政策过程中的群众路线研究

李勇军 黄丽坤

[摘 要] 群众路线将党的组织与政策过程的合理性与合法性建立在党群、干部动态互动关系之中，由此形成了丰富的政策话语逻辑。在阶级斗争话语占主导的时期，群众运动作为一种主要的治国形式，在塑造政策过程中具有重要影响。在政策过程中，除了官僚体系网络，还存在基于复杂的干群互动、政治协商、群众参与所形成的动员协商网络。干部在政策执行过程中受群众路线的约束主要体现在结合执行工作自身特点形成有效的群众工作机制、立场与作风。

[关键词] 群众路线；政策过程；政策话语逻辑

[中图分类号] D252[文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2016）05—0117—06

Abstract：Mass Line makes the legitimacy and rationality of the organization and policy process of the CPC based on dynamic interactive relationship with partymasses and massescadres， and thus forming the rich policy discourse logic. Mass movement as a main way to run a country exerts an important influence on shaping the policy process during the period when class struggle is the keynote discourse. Besides bureaucracy system network， there is mobilization and consultation network that is formed by cadres-mass interactive， political consultation and mass participation in the policy planning. The restriction of mass line is mainly embodied in effective mass work mechanism， mass work stand and mass work style which are formed through combining the characteristics of the implementation work in the process of policy implementation.

Key words：mass line； policy process； policy discourse logic

一 前 言

在改革开放以前，西方学者多采用理性、权力、非正式政治等框架体系来解释中国政策过程。[1]进入20世纪80年代以来，李侃如和奥克森伯格用官僚政治框架取代理性和权力框架来解释中国政策过程。[2]谢淑丽认为在“相互问责”的政治系统内，政府官僚需要取悦领导者，因为他们的前途掌握在他们手上。但同时领导也需要获得官僚的支持来维持自己的领导地位。在这样的情况下，决策遵循的是一种“共识代表”的方式进行。它的运行机制是如果一项政策在下级的官僚间取得共识，那么它就会被上传到更高的层级继续讨论与决策。而如果在下级就不能取得共识，那么该项政策会被放弃或者暂时搁置直至重新取得共识。[3]贝淡宁认为中国走向了具有儒家“管制”理念的“贤能政治”。[4]国内朱光磊等学者较早探讨了中国政府过程，胡象明提出了一体化民主有限决策模式，宁骚提出了“上下来去”模式，陈玲提出“制度—精英”政策过程模式，王绍光和樊鹏提出了“共识型决策模式”。朱旭峰关注到智库对中国政策过程的影响途径和影响力[5]。

整体而言，上述研究体现了两种研究思路，一是关注中国政策过程的体制内因素，包括体制内精英及精英间正式或正式关系、体制权力结构及其对决策的影响等。二是关注体制外的公众参与、智库、传统思想（儒家）等因素的影响。大多数学者认为中国政策过程尽管仍存在一定的封闭性，但是正在不断地走向开放与开明，尽管存在一定的共识难题，但是整体上不同于西方的否决政治，具有较高的决策效率。从执行的角度看，尽管存在“碎片化”的风险，但是通过运用中国特色的高位推动、层级治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等手段解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。[6]欧博文、李连江认为基层自主性加强、对顶头上司依赖性增加以及缺乏有效社会约束导致农村存在选择性执行，许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。[7]

对于中国政策过程的解读还存在第三种思路，即一种将政策过程的解读建立在党群、干群辩证互动的逻辑之中的思路。美国中国问题专家哈里·哈丁在其向兰德公司提交的一份报告中，他分析了毛泽东、刘少奇群众路线思想，认为群众路线涵盖了信息收集、问题选择、方案形成、政策确定、政策执行和政策评估等政策过程。[8]马克·布莱彻认为，群众路线作为一种政策理论，并不将政策过程描述为相互区分的步骤，相反，是部分由领导、部分由群众所做出的决策、行为和反应组成的长期过程。[9] 王绍光认为，从决策的角度说，群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。因此，在本质上决策仍是一种干部决策模式。[10]

习近平强调，中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国共产党人提出的群众路线是马克思主义群众观与中国传统文化中的民本观相结合的产物。群众路线对于中国政策过程的影响，不仅在于它作为一种根本的工作方法广泛贯彻于政策过程，而且作为一种政策意识形态从思想观念和组织形式方面发展了正统的马克思列宁主义，并且为中国探索出一种不同于西方民主政治过程的道路提供了思想和道德基础。

二 群众路线的政策话语逻辑

从组织化的角度说，工人政党存在两种组织逻辑。一是基于选举而形成联盟性政党逻辑。这种逻辑下的工人政党内部存在各个松散的选举社团、区域性组织，主要通过选举规则来维系其中的领导与被领导关系。这一类工人政党主要存在于欧洲，最后都走上通过议会斗争融入国家政权的道路。二是列宁式政党组织逻辑，即一种从积极的、有觉悟的成员中选拔出来的、具有严格纪律要求的先锋队组织。在“先锋队”旗帜下，党的组织首先要具有一种学习型组织的特征，即一个善于学习马克思主义的政党组织。然后，要求其成员成为宣传与行动的 “播种机”“发动机”，由此最大限度地发动群众。

在国共第一次合作破裂以后，党群关系成为党政组织生存与发展最为紧迫性的政治问题。由此不仅需要在工作方法层面上予以回应，更需要在战略层面上予以回应。这种响应既体现党章及领导人表述层面，也体现在行动层面。

表1列出了群众路线在党章中的表述。一至六大党章没有群众路线的表述。从党章表述上看，十八大沿用了十七大表述：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。党风问题、党同人民群众联系问题是关系党生死存亡的问题。党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系，坚持不懈地反对腐败，加强党风建设和廉政建设。”

在党的领导人中，李立三、周恩来较早提出群众路线这一表述。不过，对群众路线进行一贯地、系统地阐发的是毛泽东。在《长岗乡调查》（1933）、《查田运动的群众工作》（1933）、《关心群众工作，注意工作方法》（1934）、《中国共产党在民族战争中的地位》《〈农村调查〉的序言和跋》（1941年3、4月）、《在解放日报》改版座谈会上的讲话》、《关于领导方法的若干问题》、《切实执行十大政策》、《组织起来》、《论联合政府》、《共产党基本的一条就是直接依靠广大人民群众》等文献中，毛泽东对群众路线都有论述。其中，《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东从马克思主义认识论的角度作了最为经典的论述：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”[11]除了毛泽东等第一代领导人外，历届领导人都有关于党群关系与群众路线的论述。

从行动层面上看，群众路线存在运动式非常化响应和日常化响应两种类型。所谓日常化，意味着党与群众的互动过程必须是日常的、可见的，不仅在于党员干部可以进入民众的日常生活中，帮助民众解决问题，还在于民众向党员干部反映问题的信息渠道必须是畅通的，民众可以参与、监督事关自身利益的决策过程。 [12]

从政策话语的角度说，“一切为了群众，一切依靠群众”指出政策过程追求的目标、依靠的主体，“从群众中来，到群众中去”将政策过程建立在一种理论与实践的动态关系之中。将两者结合在一起看，群众路线实际上将政策过程与党的组织过程结合起来，将政策过程看作是党的领导干部与群众之间互动的动态过程，并将这种动态过程建立在理论与实践关系的认识论基础之上。群众路线作为一种长期坚持与落实的组织路线，在塑造党的组织性质与特色方面保持了连贯性和一致性。而民主集中制则塑造了党的组织结构与组织原则，并作为一种制度化约束保证了党的组织结构的稳定性和可预期性。由于民主集中制与群众路线话语逻辑都是建立在一种辩证与动态思维逻辑基础之上的，所以，由此塑造的政策过程内含于党群、干群、上下辩证互动过程之中，具有一种原则性和灵活性相结合以及党的政策过程与组织过程相结合的特点。更为重要的是，从群众路线话语逻辑中体现了中国政策过程中特有的合理性与合法性逻辑。从合理性的逻辑看，群众利益至上、一切为了群众（人民）等表述包含了价值合理性的内容，而强调实事求是、一切从实际出发、政策实验，体现了将政策目标、手段与结果一起考量的工具理性。从合法性的角度说，它为党的革命与执政提供了一种群众认同性基础，为党的革命与执政过程提供了群众参与的民主合法性。

从政策过程的角度说，群众路线的话语表述试图将政党精英与群众参与的作用通过一种辩证统一以及动态的方式进行融合。群众路线的表述涉及政策过程的基本要素，即政策问题的确认、政策方案的形成、政策方案的选择、政策执行和政策评估。首先，在政策问题的确认阶段，毛泽东反对从一种教条主义的角度界定问题，强调从实践与矛盾论的角度把握问题。对问题的界定，一是要求领导干部深入群众进行调研，没有调查就没有发言权。二是领导干部要善于抓住主要矛盾或矛盾的主要方面。他指出：“在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展，规定和影响着其他矛盾的存在和发展。主要矛盾在事物发展过程中起着领导、决定的作用，其他矛盾则处于次要和服从的地位。抓住了主要矛盾，其他次要矛盾就容易解决了。”[13]因此，领导干部的调查应该分析与发现相关问题的主要矛盾与矛盾的主要方面，只有这样才能界定出最为紧迫的问题。其次，在政策方案的形成阶段。方案的形成应该从群众中来，并通过试验、试点等实践方式的检验，最终形成能够在全局进行推广的成熟方案。因此，方案最终是否可行既要通过实践的动态检验，更要将这种检验放在“党—群众”的关系中进行定位。任何一项方案应该是群众所需要的，又是群众自愿承担的。但是，这种“需要”既不是群众零散的自发的要求，也不是领导者自己的“需要”，而是在两者互动和统一的基础上产生的“需要”。第三，在政策执行阶段，干部需要到群众中去，发动、动员和教育群众去执行政策，而“群众”也需要响应政策主张，并“转化为行动”。第四，对政策评价的“正确性”建立在政策执行实践的基础之上。因此，群众路线在政策过程中的基本形式是领导与群众的一系列互动过程。而领导不仅包括领导个体而且还包括建立在一定分工负责基础上的党委的集体领导。

从群众路线与政策过程相结合的实践形态上看，存在如下三种基本形态：一是运动式治理形态。运动式治理是一种在一定时期通过充分发挥党政组织内部动员与群众动员力量以集中资源以解决棘手性、严重性和紧迫性问题而采用的治理形态。包括改革开放以前的政治运动以及改革开放以来被广泛运用的综合治理、专项治理。二是作为教育干部所形成的教育活动形态。在这种活动形态中不仅要求干部进行批评与自我批评，而且要求干部将教育与具体工作相结合。三是内含于常规式行政管理与司法过程之中的形态。

三 运动治国、干群互动与政策过程：1949-1977

在新中国成立以后，中国并没有走通过完善现代官僚科层制与建立现代法治体系的方式来治理国家的道路，而是走上“运动治国”的道路。冯志峰考察了1949到2009年由国家发动的110次运动式治理，其中1949-1977年运动数量69次。[14]当然，改革开放以来采用运动式治理和改革开放以前的群众性政治运动存在巨大的差别。前者相对常态治理而言，是党政科层组织在制度范围内，通过高位推动和党政组织强大的动员能力，集中资源对某一领域的突出问题进行集中治理。运动式治理常见的流程是：事态恶化→领导重视→成立专项治理小组→形成治理方案→召开动员大会→实施治理→检查反馈→总结评估。 [15] 后者相对科层治理形态而言，是一种发动和集中干群力量在一定时期实现国家在一定时期特定目标的特殊国家治理形态。

从组织形成机制上看，群众运动存在他组织机制（如党政科层组织与工作队），同时也借助群众自组织力量或者对群众自组织行为予以政治吸纳。在党的整风运动和以反对官僚主义的运动中，成立领导小组、工作队、督查组等临时组织以形成更为扁平的组织结构不仅方便上级对运动的控制和引导，而且有助于摆脱固有科层组织内部的庇护。群众组织自身往往是在党的动员下产生，一部分群众组织产生以后成为党处理党群关系的重要可靠帮手而被政治吸纳，一部分因特定运动由群众自发响应而成立的群众组织往往因运动的结束而结束。群众运动能够被发动起来，除了有上述组织基础的支持外，还离不开政治动员和政治身份再造。政治动员离不开政治施魅和运动剧场。政治施魅除了依赖于强大的宣传外，还往往将典型事件与人物和政治或政策象征、奉献精神、集体主义、高尚人格等相联系，将典型事件或人物以点带面的宣传与动员，最后推广到党的组织影响范围内。在这种剧场中，基于阶级成分、政治表现和运动要求形成各种角色身份。干部与群众需要根据“剧情”要求作出正确的言语和行动响应，否则可能与“革命角色”不符合而被排斥或改造。政治运动的过程也是身份再造的过程，频繁的运动不仅会导致身份的更替频率加快，而且可能会导致身份的反转。有学者提出了“运动型精英”的概念，并总结道：“他们是发动群众的高手，懂得如何获得群众支持以及利用群众来打击对手。他们大多发迹于政治运动，知道如何操弄政治运动，如何利用政治运动来获得和巩固权力，他们的政治生命随着一波又一波的政治运动而起伏。”[16]

群众运动的目标往往是双重的，即既改造客观世界，也改造主观世界，既运动群众也运动干部。运动一旦由国家层面发起，就会以运动落实运动、大运动套小运动，由此运动的目标也因此复杂化。一些运动被赋予宏大目标，如土地改革运动、社会主义改造运动、大跃进运动、四清运动、文化大革命运动。一些运动目标更为具体和日常管理密切相关，如连队民主运动、增产节约运动。和双重目标密切相关的是，群众运动被赋予了两个重要功能，一是通过发动群众以及通过运动这种在一定时期集中资源、集中动员的方式推动社会经济文化建设。二是通过发动群众，以一种大民主的方式运动干部，反对官僚主义，以保证无产阶级政权本色。

从群众运动的第一个功能看，运动要求干部群众具有饱满的工作激情、奉献精神，以一种超常规、非日常生活的状态投入工作，因此运动本质上属于一种非日常化的管理和生活状态。从短期看，人们可以为了国家、集体和宏大、崇高的目标而牺牲个人，但是从长期来看，人们还是要回到个人日常和正常生活状态中来，关心自己的付出和回报。

从群众运动的第二个功能看，其目的是通过运动剧场和干部更替等形成的运动压力避免干部犯官僚主义的毛病，避免干部腐败变质，保持为人民服务的本色并提高群众工作方法的能力。但是随着政治运动的不断升级以及缺乏有效的制度保证，从高级干部到基层干部都受到运动自身的直接冲击，使得干部与干部之间、干部和群众之间也始终处于一种斗争的状态之中，结果加大了运动过程中的权力的非正常斗争，使得运动的不稳定、非理性和不可预见性特征日益明显。在这种情况下，运动自身难以控制，而通过运动中的大民主反对官僚主义的目的也难以实现。并且，从参与的角度说，运动治国状态的群众极端参与更多是体现在执行而不是决策层面，并且多是有被动员和运动压力状态下而不是自主状态的参与。

对此，邓小平总结道：“用大搞群众运动的办法，而不是透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”[17]

四 精英共识、干群互动与政策过程：1978-

改革开放以来，在邓小平等多代领导人的努力下，国家治理沿着党政组织完善和制度化建设方向发展，主要体现在：（1）高层权力交接的制度化。权力交接的制度化不仅避免了路线斗争与政治斗争，而且还避免了相关斗争延伸到政策自身。（2）通过党内法规完善及国家法律建设对党政组织决策过程进行制度化约束。（3）减少了党与国家政权组织对口设置的方式，提高了国家政权组织机构的地位，并通过政府机构改革、公务员制度建立等方式建立现代官僚体制。（4）在干部管理上，在坚持党管干部的基础上，为了适应国家企业、事业单位等改革，实施分类管理，并通过责任追究、绩效考核、聘任制等现代人力资源管理手段不断完善干部管理体制。（5）在干部管理上，实行下管一级并赋予部门、一级政府更多的自主权等。与此同时，中国党政组织在“党政合一”、“政党嵌入”、“议行合一”、“民主集中”、“条条”和“块块”交错等构成政治体制的要素没有发生根本变化。

这些制度与组织体制要素交织在一起，使得中国政策决策过程发生了如下变化：（1）政治精英在决策过程中仍承担重要作用，但是高层精英与部门、地方政治精英之间互动更为频繁。改革开放以来，各部门和地方除了拥有预算内资金外，还拥有“预算外资金”，以及存在预算软预算约束的情况，因此具有其自身利益。此外，改革后在决策程序上较少运用威权、命令手段，使得权威相对分散。还有，从信息占有看，各部门、地方具有各自的信息优势。这些情况的存在强化了各部门、地方的讨论还价能力。（2）20世纪80年代的干部体制改革使得一大批“知识化、专业化、革命化”的干部进入到管理队伍，逐渐取代了以激进的革命热情和意识形态而进入领导阶层的革命干部与工农干部。进入90年代以后，专家型、管理型技术官僚的比例进一步扩大。与此相应，在工商界、社会与自然科学领域的社会与知识精英逐渐强大，并开始受到技术官僚和政治权威的重视，越来越多地参与到政策过程。此外，现代政策问题的复杂性导致政府决策离不开智库的支持。尽管智库往往不具有拍板的权力，但是智库作为一种变量引入政策决策过程，增加了决策过程中意见表述、协商和汇聚渠道。（3）在决策过程中，除了科层体系网络，还存在基于复杂的干群互动、政治协商、群众参与所形成的动员协商网络。

如图1所示，党政决策程序的关键主体仍是干部，但是干部的决策行为属于一种组织行为，除了受党的基本政治路线、意识形态、组织过程约束外，还受党政决策程序自身的约束。除了通过政党组织与人员嵌入保持其决策影响外，中国共产党还通过直接决策、倡议决策、审议决策等方式主导决策过程。而在国家政权组织体系中，行政机关与立法机构需要按照其决策程序形成决策。行政机关决策包括政府全体会议、政府常务会议、行政首长办公会议等决策形式与程序。立法机构包括人大全体代表会议、人大常委会议等决策形式与程序。改革开放以来，随着党政科层制度化建设的加强，党政科层官僚的权力范围、决策程序和规则等日益规范化，由此形成了部门之间、不同党政科层之间的官僚体系网络。这一网络以正式规则、程序化要求在党政科层纵向与横向之间展开政策过程，形成政策压力、政策意思传达与上报并努力达成共识。由于官僚体系实际主导了政策具体化的起草，因此这种共识往往是政策技术层面的共识。除了官僚体系网络，还存在基于复杂的干群互动、政治协商、群众参与所形成的动员协商网络。从干群互动的角度说，既存在高层与群众的互动，也存在高层与一般干部的互动，还存在中下层干部与群众的互动。从政治协商的角度说，中国共产党在统一战线策略下，还需要和其他政党、群众性组织存在互动。从群众参与的角度说，既存在个别的群众参与，还存在群众组织性参与和群众精英（尤其是知识精英）的参与。改革开放以来，中国不断强化了政策研究组织在政策制定过程中的作用。动员协商网络因政策领域不同而呈现较大差异，通常根据行为主体参与程序的差异分为不同的层次，即决策层、酝酿层和影响层，形成由内及外渐次扩散的涟漪。[18]社会化层面的动员协商网络为政策过程提供了更为广泛的社会支持，寻求更为广泛的政策目标、方向与路线的统一，因此，动员协商网络不但有助于推动官僚体系网络达成共识（如通过思想解放运动、群众路线教育实践活动消除党内分歧，形成党内共识），而且还有助于政策目标在社会层面形成共识。也正如此，动员协商网络达成的共识往往是目标层面的共识。官僚体系网络主导的政策过程可能存在动力不足、特殊利益集团化、封闭化等弊病，而动员协商网络主导的政策过程可能存在政策合法性程序不足的弊病，但是两者有效互动共同作用于政策过程，有助于形成政策共识，并保证政策过程的群众立场。[19]

从政策制定的角度看，政策过程中的群众利益主要是通过四种方式得以实现。一是领导者及党政决策机构坚持群众立场，在决策过程中汇集民意最终做出有利于群众利益的决策。二是领导者及党政决策机构坚持群众路线，通过“走出去、请进来”这种“开门”决策的方式了解群众意见、主张与诉求。“走出去”要求决策者及相关机构通过调研、试点、收集网络民意等方式与民众打成一片，而“请进来”则要求决策者及相关机构通过座谈会、谈心会、听证会、设立网络和信息平台等方式听取民意、吸引民智。三是通过群众组织化方式汇集民意。四是通过政策研究组织汇集民意。

如图2所示，相对于改革开放以前来说，在政策执行过程中，干部受到群众性政治运动约束的压力大大降低，而来自于党政科层党内法规、国家政权法律约束加强。干部在政策执行过程中受群众路线的约束主要体现在结合执行工作自身特点形成有效的群众工作机制、立场与作风。改革开放以来，我国不断推动党风廉政建设方面的制度建设，出台了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党党内监督条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国行政监察法实施条例》等规范性文件，强化了党风廉政建设的常态治理。同时也采用了针对党风廉政建设的反腐败运动和教育运动。包括1983年开展的整党活动、2000年开展的“三讲”教育活动、2000年底至2002年开展的全国农村“三个代表”重要思想学习教育活动、2005年至2006年开展的保持共产党员先进性教育活动、2013年开展的群众路线实践教育活动等。十八大以来，中央将群众路线进一步制度化，出台了“八项规定”“六项禁令”“反四风”文件，部署了群众路线实践、“三严三实”等教育活动。与此同时，确立了党风廉政建设党委负主体责任，纪律负监督责任的责任体制，以实现“两为主”为切入点强化了上级纪委对下纪委的领导，确立了巡视制度的“全覆盖”，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。

常见的群众工作机制包括：（1）领导干部联系点。它是指在某时期段内为领导班子成员在基层设立联系点的制度。联系人要到进驻基层甚至入户服务基层、群众，其职责主要包括：1）指导基层党建具体工作；2）开展调查研究，摸清基层工作实情，理清工作思路；3）切实解决基层实际问题和难点问题。干部联系制度一般有驻点时间要求、检查监督、组织验收、情况通报等配套制度。干部进驻联系点又被称为蹲点。（2）干部帮扶。即干部帮助与扶助困难群众的制度。有时，它和干部联系制度配套使用。（3）干部接待。干部接待包括定点接待、重点约访、专题接访、带案下访和领导包案等方式。（4）便民服务。其形式有便民热线、社区便民服务中心等。（5）群众监督。包括群众监督员、群众举报、巡视、信访等。群众监督员是群众代表，代表群众进行监督。（6）群众考核。即在干部的考核过程中加入群众评价。

五 结 语

综上所述，群众路线作为党一贯坚持的政治和组织路线，体现了党的组织与政策过程的合法性与合理性逻辑，在中国政策过程中具有独特地位。有学者认为，由于群众路线来自政治竞争期产生的需要，未经历制度化巩固（只在需要时起修复作用，而不是起经久历常的预防性作用），因此当竞争获胜，政权建立，“危险”减弱时，群众路线的必要性就降低。[20] 还有学者认为，群众路线在实践中很大程度上只是作为一种价值取向、领导作风和工作方法而存在，未能形成和发展为一种清楚明晰和相对稳定的制度形态。 [21]

由于群众路线涉及合法性维护这一集体行动，但是合法性维护自身属于公共产品，存在一部分干部“搭便车”的可能。在权力集中体制中，层次越高的领导（或党政组织）越具有更多的合法性维护的责任，并将这种责任向下传递，形成一种对上负责的责任体制。由此，也产生了一个合法性责任自上而下传递动力机制问题。从理论上讲，这种动力之源既可能会因党群关系与党群利益一致性严重失衡而构成对党的性质与合法性双重挑战而经由党内民主集中程序汇集形成，也可能来自于党的高层自身。由于党群关系关键在于干群关系，而干群关系的关键是对干部的有效约束，而对干部进行约束的路线、制度与政策在执行过程中可能会遭到干部规避性、选择性甚至抵制性执行，并且在动力和效力上可能存在一个逐层递减的问题。因此，对群众路线的完善，既要将其自身作为一种特殊的政策予以对待，又需要将其内化于所有政策与组织过程之中。如下几个方面需要格外注意：（1）需要从组织与政策过程相结合的角度进行相关设计，而合理性与合法性是相关设计的基础；（2）需要将自上而下与自下而下的力量汇集在一起，解决动力机制问题；（3）需要将权力清单与主体责任相结合，将群众路线内化于具体的政策过程之中；（4）将群众路线教育作为一种特殊的政策，需要和运动式治理与日常化管理相结合，需要内化为干部管理、反腐败与党的作风政策之中。（5）将党群组织化再造与基层治理相结合，切实形成扁平有效的党群组织，以有效地处理群众切身利益问题，增加政策过程的社会回应性。（6）需要将经过合理性与合法性检验的措施、机制制度化、法治化。

[参 考 文 献]

[1] 彭志国.从理性、权力到官僚政治视角的转变[J].理论探讨，2005（2）：88-91.

[2] Kenneth Lieberthal & Michel Oksenberg.Policy Making in China：Leaders，Structures and Processes[M].Princeton University Press，1998.

[3] Susen Shrink.The Political Logic of Economic of Economic Reform in China[M].University of California Press，1993.

[4] Daniel A.Bell.The China Model：Political Meritocracy and the Limits of Democracy[M].Princeton University Press，2015.

[5] 朱旭峰.中国思想库：政策过程中的影响力研究[M].北京：清华大学出版社，2009.

[6] 贺东航、孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-65.

[7] Lianjiang Li，Kevin J OBrien.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics，1999，（2）：167-186.

[8] Harding Harry.Maoist Theories of PolicyMaking and Organization：Lessons from the Cultural Revolution[R].A Report Prepared for United States Air Force Project Rand.1969.R-487-PR.

[9] Blcher Marc.Consensual Politics in Rural Chinese Communites：the Mass Line in Theory and Pratice[J].Modem China，1979，108

[10]王绍光.毛泽东的逆向参与模式：群众路线[J].学习月刊，2009（23）：16-17.

[11]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[12]修远基金会.群众路线：人民当家作主的当代实践形式[J].文化纵横，2014（6）：19-20.

[13]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1952.

[14]冯志峰.中国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动一项对建国以来110次运动式治理的研究报告[J].甘肃理论学刊，2010（1）：23-29.

[15]李勇军.政策动员及其在中国的转向[J].云南行政学院学报，2011（3）：40-42.

[16]冯军旗.政治运动与精英更替——以毛泽东时代的村庄政治为中心[J]. 江淮论坛，2012（2）：94-99.

[17]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[18]陈玲.官僚体系与协商网络：中国政策过程的理论建构与案例研究[J].公共管理评论，2006（5）：50-55.

[19]虞志坚.论毛泽东保持党的纯洁性思想与群众路线的内在统一关系[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2014，（6）：3-7.

[20]张静.解放区时期的群众路线[J].战略与管理，2010（7）：123-126.

[21]邓顺平.我国政策执行中的群众路线研究[J].中国行政管理，2015（11）：119-120.