中国党政干部分类管理制度改革的理性-政治逻辑*

2016-10-26魏姝

学海 2016年5期

魏　姝

魏姝

内容提要建国伊始至改革开放之前，中国干部人事制度基本体现了政治控制逻辑；之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而体现理性化逻辑的改革一旦弱化了政治控制，或者说如果无法建立相应的政治控制机制则往往处于停滞状态。循着这一逻辑，党政干部分类管理制度改革之所以历经近30年难以取得重大进展，最主要的原因在于执政党一直未能寻找到相应的政治控制机制——中观层面主要指分设政务类和业务类公务员后如何实现党对业务类公务员的有效管理和控制；微观层面主要指如何协调职位分类制度下形成的高度专业化公务员队伍的专业化行为逻辑与科层原则之间的冲突。

党政干部分类管理改革理性-政治逻辑

从1987年明确提出要在我国建立干部分类管理体制至今已过去了近30年的时间，即使从1993年明确提出建立公务员职位分类制度算起，也已经过去了近23年，其间2005年颁布的《公务员法》通过把公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类而向职位分类制度迈出了关键性的一步。2016年7月，在经历了11年的试点之后，《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》(以下简称“两个管理规定”)终于正式颁布实施。从这两个管理规定的内容来看，一方面它们回应了试点过程中的一些分歧和争论，如职位归类的标准、不同类别公务员职务序列的层次数量及其对应的级别范围、是否可以跨类交流、分类考核、分类培训等等；另一方面，职位分类制度设计中一些关键性的问题仍然处于未知状态，包括行政执法类职位和专业技术类职位的设置范围、如何在三大类的基础上进一步划分职组、职系，进而确定具体的职务名称？职务设置是否受机构规格限制？中低级的职务职数是否受限制？三类公务员的工资制度有何不同又如何对接？等等。在这些关键性的问题解决之前，公务员的职位分类制度仍然难以真正落地。改革开放以来，中国的干部人事制度在很多方面都进行了根本性的改革，如考试录用、竞争性选拔、考核、问责、纪律与惩戒制度等等，为什么干部分类管理制度改革、特别是中观和微观层面的分类改革①历经近30年的努力仍然步履维艰？如何解释这背后的逻辑？

学术界已有的相关研究大多是从改革存在的问题入手来分析的，如蔡冬峻认为深圳的分类改革存在并未真正实现专业化、三大类之间交流不畅以及政府人事管理成本增加等隐患，聘任制存在公务员权利保障的隐患，这些都成为公务员分类管理改革进一步前行的障碍②。并且这些研究大多是针对分类管理改革的某一个方面展开的，而从整体上解释干部分类管理改革进展缓慢的研究还不多见。朱迪俭博士在其论文《公务员分类改革的僵局及其破解》③一文中基于“规范与弹性的概念框架”，认为深圳公务员分类改革制度之所以全面入轨难，是因为改革“规范”的被接受力度不够；之所以改革推进积极性不高，是因为改革的“弹性”不足；之所以改革分歧大，是因为“规范”与“弹性”出现分离，使得改革难以达成一致意见。

党政干部分类管理改革是政府改革的重要组成部分，学术界在分析政府改革难以推进时，最常用的是利益博弈分析，认为改革过程中相关利益主体的博弈决定了改革的进程，改革中利益受损方的阻碍是改革受阻的主因。如王臻荣、常轶军认为政府改革的主要困难就在于“改革中利益受损的主要是某些政府行政部门和工作人员，以及相关的既得利益群体，而他们是当前改革的‘第一行动集团’，也就是说出现了‘自我革命’的现象”④。按照这种解释逻辑，党政干部分类管理改革之所以难以推进，是因为党政干部既是改革的对象，又是改革的推动者，干部分类管理有损干部利益，从而遭致党政干部群体的反对和抵制。回顾改革开放以来的干部人事制度改革，一些改革的难产的确可以据此得以解释，如官员财产申报公开制度、公车改革等等；但是与此同时也会发现很多已经实现的干部人事制度改革都直接触动了干部群体的既得利益，如干部离退休制度、重大事项报告制度、干部问责制度、日益严苛的纪律与惩戒制度等等。显然，简单的利益博弈分析无法解释大部分的干部人事制度改革。此外，这种利益分析一个基本假设前提是把干部群体看作一个整体，而忽略了其内部的利益分化与面对改革时不同的态度和行为逻辑。本文将在现有研究的基础上提出一个基于“理性——政治”双重逻辑的分析框架，用以分析中国的干部人事制度改革进程，解释党政干部分类管理制度改革的困境。

基于“理性—政治”双重逻辑的分析框架

与企业人事管理相比，公共人事管理重要的特征之一是需兼顾公共利益、组织利益和组织成员利益的平衡。一般情况下，组织成员的利益主要体现为追求报酬福利的最大化；而政府组织的利益主要体现为效率的最大化，即通过理性化、科学化的管理以最小的成本最大化实现组织目标；而“公共利益”则表现为公共部门应能够积极地回应公民的需求和偏好，按照多数人的意愿行使公共权力、提供公共物品。这一点在现代政治体制中主要是通过“事务官向政务官负责，政务官向选民负责”的责任链条来实现的，由此确保政务官对事务官的政治控制就成为实现公共利益的重要一环。

在中国的制度背景下，由于在制度安排上公务员的权利保障机制刚刚起步，普通干部群体在上述三方利益博弈中往往处于弱势地位，从而博弈的焦点便集中于体现公共利益的“政治控制”与体现组织利益的“理性化”之间的权衡。理性化体现的是科学管理精神，它要求在政府人事管理中体现现代官僚制的基本特征，包括通过政治中立和职务常任建立一支职业化的、非党派化的公务员队伍；通过职位分类、竞争性考试和培训来建立一支高度专业化的公务员队伍；通过在工资、晋升、奖惩等环节贯彻功绩制原则对公务员进行激励与控制等等。政治控制体现的是对民主价值的回应，它要求在政府人事管理中通过一系列的制度设计确保公务员能够回应公众的需求，经典的制度安排包括：分设政务官和事务官，形成“事务官-政务官-选民”的责任链条；代表性官僚制，即公务员群体在其来源构成上(包括性别、种族民族、社会阶层等)能够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府把社会各个群体的意见和偏好整合进公共政策，体现出民主政治的特征。在中国背景下，由于政治民主化程度不高，政治控制维度往往更多地体现为执政党核心通过对官僚群体的控制实现其意志，从而建立起受执政党控制的、回应执政党要求的公务员队伍。

显然，理性化和政治控制在很多方面是相互冲突的：理性化强调的是照章办事、非人格化，而政治控制强调的是听命于政务官；理性化强调的是公务员的知识、能力和绩效，政治控制强调的是政治上的忠诚可靠；理性化强调的是专业化，从而形成按照专业标准、遵从专业责任逻辑行动的技术化官僚，而这必然侵蚀来自政务官的政治控制。

回顾建国以来中国干部人事制度的发展不难发现，改革开放之前的干部人事制度基本体现了政治控制逻辑。之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而在这一过程中，“政治控制”逻辑虽然在改革开放初期有明显减弱，但总体上仍然居于主导性的位置。这主要体现在两个方面：一是“党管干部原则”不断被重申和强化，并制定和实施了大量加强干部监督管理的政策措施；二是从体现两种方向的改革措施之间的关系来看，体现理性化逻辑的改革如果弱化了政治控制，或者说如果无法建立相应的政治控制机制则往往处于停滞状态。相反，大凡进展顺利的理性化改革都寻找到了对其进行政治控制的方法。也就是说，中国一方面需要一个职业化的、专业化的公务员队伍，以满足现代政府管理的专业化、效率要求；另一方面又需要一个受执政党控制的、有“回应性”——回应执政党核心的要求——的公务员队伍，以满足政党型国家的需求。努力保持两者之间的均衡是改革开放以来一直追求的目标。

“理性—政治”双重逻辑下的中国干部人事制度改革

(一)政治控制逻辑下的干部人事制度

从1949年获得执政地位伊始，中国共产党一直面临一个矛盾，即一方面其宏伟的国家建设目标和计划体制需要一个强有力的官僚组织作为支撑，另一方面其革命的意识形态又使其始终对各种官僚组织保持警惕和批判的态度。因此可以发现在毛泽东时代存在着两种相互矛盾的进程：一方面是大型科层组织的建立与理性化的努力，另一方面是持续不断的各种反官僚化、甚至是反理性化的努力。在1957年整风运动之前，这两种进程有时交替进行有时同时并存，之后，理性化进程则基本终止了，反官僚化的政治控制逻辑逐渐占据了主导地位。

首先，20世纪50年代中期之后，当大规模的干部录用和晋升(以填补国家建立之初产生的大量的职位空缺)完成之后，“德”的重要性开始日益凸显，到文革期间，更是达到前所未有的高度。那么什么是“德”？在当时的背景下，“对党来说，‘德’意味着政治忠诚和可靠，这一般可以从一个人的阶级背景、政治历史、社会关系和家庭背景中推出来”⑤。大批出身于社会底层的、受教育程度很低的农民和工人得以录用和任命。

其次，这一时期还不断开展了以控制官僚为目的的各种运动。其中比较具有代表性的包括1950年的整风运动、1951年的三反运动、1953年的新三反运动、1957年的整风运动、1963年的社会主义教育运动和1966年开始的文化大革命。从控制的意向上来说，这些运动一方面包含了防止贪污腐化和违法乱纪行为等，但更为强调的是通过运动改造干部的世界观、提高其思想水平、改善其工作作风、强化党的领导。

再次，1953年，中共中央颁发《关于加强干部管理工作的决定》，逐步建立起了分部分级管理干部的制度，从而在横向上通过“分部管理”实现了执政党对各类干部的有效管理和控制，在纵向上通过下管两级实现了权力的高度向上集中。其使用的管理工具——干部职务名称表制度，使执政党成功地将社会中的各个组成部分，包括政府、重要的国有企业事业单位、群众团体等与执政党捆绑在一起，并通过层级节制的方式实现了上级对下级的严密控制，成为确保党的领导和控制的最重要的“守护者”⑥。

(二)走向理性化的干部人事制度改革

中国的干部人事制度在改革开放以后开始了去政治化的过程，而逐渐体现出理性化的追求和逻辑。这主要体现在以下三个方面：

1.从革命干部到技术官僚

1980年中央正式提出了“干部四化”的方针，1982年建立了老干部离退休制度，之后开始了大规模的领导群体更替。在这一过程中，“革命化”即“德”的要求从积极标准转变为消极标准——强调在“文革”中没有参与派系政治、不是文革的获益者，并且其重要性也逐渐让位于“能”。然而由于当时尚缺乏切实可行且具有公信力的测量“能”的方法，因此，现实中选择了另外一个容易测量的标准，即受教育水平。这一标准与年轻化的标准相结合，产生了这样一个结果，即大量年轻的、受过高等教育的人得到很快的提拔和重用⑦。这种以学历和年龄为主要晋升标准的做法在某种程度上体现了一种非政治的功绩制导向，中国干部群体开始了从“革命干部到技术官僚”的嬗变。

1993年《国家公务员暂行条例》颁布实施后，公务员考试录用制度逐步建立以来，主任科员以下的非领导职务逐步做到了“凡进必考”。这种竞争性的选拔录用制度在高等教育迅速发展的支撑下，逐渐塑造了一个“精英化”的干部队伍。相关数据表明，“到1998年，80%-90%的省部、地厅和县处级公务员是大学或大专毕业生……到2003年，几乎70%的公务员具有大学或大专学历”⑧。干部年轻化和强制性退休制度的建立也使得干部队伍日益年轻化。“从1981年到1989年，部级或局级干部的平均年龄从63.6岁下降到了56.9岁……到90年代中期，超过一半的公务员年龄在40岁以下”⑨。

2.以功绩制为主导原则的干部考核和激励制度

3.建立了制度化的干部培训制度

4.干部管理的制度化水平不断提升

改革开放以来，干部人事管理的制度化水平不断提升。一方面以《国家公务员暂行条例》及其之后的《公务员法》为基础，陆续颁布实施了一系列与之配套的法规、规章，一套完整的公务员法律法规体系基本建立以来；另一方面，执政党也不断颁布实施以党政领导干部为对象的各种党的管理规章、红头文件，其内容覆盖了干部分类、选拔任用、考核、交流、培训、辞职辞退、后备干部、干部管理权限等各个管理环节，并基本上形成了与公务员法律法规体系相互对应的关系。

(三)政治控制逻辑主导下的理性化改革

改革开放后的干部人事制度改革虽然呈现出上述走向理性化的趋势和努力，但是政治控制的逻辑并未减弱，并且在总体上一直居于主导地位。这可以从以下几个方面表现出来：

1.不断强化执政党对干部的监督与控制

在前述理性化改革的同时，特别是新世纪以来，执政党密集颁布实施了一系列旨在加强和完善干部监督和控制的政策措施。具体见下表：

表1　干部监督方面的法规、文件

2.“党管干部原则”不断被重申并且其含义有所拓展

3.以政治控制确保理性化改革的方向

综观改革开放以来的各项干部人事制度改革不难发现，那些以理性化为方向的干部人事制度改革中，大凡进展顺利的都伴随着相应的强化政治控制的措施，相反，如果找不到恰当的确保政治控制的机制，改革则会陷入停滞状态。因此，我们可以观察到一方面实行了竞争性的公务员考试录用，另一方面将其限于低阶职位且通过报考资格限制、考试内容的设计等方面体现执政党的领导和控制；一方面大量引入现代绩效评估的技术和方法，另一方面执政党掌握着绩效合同的设计制定权；一方面在晋升中实行竞争性选拔，另一方面强调在竞争性选拔中“组织考察”、“党委讨论决定”的重要作用；一方面大力推行干部培训，另一方面又保持传统的调训方式。

1993年《暂行条例》明确规定了考试录用仅仅适用于“主任科员以下的非领导职务”，之后的《公务员法》也有类似的规定。也就是说，考试录用仅仅适用于整个科层组织的底层。其他职务主要采用以下几种方式录用：一是各级政府组成人员、各级党委的主要领导分别由同级人大和同级党的代表大会选举产生；其他人员可以通过“调任”的方式进入公务员队伍，也可以通过“公开选拔”的方式进入公务员队伍。经人大、党代会选举产生的各级政府组成人员和各级党委主要领导一般本身都已经具有公务员身份，基本上属于干部选拔任用的范畴。我们在下面将集中讨论干部选拔任用，包括竞争上岗、公开选拔等过程中执政党的政治控制机制。这里先讨论调任中的政治控制。

根据《公务员调任规定》(暂行)，调任中关键性的环节有三个：一是组织推荐，二是组织考察，三是集体讨论决定。这里的“组织”指的就是享有相应的干部管辖权的党委，可以说这一过程鲜明地体现了“党管干部原则”。虽有关于考试的规定，但是因为“只在必要时可以采用”，因而在现实中很少发生。

表2　2010-2015年中央国家机关招考报名条件统计表

表中数据根据国家公务员局网站上公布的历年招考职位信息统计而来。

缺乏有效的政治控制机制导致党政干部分类管理制度改革步履维艰

循着上述逻辑，干部分类管理制度改革，特别是中观和微观层面的分类改革，之所以历经近30年难以取得重大进展，最主要的原因在于执政党一直未能寻找到相应的政治控制机制。

(一)中观层面干部分类管理制度改革对政治控制的挑战

1987年党的十三大提出了分设政务类公务员和业务类公务员的设想，其中政务类公务员必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争；其升降奖惩应以工作实绩为主要依据；他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。这样的制度安排意味着执政党主要负责政务类公务员的管理，而业务类公务员则实现“国家化”、“职业化”，不再由党直接管理。那么这样会不会削弱党的领导？党如何实现对业务类公务员的有效管理和控制？执政党通过政务官能否实现对事务官的有效管理和控制？

在这些问题得不到明确的肯定性答案的情况下，中观层面的干部分类管理试探性地采用了两种截然不同的分类路径：一种是在执政党颁布实施的各种以“党政领导干部”为管理对象的政策文件中，暗含了把党政干部从纵向上分为党政领导干部(所有领导职务和处级以上非领导职务)和一般干部两大类，其中前者在管理中主要适用由执政党颁布的各项政策文件，从而大大扩展了党直接管理的干部的范围，以强化对干部的政治控制。

另一种是《公务员法》中把公务员分为领导成员公务员和非领导成员公务员，以及聘任制公务员。领导成员公务员和非领导成员公务员的概念与之前政务类公务员和业务类公务员的概念比较接近，然而除了《公务员法》中关于考核、引咎辞职责令辞职、任期等方面的规定包含了二者的分类管理，其余的分类管理制度都没有建立起来，而且目前大多数对《公务员法》的解读也都对领导成员和非领导成员的划分讳莫如深，显示出在这一点上含糊不清的态度。这种犹豫、含糊和有些混乱的分类显示出对分设政务类公务员和业务类公务员的担忧，而微观层面的干部分类管理制度改革进一步加剧了这种担心。

(二)微观层面干部分类管理制度改革对政治控制的挑战

微观层面，中国干部分类管理改革的目标是逐步建立职位分类制度，这一点在1987年党的十三大上就已经明确，并且在1993的《国家公务员暂行条例》和2005年的《公务员法》中都得以再次明确。《公务员法》中明确规定了公务员职位分为综合管理类、行政执法类、专业技术类和司法类，更是标志着向职位分类制度的建立迈出了实质性的第一步。

当今中国干部群体已大部分由受过大学本科教育的精英组成。但是由于中国干部制度的如下特征，他们还没有成为高度职业化的群体：首先，中国尚未建立以横向的专业化分工为基本特征的职位分类制度；其次，中国公务员制度中有公务员交流的制度设计，并且由于在很大程度上把交流作为锻炼培养干部、遏制腐败的重要手段，因此公务员有着较高的岗位轮换比率，并且这种交流、轮换基本没有类别的限制。在这种体制下培养出来的不是专业化、职业化的技术官僚，而是复合型、适应性强的通才。然而一旦职位分类制度建立起来，必然伴随而来的是关于跨类交流的限制(“两个管理规定”中都有相关的规定“专业技术类公务员转任，一般在专业技术类公务员职位范围内进行……一般转任相同专业的职位”、“行政执法类公务员转任，一般在行政执法类公务员职位范围内进行”)，上述高度职业化与政治控制之间的张力和冲突就会呈现出来。那么在中国的制度背景下如何缓解这种冲突呢？前述发达国家所采用的三种方法中，后两种方法指向的都是民主和回应性，即事务官直接回应公众的需求和偏好，显然这与中国背景下的政治控制指向有着明显不同。而第一种方法也因为我们尚未建立分设“政务类公务员和业务类公务员”的制度，而无法实现。

从近日颁布实施的“两个管理规定”来看，主要采取了以下三种方法来缓解这一冲突：首先，“两个管理规定”都特别强调了“坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先”。这与《公务员法》中的“坚持党管干部原则……坚持任人唯贤、德才兼备的原则”表述有明显的区别，显示出对专业技术类和行政执法类公务员“德”的更多强调和更高要求。而根据《关于加强对干部德的考核意见》，“对干部德的考核……以对党忠诚、服务人民、廉洁自律为重点，加强政治品质和道德品行的考核……考核干部的政治品质，主要考核干部在政治方向、政治立场、政治态度、政治纪律、党性原则等方面的表现”。其次，“两个管理规定”中并没有对专业技术类和行政执法类内部作进一步的职组、职系的区分，其职务名称给出的都是通用职务名称。这就意味着到目前为止，中国公务员的横向分类仍然是非常粗的，其专业化程度很低，距离真正的职位分类制度还很远。再次，“两个管理规定”中虽然都规定公务员转任一般在各大类内部进行，但是又都对跨类转任预留了制度化的通道，即“因工作需要，也可以在不同职位类别之间进行”，且转任时“综合考虑其任职经历、工作经历等条件，比照确定职务层次”，而不是遵循“底部打通”的原则——即无论原来的职务层次如何，转任后必须要从最低职务层次(科员或者7级执法员)干起，任职时间和工资也重新起算。这一制度通道在强调公务员交流的中国背景下，意味着在相当长的时期内中国不会起建立公务员职业发展的烟囱模式，也不会发展出一个高度专业化的公务员队伍。中国在走向职位分类制度的道路上缓慢前行。

①对干部分类可以从宏观、中观、微观三个不同的层面进行。宏观层面的分类是按照干部所属组织(单位)的不同性质和职能对干部进行的分类——党政机关干部、国有企业单位干部和国有事业单位干部。文本只研究党政机关干部的分类管理问题。广义的党政机关在我国包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等，因此一般而言党政干部与《公务员法》中公务员概念所指涉的范围大体相当。因此下文经常交替使用“党政干部”和“公务员”两个概念；中观层面的分类，指的是上述三大类干部内部再做分类。如党政干部可以依据干部的产生方式进一步分为政务类、业务类和聘任制干部；微观层面的分类是在中观分类的基础上，针对其中特定的类别再进行细分，例如党政干部在分为政务类和业务类之后，继续在业务类内部进行横向的分类和纵向的分级等。

②蔡冬峻：《深圳行政机关公务员分类管理改革探析》，《中共中央党校学报》2011年第4期。

③朱迪俭：《公务员分类改革的僵局及其破解》，中山大学博士论文，2015年。

④王臻荣、常轶军：《论政府利益与“改革困境”》，《经济社会体制比较》2005年第6期。

⑤Hong Youg Lee,FromRevolutionaryCadrestoPartyTechnocratsinSocialistChina, Berkeley :University of California Press, 1991, p.47.

⑥Melanie Nanion, “The Cadre Management System, Post-Mao: The Appointment, Promotion, Transfer and Removal of Party and State Leaders”,TheChinaQuarterly, No.102, Vol. 2(1985), pp.203-233.

⑦魏姝：《中国官员激励机制的发展与改革》，《江苏行政学院学报》2013年第4期。

⑧⑨李侃如：《中国治理：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社，2010年，第33、33页。

⑩如《国家公务员考核暂行规定》(1994)、《党政领导干部考核工作暂行规定》(1998)、《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(2006)、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》(2009)；《关于加强对干部德的考核意见》(2011)等。从颁发数量上来说，干部考核是执政党最为重视的三个领域之一(另外两个是选拔任用和监督)。