归纳了生态屏障建设的科学价值、社会实践意义、屏障功能等；钟祥浩[4]在论述了中国山地生态安全屏障建设重要性的基础上，提出了以大陆三级阶梯地势为基础的山地生态安全屏障建设宏观构架，提出了以亚区为单位的山地生态安全屏障保护与建设途径。

2.对区域生态安全屏障建设的研究。现阶段，各科研院所、地区生态管理机构对各自区域内生态安全屏障建设的总结与反思，是我国生态安全屏障研究的主流。该类型研究内容复杂、数量众多，其中具有代表性的研究有：孙鸿烈等[5]在分析青藏高原冰川退缩显著、自然灾害增多等生态环境问题后，提出了该地区国家生态安全屏障建设的对策与途径，并分析了该地区国家生态安全屏障建设对提升整个国家生态安全建设的重要性；覃家科等[6]重点分析了北部湾自然生态系统及生境退化区、水源涵养区、水土保持区等人工生态系统的综合建设，以期构建一个人工与自然生态系统相结合的多层次的北部湾生态系统；安和平等[7]重点分析了毕节试验区生态安全屏障建设的投资、资金管理问题，提出了建设多元化的融资渠道、完善生态安全屏障建设的工程资金管理体系等。

3.国内生态安全屏障建设的相关会议。国内生态安全相关学术会议的举办，对生态安全屏障建设具有重要意义，但关于生态安全屏障建设的专题会议举办较少，其中具有代表性的论文有四川省林学会2001年举办的“建设长江上游生态屏障学术研讨会”，会议集中讨论了长江上游生态屏障建设的重点、可行性措施等，并就生态屏障的科学内涵、建设功能等进行了探讨；中国农学会2008年举办的“全国农业面源污染综合防治高层论坛”，论坛集中探讨了我国农业面源污染现状、各自然区域农业面源污染现状，提出了开展海洋生态安全屏障等建设模式、项目设置及防治技术的研究。

（二）国外生态安全、生态工程研究现状

1.国外生态安全研究现状。生态安全是一门自然科学与社会科学的交叉学科，国外也成为“环境安全”，目前国内外尚无公认的生态安全定义。广义的生态安全的范围包括生物细胞、组织、个体、种群、群落、生态系统、生态景观、生态地理区、陆海生态及人类生态的安全；狭义的生态安全专指人类生态系统的安全。

美国著名环境专家莱斯特·R·布朗首次将环境因素纳入安全概念和国际政治范畴，布朗在1977年出版的《建设一个可持续发展的社会》是其在生态安全研究领域的代表作[8]。这一时期，国外学者主要探讨生态安全的概念、外延及重要性等基础问题，如Jessica Mathews提出了自然环境安全应该处于安全的最重要地位[9]。

20世纪80年代开始，生态安全成为了世界安全中的重要一环，联合国裁军和安全委员会对集体安全和共同安全做了区别，后者指的是包括经济压力、资源缺乏、环境退化等在内非军事威胁。1987年世界环境与发展委员会（WECD）的报告《我们共同的未来》中明确指出：安全的定义必须扩展，要包括环境恶化和发展条件遭到破坏[10]。到 20世纪90年代初期，国外加强了对环境变化与安全的经验性研究。

21世纪以来，国外生态安全领域的代表性研究有：Walter Reid于2002年组织2000多位专家，开展了4年的全球生态系统健康调查，全面分析了人类活动对生态系统的影响[11]；Robert Costanza在2000年研究了生态系统服务的社会目标和价值，提出评价生态系统服务要综合考虑包括生态可持续性、生态公平性和经济效率等在内的一系列目标、指标[12]；SIWI Seminar研究了生态系统评价指标值的确定，探索在生态底线上实现人类活动与生态平衡的策略、途径等[13]。

2.国外生态工程研究现状。1962年，美国的H.T.Odum首先使用了生态工程（Ecological Engineering），将“生态工程”定义为以自然生态系统中获得的思想与技术为基础，重点解决人类社会生态环境问题的科学。1989年，美国学者Mitsch联合中、美、丹麦等国学者合著《生态工程》一书，明确了生态工程的研究对象、基本原理、方法论等看，自此，生态工程学成为世界公认的学科[14]。

在生态工程应用领域，国外的研究主要集中于环境污染的处理和治理领域，特别是污水处理与湖泊、海湾的富营养化防治方面最为突出。如1980年美国在伊利湖北部的河湖接合部、老妇河河口地区的湿地上，建立了生态工程试验基地，测试该地区湿地生态系统对陆地及其下游湖泊的缓冲净化作用；在马赛诸塞州的沼泽及盐滩上建立生态工程系统，处理来自陆上的废水，防止海洋的富营养化[15]。

在生态工程的新进展方面，一是现代新技术在生态工程领域得到运用，利用地理信息系统（GIS）对湿地模型进行全面分析，如土壤基质、土地利用、可接受性等，推动了生态工程在宏观规划和微观应用等方面实现综合效应；二是在生态工程评价方法方面，开始考虑单功能与多功能目标问题，形成了价值流分析、生态经济评价方法、层次分析法、能量流分析法等多种分析方法。

二、国内外生态安全屏障建设典型经验做法

生态安全屏障是21世纪我国对全球生态安全、可持续发展的重要贡献，是生态安全、生态工程、恢复生态学等多种学科的综合产物。生态安全屏障的概念虽然提出较晚，但国内外均已实施了类似的生态安全保护项目、工程等，分析国内外已完成或正在实施的相关生态安全保护工程项目，对进一步推进我国的生态安全屏障建设工作具有重要意义。

（一）国内生态安全屏障建设经验做法

1.新疆“三北”防护林工程建设的经验做法。1978年，我国决定在西北、华北和东北等风沙危害、水土流失严重的地区建设大型防护林体系工程（简称“三北”防护林体系工程）。新疆是国家“三北”防护林体系建设的重点省（区）之一，2011年已开始国家“三北”防护林体系五期建设工程。至2011年，新疆“三北”防护林体系建设已覆盖了94个县（市、区），实际完成造林封育2293.91万亩（其中人工造林1394.84万亩），封育874.07万亩，飞播25万亩[16]。新疆“三北”防护林体系经过三十余年的建设，取得了良好的生态、经济和社会效益，为新疆农村经济发展、农民增收及新疆地区的安全与稳定做出了重要贡献。

（1）防沙治沙，建设完备的林业生态体系。新疆的土地荒漠化及沙化问题在中国乃至世界均具有典型性和代表性，防沙治沙也成为了新疆林业生态建设工程的主要任务。首先，搞好防沙治沙规划与林业重点工程建设规划的衔接，科学规划，合理布局，因地制宜，因害设防，把工程优先安排在生态比较脆弱、灾害类型突出、经过治理对改善当地生态环境影响较大的地方。其次，大力发展特色林果业，建设特色的林业产业体系，目前全区林果种植面积突破了1300万亩，果品总产量超过450万吨，林果业总产值113.6亿元，在农民增收中的贡献率达到25%以上，并且，和田地区探索出了种植红柳大芸治理沙漠、增加农民收入的致富之路，实现了生态效益和经济效益的双赢[16]。

（2）研发、应用先进适用的生态修复技术。“三北”防护林建设的快速发展促进了一系列林业新技术、新成果的大范围推广应用，特别是滴灌等节水灌溉造林技术的的应用，使得一些原来无法造林的地段，造林获得成功，绿洲防护林防护功能日渐加强，对改善当地的生态环境必将发挥不可替代的重要作用。林果矮化密植技术和嫁接改良技术的大范围推广应用，大大提高了果品品质和单位面积产量，对提高林业的比较经济效益产生了重要的作用[16]。

（3）建立创新了一套高效的林业生态建设管理模式。在实施“三北”防护林体系建设工程中，全面实行领导干部任期造林绿化管理责任制，将林业工作成效作为考核领导干部政绩的重要指标，并将此与干部的升迁相挂钩，增强了工作责任感和紧迫感，真抓实干，有力地保障了“三北”防护林工程顺利进行。

2.甘肃国家生态安全屏障综合实验区经验做法。甘肃省位居长江、黄河上游，地处青藏、黄土、内蒙古三大高原交汇地带，也是西北干旱区、青藏高原区和东部季风区等三大自然区域的交汇部位，自然生态环境类型多样且脆弱，生态环境成为了困扰甘肃省经济社会发展的突出问题。甘肃省先后实施了天然保护工程、退耕还林（草）等国家重点生态工程和石羊河流域重点治理、敦煌水资源综合利用等一批重大水生态工程。特别是2013年12月18日国务院常务会议正式通过了《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》，成为了甘肃省前期推行的生态安全屏障建设举措的重要政策支撑[17]。

（1）提高生态环境监管能力。首先，甘肃省、市、县三级环境监理机构全部实现标准化，建立重点污染源在线监测系统，所有运行的城市污水处理厂、垃圾处理厂、危险废物及医疗废物集中处置中心、70%以上的重点水汽污染源等均实现在线监控。其次，在黄河主要断面建立三座水质自动监测站，进一步健全城市空气自动监测系统，各州市政府所在地均建成空气自动监测系统，建立1-2个地面生态观测站，纳入国家生态环境监测网络体系和重大生态环境灾害预警体系。最后，建立省、市两级环境安全和污染事故应急预警系统，省级包括监控调度、现场指挥、应急监测、辐射监测四个系统组成的应急响应系统；各市根据本地区突发性污染事故特点，配备必要的应急监测设备和防护设备，增加实验室快速测定分析能力。

（2）大力发展旱作节水农业。积极推广全膜双垄沟播、膜下滴灌等高效旱作节水技术，合理调整种植结构，发展耐旱节水品种，建设旱作节水农业示范区。积极发展现代农业设施，推广温室和塑料大棚，推动河西走廊星火产业带高效节水设施农业科技示范工程建设，大力发展高效农业。

（3）重点实施大型生态污染治理修复工程。一是祁连山及内陆河流域生态恢复与重建工程。该项目依托GIS（地理信息系统）开发应用研究中心，以甘肃近50年来气候变化基本特征、极端天气与气候变化等情况为基础，开发了牧区雪灾预报系统，形成了祁连山天然草地与水源涵养林保护为主的生态修复技术体系；同时，在防沙治沙领域研发实施了高寒干旱区荒漠化土地治理技术、绿洲开发生态分析评价方法、河西走廊盐渍化土地“三系统”治理技术（运用工程改良、生物种植改良、发展养殖业增加土壤有机质）等。二是黄土高原生态整治技术与模式项目。甘肃省大力开展水土保持基础理论研究，通过实施生水土保持引种试验培育项目。造林立地、乔灌草空间配置等，生态环境明显改善，水土流失得到明显遏制。三是兰—白经济圈绿化工程及大气污染治理项目。在全方位近20个大气污染环境研究项目的基础上，开展兰州南北两山地区环境背景研究、黄土高原西部雨养生态系统研究、雨养物种抗旱机理及其适应性研究、恢复与重建技术和模式研究等，有效地推动兰—白经济圈绿化及大气污染治理的相关工作。

（二）国外生态安全屏障建设经验做法

1.日本治山计划的经验做法。自1911年日本实施治山计划后，百余年中取得了巨大的建设成效。1953年，关西和九州地区大水灾使日本政府再次意识到治山治水的重要性，在抗灾中设置了“治山治水对策协议会”，并于1960年制定了《治山治水紧急措施法》。从此，有计划的长期国土整治活动在日本正式展开。如今，日本的人工造林面积已达到约1000万公顷，2009年日本林野厅再次编制《森林林业再生计划》时，提出“2019年木材自给率达到50%” [18]，标志着自然资源极度匮乏的日本拥有了丰富的林业资源，这与其优秀的建设机制是分不开的。

（1）严密的森林计划制度。1951年，日本政府通过修订《森林法》，首次以法律形式确定了以国家制定森林计划为主的森林管理体系。在此基础上，1991年日本形成了层次鲜明的严密的森林计划制度，其中包括中央政府层面制定的50年期的《森林基本计划》和《重要林产品供需长期预测》；农林水产部制定的15年期的《全国森林计划》及《森林经营管理计划》《保安林经营管理计划》；地区森林管理局制定的十年期的《地区森林计划》及市镇政府制定的《市镇森林经营管理计划》；森林拥有者制定并需上报政府机构审批的《森林施业计划》等。森林计划体制将国家的长期战略规划付诸实施，有利于国家对林业发展进行高效的行政指导。

（2）优秀的森林可持续经营体制。日本的森林经营方针强调促进复层林和长伐期施业，加快针叶树人工林向针阔混交林转变。特别以日本国有林为主，积极推动阔叶树的引进和补种，同时采用先进科学技术保障森林资源的循环利用，降低生产成本；并且，大力推动GIS的应用，目前日本约1/3的都、道、府、县等都已引进了地理信息系统，有利于日本政府准确掌握、分析和提供符合多种要求的森林资源信息。

（3）充足的生态资金投入。日本治山计划的经费是由国家和地方共同负担，总体上是国家负担2/3，地方承担1/3，但国有林治山事业有国家全额投资。自1960年实施第1期《治山事业五年计划》至今，日本已连续完成了9期，总投资规模达到了9.2万亿日元，特别是第9期《治山事业五年计划》投资规模达到了3.77万亿日元，是第1期投资规模的22.6倍，且第1期至第9期五年计划投资规模年均增长率为50.8%[19]。

2.加拿大“绿色计划”建设经验做法。1991年，加拿大政府正式启动了投资达100多亿加元、当今世界最重要的环境行动计划之一的绿色计划，成为后来我国制定绿色行动计划的重要参考。

（1）跨流域水污染治理。加拿大的重要水源体系均是与美国共有的国际水系。1992年，加拿大与美国建立了五大湖污染防治中心，并且与内陆水中心、Mc Master中心和圣劳伦斯中心连接起来，形成了综合化的、信息共享的国际水污染防治机构。在此基础上，加拿大政府在绿色计划中专门设置了五大湖行动计划，投资1.25亿加元进行污染效应研究及治理技术的开发，包括苏必利尔湖双边计划、污染防治规划与示范项目等[20]。

（2）实施综合化废物减量与处置项目。绿色计划中专门制定了全国废物减量规划，提出到2000年全国减少50%的废弃物。加拿大联邦政府成立废物管理办公室来协调废物减量规划中的各项目，并在各省、市政府机构和工业部门成立该办公室协调联系机构，保障废物减量规划的实施；同时，联盟政府相继于1993年通过了包装废物削减标准和实施条例、1994年制定了全国废物减量、回用、循环的标准、规范、政策和条例等，从制度上保障废物减量规划的实施；并且，联邦政府专门扩大实施全国废物变换项目（NWEP），提高工业废物的循环回用比例。

（3）开展科技支撑研究项目。加拿大联邦政府启动了为期五年的环境科学技术行动计划，促进全球和国内环境问题的研究，为绿色计划实施提供科学依据，并鼓励高新环境技术的开发，如资源和能源保护技术发展和示范计划（DRECT），每年提供20万加元用于保护资源和节约能源的革新技术的研究和示范。同时，绿色计划专门设置一部分资金用于支持好的环境技术开发、示范和产业化，并建立了联邦—省环境技术网络来加强技术交流；实施环境技术产业计划，政府提供50%的基金，鼓励私人投资环境技术的示范工程，推动环保产业发展[21]。

三、国内外生态安全保障建设的启示

（一）积极调动全社会和公众关注并参与生态保护

借鉴国内外生态环境安全建设的成果经验，我国绿色生态安全屏障建设应让公众能及时准确地获取相关信息，让公众参与生态保护，经常开展宣传和教育。德国、加拿大等发达国家经常组织对农民进行免费培训，宣传保护土地和水资源的相关政策法规，推广保护环境的耕作技术，同时采用农业补贴的方式给予奖励；对青少年的环保教育也十分普及，使环保的观念和习惯从小培养。

我国公众参与生态保护的程度不高，目前很多规划基本上仅仅在政府部门征求意见，未能准确反映公众的意愿。随着我国越来越重视生态环境建设及“以人为本”，我国生态保护的相关政策逐步调整和改善，公众参与程度将越来越高，公众的意见也可能成为项目能否立项的决定性因素。

（二）科学研究与应用是生态环境安全建设的强大支撑

国外土地风险评级工作是一项很大的系统工程，其中土壤侵蚀的风险性等级划分是科研人员在大量调查研究和试验数据的基础上得出的，要求科研单位能提出明确的评估方法、精确的测量数据做支撑。2011年，欧洲进行了洪水风险图的绘制，判断河段是否受洪水威胁，评估地区的洪水风险，根据预测结果划分防洪区，河床、河岸范围内将不允许有建筑物，受洪水威胁地区将不能储存危险品如汽油等，目前风险评估、风险图已完成，并正式实施风险管理计划[22]。

发达国家政府都有自己的生态环境安全建设智囊人才队伍，对科研机构的支持力度很大。德国土壤研究所每年有政府拨付的1400万欧元作为基本经费，另有约650万欧元的项目经费[23]。相比之下，我国在这方面的投人要少得多。因此，为保证生态文明建设的顺利进行，应加大对生态环境建设科研的投入力度，发挥科技人才的积极性和能动性，大力研发先进、适用的环保技术，鼓励投资环保产业，努力实现节能减排。

（三）多方协调机制建设是生态工程建设的发展基础

国内生态工程的实施多存在跨区域、跨流域、跨行政管理权等特点，同时生态环保相关部门职能分散交叉，工作受制于地方政府的态度，如国内典型的水质与水量分头管理机制，给国内区域水质生态环境保护造成了较大的制约。2013年12月，李克强同志主持召开国务院常务会议时，对青海三江源生态保护、建设甘肃省国家生态安全屏障综合试验区等一批重大生态工程的实施，专门提出要“做好相关规划衔接，调整流域产业结构和布局，建立协同联动机制”[24] 。

建设生态工程的跨部门协同机制，重点应增强环境保护部门的统筹协调作用，建设职能有机统一的生态环境大部门，实施一套有效的“国家监察、地方监管、单位负责”的生态环境监管体制；同时，建立健全监督地方政府履行环保责任的机制，实行环境保护目标责任制和考核评价、责任追究制度。在生态文明建设已经成为各级政府及社会大众普遍意愿的背景下，建设有效的、顺畅的多部门协调机制已成为了生态工程的实施基础。

（四）合理的可持续经营机制是生态工程实施的有效保障

生态工程的主要目的是为了充分发挥物质的生产潜力，防止环境污染，实现经济效益和生态效益双赢。多年来，我国实施了“三北”防护林、三江源生态保护等多项重大生态环境保护工程项目，但均面临着后续资金投入困难、人地矛盾突出等问题。以云南省西双版纳州生态环境保护项目为例，生态保护区内长期存在着居住人群与野生动植物保护的矛盾，甚至一度出现“人贱兽贵”的争论[25]。

要真正保障生态工程项目的长期稳定发展，传统政府投入只是基础，必须提高经营管理水平，采用改革的办法、创新的方式建设生态保护、经济发展和民生改善的可持续经营机制。只有充分发挥市场主导作用，调动全社会参与生态保护和建设的积极性，采用多元化的投融资机制、科学的商业化经营机制、有效的生态补偿机制等，才能真正推动生态工程项目的科学发展。

（五）加快推进生态文明制度建设

加快落实党的十八大报告关于今后一个时期推进生态文明建设的重点任务：一是加快实施主体功能区战略，优化国土空间开发格局；二是要全面促进资源节约，推动资源利用方式根本转变，提高资源利用效率和效益；三是加大自然生态系统和环境保护力度，推进生态综合治理；四是加强生态文明制度建设，建立生态文明考核评价制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立资源节约和生态环境保护的市场化机制，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点；五是要健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，着力探索编制自然资源资产负债表。

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