转型期城市基层治理：机制、逻辑与策略*

2016-10-26孙涛刘凤

学海 2016年5期

孙　涛　刘　凤

转型期城市基层治理：机制、逻辑与策略*

孙涛刘凤

内容提要城市基层治理机制包括领导机制、行政机制、市场机制、志愿机制和自治机制，旨在构建公共服务供给，化解社会矛盾和激发社会活力的联动体系。据此，各治理主体运行机制和作用逻辑应在治理互动中有的放矢，提高协作的有效性。同时，从明晰治理主体偏好、克服运动式治理的路径依赖、培育社区社会资本、强化制度供给等方面优化治理策略。

城市转型社会治理基层治理社区发展治理机制

问题的提出

我国已步入全球化、工业化、城镇化和信息化交织，“现代化”与“后现代化”叠加的历史转型期，传统的社会管理方式日渐式微，城市转型也进入社会结构分化明显、价值观念愈发多元的时期，但与国家治理体系和社会治理环境相适应的城市治理模式仍在构建中，这给基层治理带来严峻挑战。

具体来看，快速城镇化助推大量流动人口进入城市，社区人口结构日趋复杂；“土地银行”和市场机制驱动的住宅小区商业开发模式引致大城市的“居住隔离”现象和社区空间结构分异。与此相伴生的单位制解体催生了社区组织日趋多元，加剧了基层治理生态的异质性，社区与居民之间产生一些结构性治理空洞。这些使得城市基层治理成为一个复杂的公共服务诉求和多元利益冲突的互动场域，而作为治理主体的街道、社区及居委会、社区工作站、物业管理公司、业主委员会及相关的社会组织，在传统的管控模式中嵌入和生长，作为结构性治理空洞的替代和补偿，陆续登上基层治理的舞台。

基层治理是国家治理体系的重要一环，而“基本政治制度、价值体系、治理体系和治理能力构成了国家治理的基本分析框架”。①近十年，关于城市基层治理的研究多集中于基层政权建设、社区民主建设、社区管理与治理实践、社区治理结构等方面。②同时，治理理念开始取代传统的管控思维，这对形成有较强解释力的基层治理框架提出了现实要求。罗西瑙就指出，“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制、同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。③从这个意义上看，基层治理可以视为以机制为中心，包含复杂多元的主体、规则、关系的协作过程，以推动公共服务供给、化解利益冲突、激发社区活力等治理目标的实现。

二、城市基层治理的运行机制

根据组织理论，无论组织等行动者是社会领域的内部运行，还是社会实体运作的外部环境，都离不开机制，这使得，“在提升某一类社会实体(如政府类、企业类、第三部门)的整体有效性的根本途径上，具有决定性意义的是机制”。④城市基层治理在机制层面据此可概括为党的领导机制、政府的行政机制、企业的市场机制、社会组织的志愿机制和社区的自治机制。

(一)领导机制

中国共产党在基层治理体系中居于核心地位。相比其他治理主体，具有得天独厚的优势，包括雄厚的群众基础、极高的政治权威和丰富的社会资源。2015年6月《中国共产党党组工作条例(试行)》要求在中央和地方的“国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他组织领导机关中设立党组”，并针对“社会组织”明确提出设立党组，这表明领导机制的运行开始覆盖基层治理体系，并进一步制度化和规范化。

党的领导机制体现为“总览全局、协调各方”，各治理主体据此形成“横向多元、上下互动”的有机体。“总览全局”指党组织要适应转型期社会环境的新特点，顺应民众的新要求，加强对社会治理议题的掌控能力；并通过基层党组织及民主协商等渠道了解民意民声，通过制度或政策输出，为各治理主体提供公开、公平、规范的发展环境。“协调各方”指在基层治理中，各级党组织协调好与政府、企业、社会组织和公民之间的利益关系，确保达成治理认同，推动协作治理。当然，“总览全局、协调各方”并非包揽一切。对此，邓小平曾提醒权力过分集中的弊端，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面、放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以办好，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来办，就很难办。”⑤

(二)行政机制

基层治理中行政机制的保障是地方政府。行政机制包括行政指令、法律、经济等手段，相对于其他机制具有权威性、基础性和主导性，但这不意味着政府对基层事务实行全面严格的控制，只有当市场机制和社会组织不足以提供有效的公共服务，社会力量不足以解决矛盾和利益冲突的情形下，行政机制才有运行的必要。言外之意，行政机制“在履行社会治理职能的行为方式上，它要求政府服务而不是控制；在与其他社会治理主体的关系模式上，它要求政府谋求合作而不是竞争。”⑥

现实情境中，由于法规未界定政府及派驻机构与居委会等治理主体的权力边界，常出现“重领导机制、轻行政机制”或“以领导机制替代行政机制”的现象。一些地方的党政领导还不适应在部分公共领域退出的适应性角色转化，把基层群众视为管理的对象和产生矛盾的根源，动辄以“指导”的名义干涉社区事务。行政机制使用过度带来公共产品和服务供给单一化，行政垄断色彩过重，既加大供给成本，也引发居民的抵触。

(三)市场机制

引入市场机制能让治理主体自主适应市场参数的动态变化，通过调整利益相关方的供需行为为基层治理提供持续的动力基础。相较于领导机制和行政机制，市场机制的参与者更为多元，除了企业、政府和居民，社会组织成为新兴力量。

基层治理中的市场机制通常运用在社会服务领域，其运行需要制度的可许性、经济的盈利性和操作的可行性。2013年国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，“通过发挥市场机制，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。随着社会组织从行政型向社会型的转变，将市场机制引入基层治理有利于将公共服务的“生产过程”让渡给经济组织和社会组织，通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等措施鼓励他们参与公共服务，自身则转为购买者和监督者。当然，市场机制并不适用所有的公共服务，对于应由政府直接提供、不适合社会力量承担的如行政执法、社会保障和不属于政府职责范围的服务内容，政府不得向社会力量购买。

(四)志愿机制

基层治理中志愿机制的主体是社会组织。社会组织的非政府性、非营利性、志愿性或公益性等属性，令其能够在社会治理中弥补“政府失灵”和“市场失灵”。由于社会组织大多使用社会资源，承担一定的公共责任也在情理之中。

志愿机制运行的前提是公共利益得不到切实维护、公共需求得不到有效满足，其运行体现为三个方面：一是动员社会资源。包括动员社会慈善捐赠的物质资源和志愿服务资源，它有别于税收和市场交换的资源分配，是建立在民众对社会组织所倡导的公益理念的认同上，形成公益资源的委托代理关系。二是提供社会服务。包括主动服务和被动服务，前者是社会组织动员社会资源时做出的向社会提供公益产品和服务的承诺，后者是通过政府委托或购买方式参与到政府社会服务体系中。三是协调社会矛盾。社会组织“既不是凌驾于社会之上，统治公民的权力体，也不是异化于市场之中，追求利润最大化的经济体，它源于社会，源于公民、源于结社权。”⑦公民借助社会组织这一平台，以自组织方式表达共同的意愿，搭建沟通交流的桥梁，化解不同利益主体的矛盾和冲突。

尽管志愿机制的作用不可替代，但长期以来常常是被动嵌入一方，被挤压到领导机制、行政机制和市场机制以外狭小的空白地带，限制了其优势的发挥。当然，志愿机制存在志愿行政化和志愿商业化等失灵，前者表现为屈从于行政机制或附属于行政机制，后者体现为以捐助者或管理者的意志来代替服务对象的意志。

(五)自治机制

自治首先意味着个人自主决定其私人事务；其次，自治意味着共同体的成员自主决定本共同体的公共事务。⑧可见，自治是基于满足组织内部的共同需求，并具备一定的资格界限，在此边界内，组织成员的偏好都能得到体现。布莱斯认为，自治的贡献在于一是养成人民对于公共事务的关切心，二是使人民不仅能对公众尽力，并能得到有效协作。⑨对于基层治理而言，自治机制能够提高居民对社区事务的关注度与参与度，促进治理协作。

当前，社区如何自治是城市基层治理探讨的重点。建立在自愿、自觉基础上的自治机制包括自我管理、自我教育和自我服务，其民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的核心内容有助于扭转基层管理工作浮于表面和不到位，减少基层治理的“混沌”现象，解决基层服务“最后一公里”的问题。而居委会作为基层的自治组织，是自治机制的传统主体。随着住房商品化改革，社区居民的业主意识较之公民意识先行崛起，业主委员会作为新兴的自治力量应运而生。不同于居委会职责的广泛性，业委会职责建立在物权和维权基础上，旨在监督物业管理公司，推动社区自治。

综上，领导机制、行政机制、市场机制、志愿机制和自治机制综合构成了城市基层治理的运行机制，各自有其运行特征、作用前提和局限性，过分依赖某一种机制会造成城市基层治理失衡。

基层治理机制的作用逻辑

城市基层治理主体的目标偏好、行为能力各有不同，形成共生发展、合作与博弈的局面。面对复杂分化的治理环境，几大机制依其逻辑属性和比较优势，审时度势，有的放矢。

(一)以行政机制和市场机制为主提供公共服务

城市基层涉及的基础公共服务以满足居民基本需求为目的，以公益性或慈善性为特征，主要包括“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”涵盖的义务教育、促进就业、社区健保、基本社保、保障性住房等方面。

上述基础公共服务可分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务如义务教育，需要行政机制解决绝大部分供给。而准公共服务，政府并非唯一的供给主体，社会力量或企业也可以参与。有研究从政社合作视角，将准公共服务资源视作运作性资源，即“组织自有的可完全交换的资源，例如政府可控制的财政资金和公共设施，或者社会组织所拥有的专业能力和服务网络”。⑩这意味着政府可运用外包、补贴、特许经营、公益创投等形式，与企业或社会组织形成委托—代理关系，用财政资金或其他资源换取社会力量的专业化服务。但当兴建如保障性住房、廉租房和社区养老等准公共服务性质的项目，企业可能因风险高不愿投资经营，社会组织也无力参与，就需要政府作为治理主体挺身而出，以增进社会福利。

(二)以行政机制和自治机制为主调解社会矛盾

经济新常态和社会快速转型带来的利益主体多元化和利益诉求复杂化催生了社会矛盾显性化，行政调解、司法调解和人民调解成为三种化解基层社会矛盾的主要形式。

其一，行政调解是典型的行政机制，表现为行政机关对于职权范围内的民事纠纷，通过说服教育使当事人相互谅解，达成协定，化解利益冲突。其二，司法调解，也称诉讼调解，指当事人在法官的主持下，通过处置自己的权益解决纠纷。其三，人民调解，指人民调解委员会通过说服、疏导使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决民间纠纷的活动。

目前，在村委会、居委会两类基层自治组织中依据《人民调解法》都设有调解委员会，作为调解民间纠纷的群众性组织，是典型的由自治机制发挥作用的社会矛盾调解形式。

司法调解的主体法院在中国属于广义政府范畴，在化解社会矛盾方面基层治理更多要依靠行政机制和自治机制。实践中，天津市唐家口街，在自治机制和行政机制的联动方面成立了由街办事处的群众诉求调处中心、居委会的群众诉求调处分中心、社情民意接待岗和社情民意接待员组成的四级架构。街办事处群众诉求调处中心发挥行政机制主导作用，其余层级依靠居民为主体的自治机制发挥作用。一般性的矛盾如民间纠纷控制在基层的街道和社区层面，由自治机制发挥调解作用；遇突发或重大的社会矛盾，建立在公权力基础上的行政机制便及时介入。

(三)以自治机制和志愿机制为主激发社会活力

在激发社会活力方面，行政机制和领导机制的比较优势相较于自治机制和志愿机制并不明显。行政机制的特点决定了难以准确和全面回应社会关切，容易“自拉自唱”；领导机制虽然在社会利益整合方面有天然优势和权威性，但整合缺失会让居民对基层治理陷入冷漠疲软的“沉睡”状态，整合过度又让公众陷入对社会治理议题的激进和“亢奋”状态。如何在行为规范和意识形态方面加以引导，让这些机制联动，避免在两极间游走而导致极端事件的出现，是亟待研究的现实问题。

城市基层治理的优化策略

完善城市基层治理，要推进多元机制的集成和协作，营造良好的治理环境，从明晰治理主体偏好、克服运动式治理、培育社会资本和强化制度供给四个方面消除体制性、制度性的障碍。

(一)明晰治理主体偏好

(二)克服运动式的治理

国家管控社会长期以来习惯于运动式治理，如“严打”、“专项行动”等备受青睐。进入21世纪，运动式治理在经济领域淡出，但在社会基层仍占据重要位置。不可否认，运动式治理通过政治动员和多部门的强势联动，能够迅速提升党和政府的权威性。一旦城市治理场域出现亟待解决的重大议题且伴随较高的社会或政治关注度，“运动式治理”就成为驾轻就熟的习惯性选择。然而，作为非良性的治理模式，运动式治理与国家治理能力现代化的要求并不匹配。

运动式治理是一种历史制度主义路径依赖的表现，通常导致两种后果。一种是良性的路径依赖(诺斯路径依赖Ⅰ)，即制度获得初始优势后，在一系列报酬递增作用下，制度朝有利方向演化和优化。另一种是非良性的路径依赖(诺斯路径依赖Ⅱ)，即制度逐渐出现刚性和僵化，使得制度朝着不利方向演化，阻碍制度的选择和创新，进而陷入制度低效的恶性循环。回顾运动式治理，某些社会问题即便在短时间得以控制，但随着行动的结束，社会问题很快死灰复燃，治标不治本，并助长了投机心理和行为。而且，运动式治理短时间集中多部门的人力、物力和财力，带有高成本、粗放式治理的特点，与现代社会治理原则相悖，暴露出政府常态化治理能力的不足。

(三)培育社区社会资本

布迪厄、科尔曼和帕特南等构建的社会资本学说有助于促进基层治理主体及各机制的协作。社区社会资本作为实际或潜在的资源结合体，以社区共同体成员间的相互认知为基础，构建良好的社区社会资本可以增加居民的个人利益，增进治理主体间的互信、互惠和行为规范，是解决社区治理常见的“集体行动困境”的有效路径之一。

(四)强化制度供给

目前，基层治理的制度环境呈矛盾态势。一种是宏观制度鼓励但微观制度约束。在宏观层面，党和政府的政策对于各治理主体参与基层治理持肯定的态度，这为治理机制的运行奠定了合法性基础。但在微观层面，党的领导机制和政府行政机制对企业、社会组织及公民个人参与基层治理却以约束为主。另一种是一般性的制度剩余但可操作性的制度匮乏，表现为对于社会组织、企业和公民参与基层治理的规定大量重复、交叉，但又缺乏通识性法规和有针对性、操作性的规章，这也是当前基层治理的根本性问题，即公民自我解决问题的需求和社会组织的能力不断增强与制度性资源供应不足的矛盾。