权利贫困视角下的业主维权研究——以广州Q社区为例

◎ 杨 芳 余翠君

权利贫困视角下的业主维权研究
——以广州Q社区为例

◎ 杨 芳 余翠君

随着城镇化建设的快速发展和新型小区的增加，业主与物管的纠纷不断增多并呈现复杂化的态势，业主维权成为社会关注的焦点。从权利贫困的视角探究业主维权面临的问题：包括经济权利贫困、政治权利贫困、社会权利贫困，建议通过赋权增能，提升业主的维权能力，更好地维护业主权益。

权利贫困 业主维权 赋权增能 社区治理

随着市场经济的蓬勃发展和住房商品化改革，社会衍生出一个新的角色——业主。当前，城市的社区治理主要有业主、业主委员会、居民委员会、物业管理公司、政府五个主体，五者间的关系变化亦是学者研究的热点话题。当前我国社会正处于转型期，社区业主利益受到来自开发商和物业管理机构的侵蚀，导致损害业主权利的事件不断发生，维权成为业主在社区治理中的重要表达方式；加上资源上处于弱势地位和利益表达机制的不畅通，致使业主维权行动不可避免地蒙上一层抗争色彩。

一、权利贫困理论的建构

权利贫困最早由诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森提出，他基于权利剥夺和可行能力剥夺的分析视角，重新界定了贫困的概念，丰富了社会福利的思想，为科学认识当代贫困问题的本质、解决贫困问题和实施反贫困政策提供了全新的理论视角。关于权利贫困，国内外学者进行了较为系统的阐述（见图1）。

（一）权利贫困的概念

“贫困”的内涵经历了一个逐步深化的动态发展过程。最初，人们一般将贫困理解为因收入水平低下而造成的物质贫困，即经济收入不足以维持基本的生存需要。到了20世纪70年代，有学者认为，贫困的要素不仅包括物质和收入水平指标，还应包括能力指标，如阿玛蒂亚·森认为，“贫困是指人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入低下。”［1］这里，他所说的能力实质上是一种自由，即获得各种功能性活动的选择组合的实质自由。贫困的能力指标表明，贫困不仅是一个收入低下的问题，而且是一个能力缺乏的问题。进入20世纪90年代，又有学者认为贫困不仅是收入水平低下和缺乏能力，他们将脆弱性、无发言权和社会排斥等概念引入贫困的范畴。他们认为，那些易遭受外部冲击而自身内部又处于孤立无援状态的人就处于贫困状态，这些人处于政治和社会的边缘，没有发言权，缺乏法律保护，在一定程度上受到社会排斥。如迪帕·纳拉扬等人认为，“贫困不仅是物质的缺乏，权利和发言权的缺乏更是定义贫困的核心要素。”［2］这样，贫困概念的内涵从最初的物质贫困发展到了20世纪末期的权利贫困。

图1　中国知网上关于权利贫困主题的论文收录量

对于权利贫困的概念，国内学者文建龙等认为“权利贫困是指社会里的部分人群（一般是社会弱者）在政治、经济、社会和文化权利等方面享有不足的状态。”［3］同时还指出权利贫困具有客观性、必发性、社会性、普遍性与严重性等特点，权利贫困现象会加剧社会分化、导致社会结构失衡、引发社会关系冲突。

概而言之，权利贫困就是政治、经济、文化和社会等基本人权缺乏或不健全的一种状态。贫困不仅包括物质贫困，更应包括权利贫困。物质贫困是贫困的具体表现，权利贫困是造成物质贫困的根本原因。社会愈是向前发展，权利贫困对物质贫困的影响也就愈大。往往是那些拥有权利越多的人占有物质越多的可能性越大，拥有权利越少的人占有的物质越少。虽然拥有物质财富的多少在某种情况下也能够影响和支配人们对权利享有的多少，但人们都会认同：在绝大多数情况下，在物质和权利之间，权利是最根本的和最终的决定性因素。

（二）权利贫困的内容

关于权利贫困内容，国内外学者有不同的看法：其中国内的陈永梅以我国农民为分析对象，对其权利贫困的内容进行概括，提出“中国农民的权利贫困主要表现在参与权利的贫困、迁徙权利的贫困、社会保障权利的贫困、教育权利的贫困、财产权利的贫困等方面”［4］，并认为这是产生中国三农问题的根源所在，要解决现阶段三农问题，关键要给农民一个平等的公民权利。洪朝辉在2002年底中国首届城市反贫困论坛上撰文指出，“权利贫困包括经济权利的贫困、政治权利的贫困、社会权利的贫困以及文化权利的贫困”［5］。由于该观点较为全面、细致，所以本文将采用洪朝辉的观点对权利贫困的内容进行划分，即经济权利贫困，指个人无法保障自己的经济权利不受侵犯的实质自由，在业主维权中表现为业主所在社区的财产权利无法得到保障；政治权利贫困，指个人的政治权利处于缺失或者不足的状态，在业主维权中表现为业主的选举权无法得到真正实行；社会权利贫困，指个人的社会权利无法保障的状态，在业主维权中指业主在维权过程中无法得到社会援助。

二、Q社区业主的维权过程

近年，业主维权行动不仅呈上升趋势且出现一些新特点：业主维权的形式从过去的“个体单枪匹马式”［6］扩展为现在的“群体性维权”，所采取的手段由温和式转变为激进式，维权主体呈现多元化。随着自媒体的不断发展，维权形式由线下转向线上，同时通过自媒体的传播，所产生的社会影响程度逐渐提高。

Q社区以大环境、大配套、大交通的国际文化型社区而享有“中国第一村”的美誉。Q社区占地7500亩，自1991年建村至今已投入资金160多亿元，发展土地逾6000亩，已售出逾30000个单位，成功吸引来自美国、法国、日本等36个国家及地区的精英成为Q社区的业主，社区常住人口达10多万人，业主20多万人。但在这24年发展过程中，该社区业主多次因物业管理费上涨、成立业主委员会、公共绿地被占用、楼巴间隔时间长、小区消费贵以及电信基站等问题，通过信访、诉讼等方式维权，主要维权事件过程如表1所示。

表1　Q社区的维权事件过程

Q社区业主在维权时常遇到“谁代表谁”的困惑。虽然《物业管理条例》规定：“业主委员会应当与业主大会选聘的物业服务企业订立书面的物业服务合同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定。”［7］然而，如果业主委员会这一运行机制失灵，业主表达主张的渠道就窄了许多，而Q社区的物业公司只要与少则数人、多则十几人的业主委员会处好关系，或者干脆操纵业主委员会，就能合法地“撇开”业主，从而导致了业主权利贫困的现象。

三、Q社区业主维权中的权利贫困

Q社区自2005年以来的维权过程既是业主权利彰显的过程，也是业主经济、政治、社会权利贫困状态的写照。

（一）业主维权中的经济权利贫困

《物权法》规定，业主有享受优质的物业管理服务以及居住环境的权利、公民的消费权益等财产权利［8］，但由于开发商、物业管理公司（以下简称物管）存在某些违约或侵权行为，比如物业管理公司在收费方面的违规行为、擅自改变公共地用途、公共地收益不公示等等，这些行为导致业主的财产权利受到损害和经济权利的贫困。

1.非法涨物业管理费

2014年4月2日，广州正式公布《物业管理暂行办法》，提出物管费调价须业主“双过半”等多项要求，并于5月1日正式实施。但在《办法》颁发前，Q社区物业提出上涨物管费［9］。这一举动引起广大业主强烈不满，他们集体维权抗议，并提出改选业委会等诉求，抗议物业连续两次提高物管费，不顾业主利益。根据Q社区物业管理公司所发出的物业费调整通知显示，从2011年5月到2014年6月三年内已有两次涨价，升幅高达52%～79%，超出2014～2016年度广州住宅物业服务收费参考标准46%～77%。当时，Q小区物管费为电梯房3.5元、别墅洋房4.1元，远远高于周边小区。尽管物业管理公司已公布了财务审计情况，但仍缺乏说服力。

2.拖欠维修基金

根据《物权法》规定，“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。经业主共同决定，可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。维修资金的筹集、使用情况应当公布。”［10］2012年3月15日，Q社区的140名业主在申请物业维修基金时，都被退回申请，再次引发了Q社区物管的信任危机，部分业主认为Q社区物管挪用了专款专用的物业维修基金。而当地国土资源与房屋管理局表示，Q社区物业拖欠物业管理维修基金至少5000多万元乃至上亿元。但当业主们向Q社区物业申请物业维修基金时，却屡次拖延。

3.非法改变公共绿地的用途

Q社区物业非法侵占业主绿地，私自更改规划将公共绿地变更为自营的商业便利店、洗车场、餐厅，甚至修建坟墓陵园。Q社区物管在未获得2/3业主同意的情况下，完全无视广大业主强烈反对，以改善进出小区堵车情况为借口，擅自改变原有小区内道路的行人入口功能，将其改建为机动车刷卡通道。而该路段属于T型路口，即外面是斜坡且紧靠居民楼，如改建成机动车出口，只会构成危险和堵塞，根本无法达到缓解交通拥堵的目的。并且，一旦改建完成，该路段将变成机动车干道，行经此处的老人、孩子的安全将难以保障。

4.偷迁垃圾中转站

Q社区开发商为了自己的商业利益，偷迁垃圾中转站，并将原垃圾转运场用于开发新地产项目。2014年4月25日，Q社区物管在业主缺乏知情权的情况下进行文件公示，提出将垃圾中转站规划在Q社区南部深处上风口，如果建成，小区大半将受到影响，业主的健康和物业价值，都将受到侵害，这一举动引起15万居民的强烈不满。

5.业主民生经济的商业垄断

Q社区开发商实行商业垄断，由于Q社区属于全封闭式小区，所有商业设施全部是开发商负责，甚至小区内配套的商业街、肉菜市场也几乎是垄断式的消费，价格高出其他市场价30%以上。教育也全部被Q社区开发商垄断，十几万人只有一所公立小学，业主子女被迫上Q社区开发商属下的高价学校。交通也被垄断，其他公交公司进区需缴纳高昂费用，业主被迫乘坐开发商的楼巴。

（二）业主维权中的政治权利贫困

《物权法》规定，“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”［11］，但在现实中，物业管理公司基本操纵了业委会，甚至某些社区并没有设置业委会，这导致了业主在讨论业主权益时无发言权，而本该处于优势地位的业主，却成为弱势群体，即存在政治权利贫困。

1.缺乏真正代表业主的维权主体

首先从全国业委会的成立情况来说，据城乡建设部统计，目前全国成立业主大会的比例约为30%，业主大会成立比例最高的是上海，达到80%。而北京、广州、深圳、杭州这些城市，都是在10%～30%之间，广州市是25%。据广州市国土房管局物业处的统计，广州1200个小区，只有大约170个小区成立了业主委员会，86%的小区没有成立业主委员会。即使成立了，广州许多小区的业委会也存在物管、开发商内定人士占据多数的情况，严重影响了业委会的独立性。Q社区业委会曾被称为“见不到的业委会”，其中11名成员是Q社区开发商下属各个部门的员工，2010年上任至今从未露过面。虽然不排除有业主不愿意介入公共事务的考量，但物管、开发商阻挠业主维权、选举的行为，并且没有得到监管部门的处理，严重影响了业主权利的发挥。

2.缺乏实质的选举权

2015年4月24日，Q社区业委会换届选举投票，Q社区物业让保安派发选票进行拉票，但这些选票上已圈选好11个人，并强制要求业主签名。而这11个人其实是物业安排的候选人，这意味着业主没有自由的选举权。为了保证业委会的独立性，更好地维护Q社区业主权利，从2014年7月开始，有30多名业主组成竞选小组并进行竞选拉票活动。但从2015年6月23日的换届业委会选举结果中可以看出，此前被圈选的11名候选人均以超万票当选。而业主们推选的候选人则最多只有一百多票。为此，Q社区的业主也决定集体起诉业委会选举造假及解聘Q社区物业管理公司。而在物管费涨价征询期，普通业主根本拿不到征询函。Q社区业委会还让保安上门“逼票”，只有同意签赞成票才派发征询函，反之则不给。甚至Q社区学校的老师也参加“逼票”，要求学生带征询函回家让家长签赞成票。

（三）业主维权中的社会权利贫困

由于政府的维权援助不足，无法保障业主在维权过程中不受干扰，很多维权业主都是“孤军奋战”，甚至很多业主只能得到“吃力不讨好”的结果，这大大打击了业主维权的积极性，造成了业主社会权利贫困。

1.干扰维权活动

号称“中国第一村”的Q社区，置广大业主利益于不顾，业主中的维权积极分子，时常会遭遇停水停电、私家车被破坏、水表消失等生活干扰。一直为公共利益奔波、曾到北京上访、发起多起维权诉讼的Q社区业主甚至24小时被物业监视及跟踪，在Q社区自家楼下被人暴打，其钱包、手机被蓄意抢走。

2.维权途径受限制

当前业主维权方式一般有“上访维权”、“诉讼维权”和“立法维权”三种基本类型［12］，在合法合理的情况下，业主可通过以下途径进行维权：（1）行政途径，即业主可向物业所在地的区、县级以上地方人民政府房地产行政主管部门投诉；（2）法律途径，业主可对当地房地产行政主管部门提起行政复议、行政诉讼以及对开发商、物业管理公司提起民事上的违约或侵权之诉，还可提交仲裁机关仲裁；（3）其他途径，比如业主与物业管理公司协商解决，或者通过第三者进行调解，甚至更换物业公司。但从2014年Q社区业主的部分诉讼维权结果可以得知（见表2），通过以上途径维权的成功率不高，其主要原因在于业主没有开发商直接违约的证据（很多纠纷的发生都源于售楼人员的口头承诺），另外集体诉讼涉及面广、影响大，涉及社会稳定，法院也比较慎重，开发商通过其他渠道干预司法的情况也可能存在。为此，Q社区业主多采用暴力手段进行维权，对其他业主也造成一定的困扰，影响居住和谐。

表2　2014年Q社区业主的部分诉讼维权结果

四、赋权增能，实现业主权利的路径选择

长久以来，业主的权益难以得到有效保护，应拥有的权利处于贫困状态。因此，要落实《中华人民共和国物权法》，完善选举机制，建立提供有效的利益申诉机制，保障业主的政治、经济和社会权利，通过赋权增能，更好地维护业主权益。

（一）完善法律法规的落实机制，加大法律赋权

事实上，近些年来，我国不断出台关于物管方面的法律法规（鉴于关于物业管理方面的法律法规相当多，本文只列举部分比较有代表性的，见表3），但在实践中并没有得到贯彻落实，只是所谓的“纸上谈兵”。在Q社区业主进行维权的过程中，当业主向相关部门提出投诉意见时，相关部门只是“敷衍”态度，并未将维护业主权益放在首位，甚至“偏帮”物业管理公司，而所谓监管措施也多数流于形式，并无实质意义。

表3　关于物业管理方面的部分法律法规

为了解决法律法规的落实问题，首先，相关部门要重视并带头贯彻执行已出台的相关物管法律法规，采取措施跟踪落实，以维护法律的严肃性和权威性；对某些法规条文要制订具体的实施细则，增强其可操作性。二是建立执法的监督检查和约束机制。要明确执法部门及其职责和权力，并将贯彻法律法规的执行情况作为考核指标的重点内容，对贯彻执法不力，造成不良后果的要给予党纪、政纪处分；对违法造成严重后果的要依法依规追究有关人员责任。三是加强各小区的法律宣传工作，尤其要使所有业主都能了解到相关的物管条例，营造良好的法律环境。

（二）完善选举机制，强化政治赋权

一个小区的业委会在物管公司的聘请上具有决定权，因此，有些物管公司会拼命“扶植”一批对自己有利的业委会代表，Q社区2015年6月23日的业委会换届投票结果就是最好的体现。为此，有关部门应当进一步完善选举程序，并严格监督选举程序。首先，要宣传选举与业主利益的关系，将选举与业主利益相联系，让业主了解他们手中选票的重要性，积极参与选举，要选出真正代表他们意愿的“代言人”，同时扩大直接选举的范围，提高选举的竞争性。其次，改进和健全候选人的提名办法。即在选举中，充分尊重选民和代表的意志；对物业公司推荐代表候选人应规定一定的比例，适当限制其推荐的提名数。再者，要建立候选人与业主的沟通机制。在选举期间多举行接访活动，让候选人了解业主的真正需求，同时让业主了解各候选人的情况从而更好地进行投票。最后，要扩大选举的公开性，完善监督机制。邀请第三方参与选举，让他们对选举的全过程进行监督，但重要的是要确保第三方的独立性，防止选举舞弊。

（三）提供有效的利益申诉机制，完善救济赋权

从Q社区的维权过程来看，业主在诉求表达上明显存在渠道不畅、受理不力等情况，比如业主维权的方式相当有限（见表4）。即使业主大多都是中产阶级或者以上的群体，但当他们在开发商及物业公司的“夹攻”下，就成为“多数劣势”的弱势群体。

表4　Q社区业主维权方式的频数分布［13］

为此，政府作为城市管理者，更应该向业主提供合法体制内的利益申诉机制。第一，政府部门要在政策层面坚持统筹兼顾、公平公正，站在公正客观的立场上，对开发商的违规行为进行有效约束，甚至成为解决这些纠纷的仲裁者。同时在制定政策时要尽量周全细致，找到业主与开发商、物业公司的利益结合点，平衡他们的利益。第二，建立和完善民意表达和利益诉求机制，搭建和拓展业主与政府之间沟通的平台和渠道，从制度上保障落实业主的话语权、参与权、知情权和监督权，让他们能平等地表达自己的利益诉求。第三，改革和完善信访制度，及时了解、处理业主反映的问题，引导业主以理性、合法的形式表达利益诉求，预防和及时化解社会矛盾。第四，发挥广播、电视、报纸、杂志、互联网等大众媒体对利益诉求表达的作用，拓宽社情民意表达渠道。第五，提高业委会的独立性，充分发挥其自我协调、自我管理的职能，使业主有更多的途径和渠道保障自身的权益。

业主维权依然是社区治理的重要问题，“任何一个国家的权利立法，都不可能是完美无缺的，而是要随着经济政治发展、文化进步以及国际人权发展的趋势而不断充实和改善。”［14］法律是实践的科学，随着社会的变迁，时代的进步，法律一定会越来越完善，也更能保护当事人的权利。希望政府能够加强物业的行业监督，逐步完善相关法律法规的落实，完善选举机制，提供有效的利益表达机制，引导物业管理和业主自治管理走向合法运行的轨道，保障业主的权利，促进和谐社区建设。

［1］［印度］阿玛蒂亚·森.贫困与饥饿.王宇，王文玉（译）［M］.商务印书馆，2001.

［2］迪帕·纳拉扬等.谁倾听我们的声音.付岩梅等译［M］.中国人民大学出版社，2001.

［3］文建龙，肖泽群.权利贫困的社会危害及其治理对策［J］.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2008（1）:105.

［4］陈永梅.中国农民的权利贫困分析［J］.广东财经职业学院学报，2004（6）:79.

［5］洪朝辉.论中国城市社会权利的贫困［J］.江苏社会科学，2003（2）:118.

［6］［12］陈鹏.当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权活动的一个分析框架［J］.社会学研究.2010（1）:34.

［7］《物业管理条例》规定第四章第三十五条.

［8］《物权法》第七十一条.

［9］陈文.祈福业主告业委会涨物管费业委会称已征询过业主意见［N］.新快报，2014-07-08（A11）.

［10］《物权法》第七十九条.

［11］《物权法》第七十五条.

［13］毛启蒙.社区业主维权的发展趋势［J］.城市问题.2014（12）:80.

［14］张文显.法哲学范畴研究［M］.中国政法大学出版社，2001.

（责任编辑：陈丁力）

Property Owners' Rights Protection Study from a Right Poverty Perspective: A Case Study of Q Community in Guangzhou

Yang Fang，Yu Cuijun

With the rapid urbanization process and increasing new communities，conflicts between property owners and property management companies also increase and become more complex.Property owners' rights protection is also a social focus.Looking from a right poverty point of view，property owners' rights protection includes economic right poverty，political right poverty，and social right poverty.It is suggested to resolve the problem through empowerment.

right poverty； property owners' rights protection； empowerment； community management

P56

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.009

杨芳，广州大学公共管理学院副教授，政务管理系副主任，博士后，研究方向为公共政策和公共管理。余翠君，广州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府和城市管理。