论高校行政责任实现机制的设计

摘要：高校行政有其权力特性和责任使命。根据依靠法治和民主、内外部控制相结合、遵循多元综合主义路径的机制设计思想，高校行政责任实现机制主要包括政治、法律、经济与社会等外部机制和规章制度与行政纪律、民主与竞争机制、伦理机制等内部机制。以公共行政精神为核心的服务型行政文化建设作为高校行政责任机制的整合路径，最终可以实现维护学术自治、保障学术自由、服务学术本位的核心使命，体现公正与公平、回应与柔性、廉洁与高效和服务于学术的高校行政价值。

关键词：高等学校；行政责任；高校行政；责任机制

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2016）04-0099-05

当前，高等教育界对高校行政权力过大、行政权力泛化、行政干预学术的抱怨比较常见。“过大”“泛化”“干预”，显然是相对于其职权和责任而言。无论在理论上还是实践上，对高校行政责任及其实现机制进行研究都具有重大意义。

一、高校行政责任的界定

（一）高校行政及其权力特性

高校行政是高校管理机构和人员通过计划、组织、领导、控制等职能有效地实现高校目标和职责的过程。高校虽然不是行政机构，但高校行政及其权力是其运行的基本保障。而且随着大学组织职能的多样化，以及大学与社会联系向普遍性、纵深性的发展，大学组织变得日益复杂，这种情况决定了大学组织必须拥有强有力的行政权力才能管理好大学。[1]高校行政权力具有四个基本特征：公共性、服务性、易扩张性、自利性。公共性，是由高校的产出及其性质决定的；服务性，即服务于实现高校核心使命的行为及其主体，尤其是学术机构及人员；易扩张性，权力本身倾向于扩张以至无限延伸；自利性，即行政人员对自身利益的追求。因此，行政权力只是高校运行管理“双刃剑”的一面，其另一面就是行政责任，两者辩证统一。行政责任是授予行政权力的前提，有权必有责；高校行政责任是以行政权力作为基本手段的，权力是履行责任的保障。

（二）高校行政责任的定义与类型

无论是公共行政还是私人部门行政，“责任”一词都最为重要。从根本上说，行政部门或机构只有真正履行其责任时才是合法的。责任由职责和义务来界定，职责和义务支撑着组织的存在和使命的实现，为不同文化的人们界定了一套共同的价值标准。高校行政责任从高校的责任和使命演化而来。一般认为高校负有培养人才、科学研究、服务社会等责任，相应地，高校行政负有服务于高校进行人才培养、科学研究、社会服务的活动及其行为主体的根本责任。只有牢牢把握行政的根本责任，高校行政才具有合法性，才不会偏离方向甚至越位。库珀认为行政责任包括主观责任和客观责任两个方面。主观责任实际上就是行政人员的“伦理自主性”或称为“道德责任”，是对职责和义务的情感和信仰，是价值观、信念和态度的表现；客观责任要求对个体或对集体担负起职责，也要求对某事和某目标尽义务。[2]81-95高校行政责任也可以分为主观责任和客观责任，要进一步细分主观责任和客观责任，

关键是要明确行政的义务和高校行政存在的价值。据此，我们可以从利益相关者的视野分析高校行政对于国家和社会、学生和校友、教职工及其他利益相关者的责任，还可以从办学自主、法人治理、学术权力与行政权力的关系、行政管理体制、权益保障等不同语境划分、确立高校行政的具体责任类型。

（三）高校行政责任的功能与价值

高校行政责任是实现高校使命、目标和职责的基本保障，是对高校行政存在的必要性、合法性和价值所在的阐释。高校行政权力的公共性和服务性特征需要强调高校行政的公共精神和服务责任，高校行政权力的易扩张性与自利性要求构建权责一致的管理体制，从制度设计上将权力行使与其所应承担的责任结合起来。总之，高校行政责任是高校行政的意识形态与价值导向。高校行政责任越明确、价值向度越正确，相对而言，高校行政权力运行就越规范、其价值就越大。一般认为，行政就是政治的执行，因而执行效率在行政管理工作中十分重要，但未必是最主要的，正义、平等、诚实、守信也是需要考虑的价值选择。著名行政学者斯塔林认为行政责任所涵盖的基本价值在于：回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实。[3]高校行政既要维护学术自治、保障学术自由、服务学术使命，也应注重对利益相关方的积极回应、柔性服务，关注效率、能力和结果，遵循制度程序，克尽职守，遵守行政道德操守。

二、高校行政责任实现机制设计的基本思想

中国高校的行政责任实现机制植根于国家的政治和行政体制，同时受到官本位传统思想、层级控制模式的影响。因此，合理的制度建立与机制创新，提高相关主体履行责任的积极性和多元主体的激励相容性，同时降低问责的实施成本，是高校行政责任实现机制设计的核心。其中，健全的高等教育法治与高校行政权责体系、非行政化的大学网络治理机制是高校行政责任实现的制度前提；信息与激励机制、竞争与市场机制、权力制约机制、民主绩效考核制度、责任伦理制度、财务与预算制度是高校行政责任实现的保障机制。在高校行政责任实现机制设计过程中，不仅要注重制度的制约、监督和惩罚，也要注重制度的激励相容；不仅要做到有法可依，更要做到有法必依、执法必严、违法必究。要通过法律法规、大学章程、治理结构、岗位职责合理划分高校内部党政之间、行政与学术之间、行政人员上下级之间的责任。责任的产权越清晰，履行责任的交易成本越低，责任实现后的净收益越大，则责任越能有效地履行。

高校行政责任的广泛性、多元性、层次性等复杂性决定了其责任实现机制的综合多元性，因此必须整合多种方法和工具，从制度主义、组织文化、公共选择、公共治理等多种视角，从个体、部门、组织等微观层次和高教系统、行政系统与政治系统等宏观层次入手，采用多元主义操作方法，包括政治、法律、经济、管理、伦理等多种方法及其变量。在高校外部，行政责任实现机制以“外部控制”为基础，包括政治、法律、经济和社会机制，主要促进客观责任。在高校内部，主要依靠内部法治与监督机制，决策参与、权力制衡、平等协商、信息公开透明、选举与民主评估等民主管理机制，市场机制以及伦理机制。行政责任的外部实现机制构成了高校内部行政责任实现的组织机制的元制度前提和制度保障，行政责任实现的组织机制是对外部实现机制的衔接配套和具体细化，共同构成了元制度—制度—机制—措施的责任制度链。其中，机制是连接制度层与实施层的纽带，下文的机制设计实际包含着责任制度链的思想。理论研究和实践经验表明，行政制约行政的责任制度已无法奏效，因此，外部控制必须整合非行政主导的多元监督与问责制度，内部组织机制必须注重以人为本的服务型行政文化建设。

三、高校行政责任实现的外部机制设计

（一）政治机制

政治和法律机制主要通过强制性制度变迁以责任产权的形式重新分配责任，还可通过绩效拨款、绩效工资制及其他人事激励政策实现高校责任制度的诱致性变迁。首先，中国高校实行政府主管的基本制度，高校的财政拨款和书记与校长的选拔、任用、考核主要是政府主管部门说了算。有些高校领导可能为了追求预算、权利和政治发展空间的最大化，按政府主管部门及其领导的偏好，而不一定按国家和社会的期望、高校的使命行事。因此，高校领导选拔任用与评估的社会化、民主化客观上有利于多元责任的履行。其次，中国高校实行党委领导下的校长负责制，因此合理、清晰地划分党政权力，有利于双方各司其职与权力制衡。校长受到党委及其纪委和政府主管部门的监督，但纪委隶属于党委，下级无法监督上级；上级党委和政府面临监督几十所高校的任务，责任和精力分散，况且还存在信息不对称现象。为解决上述问题，可以从以下三个方面设计高校行政责任实现的政治机制：第一，通过政治与行政的权力制衡实行平行监督，改变监督对象的不对等；提高高校纪委的地位，保持其相对独立性。第二，切实落实党内的民主监督，因为党内民主化程度对国家政治民主化程度具有决定性影响。第三，基于监控与评估对良好治理的极大贡献和国际经验，建立国家对高校的监控与评估系统。该系统涵盖就业与校友贡献、教学质量、科研水平、师资力量、专业建设、财务、国有资产等主要方面，以实现基于证据的政策制定、基于证据的管理和问责，并用于支持反腐败、民主参与、确定教育质量与社会服务标准、高校人事制度改革和绩效预算。

（二）法律机制

上述政治机制的实施需要以法律形式确立下来。第一，完善高校治理的法律法规，合理划分高校内部党政部门与学校董事会的权责，完善对这些决策部门的问责监督机制，同时以法律形式明确高校学术组织结构参与高校治理，尤其是学术决策的制度规范。第二，高等教育相关法律应明确高校社会问责的主体地位及其问责方式与渠道，包括推动成立专业的第三方教育评估机构，形成独立的、专业的高等教育评估系统；将社会舆论监督法制化，使人民群众和新闻媒体的批评、建议、检举、控告等权利具体化、制度化。第三，通过法律完善高校利益相关方的权益保障和民主管理，完善相关的利益诉求机制与路径、参与管理的渠道与方式，对检举、揭发、投诉等问责行为提供法治保障，这些都是校内权利制衡和民主问责的重要保障机制。第四，健全高校的人事法规，规范高校行政人员的招聘与选拔、考核与晋升、问责与监督。第五，健全“大学人”监督和问责的具体途径和渠道。例如听证检查与抗辩程序途径、替代性争议解决途径。听证检查与抗辩程序途径，是由问责双方通过提出事实程序来证明问责结果的公正、合理，由独立公正的仲裁者对抗辩双方的陈述进行衡量或通过听证检查来主动厘清事实真相，并作出公正的裁决，其目的是最大限度地保护个人的权利，防止高校行政权利对学术的干预或“非法”侵害；替代性争议解决途径，是不经上述繁琐的听证与抗辩，而由高校内部的权威机构或民主机构与当事人的协商来代替指挥、控制，基于谈判、协商、信任来进行调解、复议、仲裁，以回应各方的权益。

（三）经济与社会机制

当前，政府主要是根据高校的规模、等级而不是高校的绩效和对社会的贡献进行财政拨款，这客观上不利于对高校责任履行的激励。高校作为科层制组织，追求预算最大化往往成为最大的行为动机，高校单位制又成为高校员工谋求福利的制度驱动，而高校被内部行政控制，其他利益主体、监督问责主体容易被行政机构的利益俘获。为此，第一，可通过国家的监控评估系统提供的关于高校在教育市场、人才市场的统计数据，利用绩效信息支持财政预算。因为信息本身是一种经济机制，也是一种权力来源，有助于降低责任监督的交易成本，从而形成监督权力和履行责任的压力。第二，由国家审计部门或委托会计师事务所对高校的国有资产、财政收支、重大经济活动的资金使用进行监查、审计，并追究相关经济责任人的责任，即通过经济问责提高高校行政机构的资源利用效益，治理经济腐败。第三，根据市场运作原理，建立健全政治市场机制，通过竞争上岗、民主投票、责任合同、权力制衡来实现对行政权力的制约和监督。同样地，培育顾客组织和授权顾客团体也是控制官僚机构的重要举措，即把高校行政机构及其行政人员的顾客，包括教师、学生、基层行政人员等内部顾客和家长、校友、用人单位、捐赠者、公共舆论等外部顾客组织起来，授予合法的监督地位并完善具体的监督渠道与形式。

最后，需要认清高校行政化问责的种种弊端，建立非行政主导的社会多元问责与监督机制。根据高校行政责任的广泛性及其实现路径的多元性，相应地高校问责路径也应向多元化发展，如社会问责、民主问责等。多元利益相关者参与高校问责，能够使问责结果更加客观、公正，提高问责的信度和效度，同时有助于推动高校的民主行政与和谐发展。而且社会问责具有客观、公正、民主和监督的广泛性等特点，有利于保证纳税人、利益相关方权益和公共利益的实现。

四、高校行政责任实现的内部机制设计

（一）规章制度与行政纪律

高校的规章制度与行政纪律是确保高校行政责任实现的重要组织机制，是行政责任外部实现机制的延伸和补充，也是其执行操作的规范。规章制度与行政纪律以大学章程、岗位职责、部门规章等形式来健全完善高校的治理机制。高校治理机制的设计主要考虑以下几个方面：在决策机制方面，需要综合权衡党政联席会议与董事会、校长与书记、校务委员会与学术委员会、学校与二级学院之间的权责和决策范围，既要强调权责一致、权力制衡，更要强调学术为本、学术自治的服务行政价值取向。在责任监督方面，不仅要加强监督力度，而且更关键的是要改变过去单向、不平衡的监督模式——监督上级比监督下级少，监督领导比监督工作人员难。高校信息公开的法律政策已较完善，但还需完善高校信息公开的执行规范。在绩效评估与问责方面，对外要完善社会问责的对接渠道和响应机制；对内要落实民主问责的渠道、方式和路径，为多元相关利益方的权益诉求、合理建议提供便利措施。在人事制度方面，要切实解决过去高校行政人员“只上不下、只进不出”等弊端。最后，还要制定高校服务行政准则和质量保障规范。综上所述，规章制度与行政纪律的完善是一个漫长的渐进过程，它涉及服务为本、民主公正的行政文化建设与转型。

（二）民主与竞争机制

民主与竞争机制实际上运用了政治和经济市场中竞争的思想及其优点：责任与产权清晰、法治保障健全、交易平等自愿、以绩效为导向、顾客至上，这些优点有助于形成责任主体履行责任的压力和多元利益诉求渠道，实现资源配置效率最优化和福利最大化。民主与竞争机制直接体现在民主选举、民主决策、民主监督、竞争上岗、岗位聘任、360度绩效考核及以此为依据的奖惩制。民主与竞争机制需要以信息公开和完善政治市场为前提。完善政治市场，关键是实现权力制衡。权力垄断妨碍效率、公正和责任的履行，要使公共权力为创造公共价值而行使，就需要以法治和民主的责任体制来对公共权力的行使加以制约，以防止公共权力越过边界。孟德斯鸠曾说：“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4]高校的权力制衡机制主要包括两个方面：一是高校组织内部行政部门之间、党政系统之间的权力制衡，它需要通过投票选举、授权与管理参与、民主问责与评估、绩效预算与绩效管理来实现；二是学术权力和行政权力之间的分工制衡，它需要通过大学章程、组织设计来保障。为此，不仅要健全学术组织机构和完善学术决策权力体系，还要健全学术人员对行政机构和人员的评估与问责制度。学术权力和行政权力的制衡，为学术监督行政提供了“安全感”和公平性，有助于高校的核心主体——教师权益的保障和高校责任的履行，减少行政权力对学术权力的干预，防止高校进一步行政化的倾向。

（三）伦理机制

伦理机制是实现高校行政道德责任的根本保障，是大学科层组织和行政人员内部形成的机制，被认为是最经济、最可靠、最持久的根本控制形式。高校行政道德责任具有两方面的内涵：一是行政人员应具有道德责任意识及道德行为能力；二是行政体制和机制应具有符合道德及道德实现的保障机制。因此，需要把培养行政责任主体的责任道德意识与行政伦理制度建设结合起来。

行政责任的实现首先依赖于主体自身的责任意识，这是高校行政责任实现的最根本动力。高校行政管理过程中，行政人员承担外在制度安排都要通过内化为道德责任意识，才能支配其行政行为。行政责任的履行在很大程度上取决于行政人员的态度、价值观和信仰，以及对责任制度的认同和接受程度。行政责任意识主要来源于行政责任主体个人所具备的责任感、道德水平，必须通过责任道德教育和自主伦理培养的途径才能形成。它既包括塑造教育，即根据行政道德的准则和要求，从正面教育行政责任主体，形成良好的行政道德品质和习惯，养成良好的行政责任道德意识；也包括转化教育，即对行政责任主体存在的某些不良思想和不道德行为，加以引导、疏通和批评，逐渐培养行政人员高尚的道德情操和健全的行政人格。[5]

一套健全的高校行政伦理制度，是实现行政责任和个人伦理自主的必要条件。伦理制度还可以在道德认知上引导行政主体的价值取向。实现个人伦理自主，可从以下几个方面努力：首先，有必要对工作组织进行界定并培养一种超越组织的身份认同；其次，建立法律和法规以限制组织的权力和保护个人行使伦理自主性的权力；最后，必须培养道德原则性思考能力和组织内外的自我意识，包括价值观、权力、需求、职责和义务。[2]93-99在实践中，关键在于尽力消除大学科层制对伦理自主性产生的各种影响。通过组织救济，如决策回避制、复议与申诉、检举投诉及其合法保护等制度和措施，是具有建设性的做法。

（四）行政文化

组织文化一般指一个组织内形成的独特的文化观念、价值观、价值准则、历史传统、习惯、作风、道德规范和经营管理理念等。组织文化分为精神文化、制度文化和物质文化等三个层次，其中精神文化是其核心。组织文化为全体员工构建一套明确的价值观和行为规范，创设一个优良的环境氛围，以帮助组织整体、有序地进行管理活动。由此可见，只有将负责任的机制最终转化为组织精神，将行政文化作为责任机制建设的整合路径，才能使全体成员的责任感内化于心、外化于行。高校的公共性本质与高校行政的服务性使命决定了高校行政文化理应是以公共行政精神为核心的服务型文化。

组织是要有精神的，“大学的精神既是前进的动力，也是大学发展所积淀的精髓和灵魂。……从普遍的意义来看，大学的精神体现为自由精神、民主精神、科学精神、创新精神和民族精神”[6]。大学的精神要求高校行政机构及其人员在对待国家和大学、对待师生和工作的义务上，树立一切服务于学术，最终服务于大学和国家高等教育的服务本位观。精神文化是行政文化的核心部分，是关于高校行政存在价值的根本性思考，体现了大学的运营哲学、宗旨与目标。“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，就没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。”[7]当一种文化在现实中作为普遍力量与不负责任乃至违法行为相抗衡时，高校行政机构及其人员的责任实现就具有了文化推动力。现代大学行政文化的核心理念是民主与法治，即通过民主法治的制度途径来实现维护学术自治、保障学术自由、服务学术本位的核心使命。高校行政文化的价值核心在于其服务性，通过强化行政的服务意识和服务行为，可以重拾高校公正与公平、回应与柔性、廉洁与高效和服务于学术的行政价值，最终实现高校对国家、社会和利益相关方的责任。[8]因此，高校必须努力建设以公共行政精神为核心的服务型行政文化。

综上所述，高校行政责任实现机制的设计应遵循多元综合主义的路径和机制，将内外部控制相结合、高校组织内外的责任制度相结合。在元制度方面，政治、法律、经济与社会等外部机制是前提；在基本制度方面，高校内部的规章制度与行政纪律、民主与竞争机制、伦理机制是落脚点。

参考文献：

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