转型时期国家治理体系和治理能力的现代化建设*

2016-10-26高全喜

学海 2016年5期

高全喜

高全喜

内容提要西方国家的民主现代化和治理现代化进程是分阶段进行的，而中国的民主和治理现代化则是叠加进行的。这种“时空错差”就使得中国国家治理在民主化进程的反应陷入限制国家权力和保持国家权威的悖论性之中。面对社会和时代的需求，应该从更高的层次上认识现代国家的治理之道，把治理体系和治理能力的现代化建设放在一个“政道”的层面上：应高度注重人民对于国家政治体制合法性的认同；要尊重人的价值和尊严；应建立一个政治文明的国家。在推进国家治理现代化过程中，厘清民主与法治的关系，使两者在国家治理中达到均衡，对保障国家治理能力的提升具有重要意义。在改革进程中，建立以法治和宪制为基础的民主治理，是使民主与法治建设逐渐走向实然均衡的关键。一个宪法体制(依宪而治)的法治国是国家治理体系和治理能力现代化的根本所在。民主与法治在这个制度框架内，才能和谐、共容。建设一个现代化的国家治理结构，提升与现代社会相配套的治理体系和能力，必须要建立和完善现行宪法体制，使之成为一个与日常政治相适应的宪法。

国家治理治理能力现代化民主化法治

自中共十八届三中全会以降，全会《决定》中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标，成为社会各界关注的舆论焦点。在改革进入全面深化的深水区和爬坡过坎的攻坚期后，如何进一步推进我国政治和社会体制的改革，使之能够面对转型时期繁难复杂的政治和社会问题的挑战，是我国治理体系和治理能力亟须破解的一项重大任务。

现代治道变迁的现实和历史背景

共和国已经走过了六十多载，改革开放也将进入第四个十年，在市场经济快速发展的推动下，我们在取得举世瞩目的成就的同时，在发展过程中也积累了一系列复杂的政治、社会问题。这些问题从小处说，正日益影响着人民生活质量水平的提高和社会经济的进一步发展，但若从大处着眼，这些问题的积聚扩展则可能对我国的社会和政治体制产生根本性的影响。

我国改革开放的进程，主要是在一元化领导的体制下推动的。这一体制在保障强权威、高效率的同时，也逐渐暴露出了一系列的问题：如体制监督不健全，官员腐败愈演愈烈；对社会问题反应迟钝，无法有效应对，以致激化成群体性事件；司法制度不健全，社会正义难以伸张，以致矛盾从地方向中央积聚，在中央又得不到有效解决的情况下，逐渐激化成民众对体制的怨恨和不满；最近由民族、宗教问题引发的恐怖主义活动更是把袭击范围蔓延到全国各地，把袭击目标指向了普通民众，对维护普通民众的生命安全形成了极大的挑战。所有这些问题的出现都指向了我们国家有待完善的治理体系和有待提高的治理能力。

这些问题的有效化解，党的十八大三中全会给出了一个进一步改革的方案，具体而言，就是构建一套与现代国家的制度结构相匹配的治理体系和治理能力，也有论者把它称之为第五个现代化——国家治理的现代化①。将“推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标放在中国民主化进程的历史视域下进行审视，才能够深入理解治理现代化对于中国现代化进程，尤其是对于民主化进程的深远意义。

关于现代化，不同地域的学者有不同的认识和定义。一般来说，现代化是指起始于西方，由人追求自由发展所形成的人类文明发展的历史运动。西方的现代化进程是一个非常曲折的过程，历时良久。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，“西方文明出现于8世纪和9世纪，其独有的特征在以后的世纪中得到了发展，它直到17和18世纪才开始实现现代化。”②经过数世纪的时间，西方国家才由传统形态转变为现代形态。现代化进程引发了民主化浪潮，民主制度逐渐成为西方现代国家的基本政治制度，并在今天的各国政治文明中“占据着如此绝对的优势地位”③。萨托利从理论上将西方民主分为“理性主义民主”与“经验主义民主”。其中“经验主义民主天然是现实主义的，而理性主义民主则易于变成反现实主义的。……从历史上看，前者可以认为是法国式的民主，后者是英美式的民主”④。不论是法国式的民主，还是英美式的民主，在实践层面上最终都是确立了现代立宪国家的代议制民主。但这种现代的、世俗的、宪政的代议制民主不是一蹴而就的，而是分阶段不断演化而来的，国家治理在不同的阶段扮演着不同的角色，发挥着不同的功效。

他山之石，可以攻玉。西方现代民主国家的国家治理历史，对我国治理现代化具有借鉴意义。西方近现代的民主化历程大致可以划分为两个阶段。在第一个阶段中，国家在民主化进程中扮演守夜人的角色。在这个阶段中，民主成为西方现代国家的政治基础：国家权力来自人民，人民是国家的主人。公众权利和自由得以在现代民主制的政治过程中彰显，正如马克思所评论的那样，“民主制对其他一切国家的关系，正如同不是宗教创造人而是人创造宗教一样，不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度……在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人存在；在这里，人的存在就是法律，而在国家制度的其他形式中，人却是法律规定的存在。民主制的基本特点就是这样”⑤。在这一转型过程中，国家由原来“国家本位”的国家一元一体逐渐进入到了“社会本位”的国家和社会二元分化对立。“正是作为国家的逻辑对立面出现的市民/公民社会，构成了推动国家治理技术日益理性化的动力，对于市民/公民社会来说，它需要的并不是一个守夜人式的‘弱’国家,而是一个既摆脱了任意权力,又拥有从事连续性的日常政治管理能力的理性国家”。⑥在现代民主制下，政府的权威不再来自传统、卡里斯玛，而是来自理性的法律⑦。此阶段的国家治理主要是法治，一方面建立和完善保障个人权利的法律制度，维护源自民主化运动的人的自由和平等价值，另一方面，建立和完善约束政府公权力恣意妄为的一系列公法制度，这其中尤以宪政制度为重，驯化权力，让公权力的运行限定在宪法的框架之中，让行政权力的实施达到“法不授予即禁止”的状态。更重要的是，对“多数人暴政”的民主狂潮建立强大的宪法防御体系，使宪政代议制民主制度下的少数人或少数派的权利得到保护，这也是现代国家治理下的民主与传统多数统治的民主的不同之处，正如萨托利在《民主新论》中所论及的，“民主就是多数统治这一口号是不正确的，只有尊重和保护少数的权利，才能维护民主的力量和机制。总之，少数的权利是民主过程本身的必要条件。如果我们信奉民主过程，我们也必须信奉少数的权利限制的多数统治。使民主作为一个不断发展的过程存在下去，要求我们保证全体公民(多数加上少数)拥有权利，这是民主的运行方式所必不可少的。”⑧

随着西方现代国家由市民社会进入福利社会，西方的民主化程度更加深入，由此导致国家治理水平作出了相应的提升，以此来满足不断提升的治理民主化需求。在福利社会，社会正义或分配正义的诉求成为了主流，“要求政府为了特定群体的利益而采取行动的绝大多数主张，都是以社会正义的名义提出的，而且如果论者有办法把某个这样的主张弄得好像是‘社会正义’所要求采取的一种措施，那么反对这种主张的意见即刻就会变得软弱无力、不堪一击。”⑨为了达到这种理想目标，政府开始干预市场，政府强制权膨胀扩张至公民的财产和自由权利，而这势必破坏自生自发的市场秩序，践踏个人自由，导致多数人的民主专制政府的出现。哈耶克认为，这是现代民主制内生的根深蒂固的缺陷，最终只会走向专制治理。而现代民主制的这些弊端，与民主政治的法律基础密切关联。民主政治的法律基础，多为现代的政治理论家，包括自由主义的政治理论家所忽视，他们固然看到了民主制的种种弊端，甚至发现了问题的根源在于法治与宪政，并试图诉求法治来解决民主问题，但令人遗憾的是，他们理解的法治，不但没能解决现代民主制出现的弊端，反而促使了问题的进一步恶化。“一个拥有无限权力的议会所处的位置，会使它利用这种权力照顾特殊群体或个人，不可避免的结果是，它会变成一个通过对特殊利益进行分配，以此为它的支持者提供特殊好处的机构。现代‘全能政府’的兴起这项发展，以及有组织的利益迫使立法机构进行对自己有利的干预，都是因为赋予最高权威机构强制具体的个人致力于特定目标的不受限制的权力而导致的必然和惟一的结果。”⑩

由西方民主化进程观之，西方民主化进程是分阶段连续进行的，在这一进程中随着民主化水平的提升，治理模式和治理民主化水平亦随着提升。与西方内源型的民主化进程不同，对于像中国这样的国家来说，民主化进程是外源型的。之所以建立现代民主制度，在很大程度上是因为其被动融入现代化和民主化潮流之中。

国家治理现代化的内涵本质

面对社会和时代的需求，笔者认为应该从更高的层次上认识现代国家的治理之道，把治理体系和治理能力的现代化建设放在一个“政道”的层面上，而非仅仅在“治术”的器物层面上。

第一，在注重提高治理能力绩效的同时，还应高度注重人民对于国家政治体制合法性的认同，笔者认为，这个合法性认同是关涉一个国家治理体系与能力的根本，缺乏人民的政治认同，一切的治理最终都将是无效的，都将是无源之水。

以往我们在评价政府治理能力时主要有两条原则：一是积极的，是以经济为中心的GDP的发展能力；另外一条是消极的，是对出现社会稳定问题的政府和领导一票否决。这两条原则近些年成为考核政府治理能力和绩效的主要标准。显然，它们在推进我国经济快速发展的同时，也给这个国家的现代化建设带来了一系列的重大问题，这些问题近来日渐凸显出来。例如，由经济发展造成的环境问题愈演愈重，近些年来全国大范围长时间持续的雾霾天气对人民的工作生活以及生命健康造成了极大的不利影响；还有，经济及社会资源向北、上、广、深等一线城市积聚的趋势也成加快之势，这既对大城市的管理能力提出了挑战，也提出了如何促进经济及社会资源在不同地区合理流动的问题；当然，还有广为人们所诟病的维稳体制，已经严重地扭曲了国家政治的性质，影响到社会的公平正义以及更多民众对于政治及社会体制的认同。

治理现代化的国家，立足于合法性，即“道统”，而不是“治术”层面的制度及政策的安排，这里涉及国家治理之道的两个不同的层面。在进一步改革开放的今天，原有的很多旧意识形态已经不能为现阶段的政治发展及政策选择提供合法性的支撑，致使目前许多的改革措施及政策原则，更多的是采取的一种“实用主义”的取向，不去拷问其背后的思想理论原则。我们现在亟须一套能够为我国政治发展及社会变革提供有效论证的思想理论，以便使政府体系获得更广泛的合法性认同。

第二，政治治理的对象是由人组成的社会，一定要尊重人的价值和尊严。现代社会发展的动力来源于对作为独立个体的人的价值的发现，使每个人都能在其所在的职位和领域焕发出强大的动力，进而推动社会的发展和进步。因此，政府治理能力一个重要体现在于，是否能够创造一个公平正义的社会环境，维护个人的权利与尊严，进而为个人的发展提供一个良好的制度基础。这里面包含以下几个方面的含义：一是进一步改革和完善我国的司法制度，用法治的手段保护每个人合法的权利和利益；二是政府在制定政策，行使其职权时，一定要考虑作为施政对象的人的价值和尊严，合法约束自己手中的公权力，防止其恣意妄为；三是开放社会空间，促进公民社会的建设，为个人的发展提供基本的制度保障。

现代社会是一个多元社会，不同的文化、地域和利益群体可能有着不同的诉求，因此，尊重人的价值和尊严还要求政府对于社会中不同群体的多元化诉求，给予同等的关注，切不可以公共利益的名义或者多数群体的要求而侵害少数人合法的利益诉求和法律所赋予的正当权利。这就对国家的治理体系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不是在于强化管制，而是重在服务，为人民服务不是一句空话，而是要落实为尊重每一个社会的主体，尊重他们的多元化需求，以及个人的创造力和民主参与的能力。当一个社会充分地调动其每个人的社会参与能力和首创精神的时候，这个社会的政府治理能力就必定是强有力的，而且能够获得人民的拥护和积极参与。

第三，国家治理体系及治理能力的现代化的目标应该是建立一个政治文明的国家。政治文明首先表现在要有政治制度结构的合理化，一个健全的政治制度结构需要有三方面的内容：一是畅通的民意表达和沟通渠道，以便能够将民众的意见和诉求纳入到政府的立法及决策中来；二是对民众负责任的政府，以便能够对民众的诉求进行快速的反应，以及用行政手段维护社会的和平、安全，促进经济、社会的发展；三是公正的司法体系，以便能够在社会出现矛盾时提供一个能够维护公平正义的地方。这三方面的内容及其相对应的功能，虽然在现代国家的治理结构中未必是一模一样的，英美有英美的做法，中国有中国的做法，但其制度结构的合法性与合理性安排，却是大同小异的，都是其作为一个政治文明的国家所必不可少的。我国要建立一个政治文明的现代国家，其国家治理体系和治理能力的文明化，我认为应该是所谓第五个现代化建设的应有之义。

民主法治是国家治理现代化的必由之路

立足于道统的现代国家治理，与统治或管理既有相通之处，又有本质区别。其中最大的区别在于主体上的不同。统治或管理的主体是单一的，而治理的主体则是多元的，不仅有政府，还包含有企业、社会组织、民众和媒体等。由此点来看，国家治理的概念天然地包含着民主。推进国家治理现代化，实现善政善治，必然大力推动参与式民主的发展。

参与式民主使公民个人和社会组织也成为国家治理主体，可以积极回应随着我国民主化进程推进而不断提升的民主需求，满足现实民主需求，有利于培育公民社会，充分发挥基层自治功能。治理主体的多元化，可以倒逼政府职能的转变，健全权力约束机制。现代国家治理的一个重要标志就是，国家公权力得到了有效地约束，将权力关在笼子里。有了公众对政治生活或社会生活的参与，可以以外部的视角监督规范国家权力，让不适宜或不应由国家承担的职能回归社会自治，让缺失、不作为的国家权力承担起应尽的社会义务，避免公权力出现“缺位”和“越位”现象。

参与式民主，打破了将民主限于政治领域的传统，丰富了民主的形式，拓宽了民主渠道，使社会各个阶层、群体都能够表达民主诉求，势必激发人民群众的政治参与热情。但同时必须保证将这种参与式的民主纳入法治化轨道之中，实现民主参与的制度化和理性化。因此在推进国家治理，发展参与式民主之时，法治建设同样是更为紧迫。在这方面我们曾有过沉痛的教训。文革时期，非理性参与的民主，最终酿成了破坏政治和社会秩序的“十年浩劫”。正是出于对文革的反思，在改革开放之初启动的民主化新进程，一开始就与法制建设紧密相连。

推进我国治理体系和治理能力的现代化建设为我们打开了进一步深化我国政治体制改革的大门。随着国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标推进，我国的政治体制和社会体制的改革必将深化，如何在改革进程中进一步调整民主与法治的关系，使两者的建设逐渐走向实然均衡，是一个重大的理论和实践问题。笔者认为，建立以法治和宪制为基础的民主治理，是应对这一难题的解决之道。在缺少法治和宪政传统的社会中，民主要实现自身的巩固和优良治理，通常难度很大。只有奠定一种宪法高于政府、高于执政党、高于政府公共政策的制度保障，使宪法和法律成为国家治理的最高权威，才能保障民主治理的稳定，使国家转型为法治昌明，民主优良的国家。就目前我国的现实情况来说，制度建设在政治文明的进程中扮演着更为关键的角色，一个宪法体制(依宪而治)的法治国是国家治理体系和治理能力现代化的根本所在。民主与法治在这个制度框架内，才能和谐、共容。建设一个现代化的国家治理结构，提升与现代社会相配套的治理体系和能力，必须要建立和完善现行宪法体制，使之成为一个与日常政治相适应的宪法。

①参见赵登华《努力实现“第五个现代化”》，《经济日报》2013年12月2日第1版；李景鹏《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期；许耀桐《法治德治共治自治 “第五个现代化”独特内涵与历史轨迹》，《人民论坛》2014年第10期；施芝鸿《国家治理体系现代化是“第五个现代化”》，《国家智库》2015年Z1期。

②[美]塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社，2002年，第60页。

③[英]约翰·邓恩：《民主的历程》，林猛等译，吉林人民出版社，1999年，第237页。

④[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社，2009年，第65页。

⑤《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社，1965年，第281-282页。

⑥李猛：《论抽象社会》，《社会学研究》1999年第1期。

⑦参见[德]韦伯《经济与历史支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社，2010年，第297页。

⑧转引自[美]乔万尼·萨托利《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社，2009年，第45页。

⑨[英]哈耶克：《法律、立法与自由》第二、三卷，邓正来等译，中国大百科全书出版社，第120页。

⑩[英]哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社，2000年，第414页。