生态环境损害行政责任方式探讨

况文婷+梅凤乔

【摘要】完善生态环境损害行政责任方式，对于严格追究生态环境损害责任，切实保护生态环境，保障生态文明建设顺利进行，具有重大意义。囿于立法缺失，环保部门无法向生态环境损害责任人追究损害赔偿责任，这与环保部门作为环境管理最重要主体之定位不符，与环境法律责任应当突出对生态环境本身的救济之功能和目标不符。

【关键词】生态环境损害 行政责任 责任承担方式 责令赔偿

【中图分类号】D922.6 【文献标识码】A

建立严格的生态环境损害赔偿制度和责任追究制度，是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立系统完整的生态文明制度体系的现实需要。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，这是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关部署和习近平系列重要讲话精神的重要举措，也是适应经济发展新常态的必然要求，更是对人民群众期待良好生态环境的积极回应。

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，要求树立生态文明理念，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。该办法的出台和实施，对于加强党政领导干部损害生态环境行为的责任追究，促进各级领导干部牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强各级领导干部保护生态环境、发展生态环境的责任意识和担当意识，推动生态环境领域的依法治理，不断推进社会主义生态文明建设，都具有十分重要的意义。

为此，应当从生态环境损害的内涵出发，研究各种可能的追究生态环境损害者责任的方式，包括将生态环境损害赔偿责任纳入行政责任范畴的可能性，为建立具有中国特色的生态环境损害赔偿制度和责任追究制度提供参考。

生态环境损害的内涵

我国相关法律对于“生态环境损害”以及与之相关的“生态损害”和“环境损害”等均未做明确的界定。其中“生态环境”一词最早出现在1982年《宪法》修正案中，据称是由时任全国人大常委会委员的地理学家黄秉维院士所提出。他后来承认，“生态环境就是环境”①。也有人认为，“生态环境”是“生态和环境”或“生态或环境”的笼统称谓。②

在学界，有关的讨论涉及“环境侵权”、“环境侵害”、“环境损害”、“生态损害”等。一般认为，环境侵权是指因生产和生活行为污染环境、破坏生态，并因此对他人的人身财产权利造成损害的行为，是一种民事侵权行为。环境侵害则指所有对环境造成不良影响，引起各种损害的环境行为的总称，不仅包括环境侵权，还包括对环境本身的侵害。这种侵害被称为“特殊环境侵害结果”。③而关于如何命名这种“特殊环境侵害结果”，则出现了“环境损害”④与“生态损害”⑤两种主张。

一方面，受《侵权责任法》中环境侵权条款的影响，在已有研究中通常使用的“环境损害”包括以生态环境为媒介的人身财产损害，甚至特指这种传统的环境侵权损害。另一方面，提出“生态损害”的学者将其界定为“危害行为直接指向生态环境本身的一种损害”⑥，可以看出，“生态损害”即“生态环境损害”，而“生态环境损害”的表述更能涵盖环境污染与生态破坏两重意义。因而近几年来，有学者开始使用“生态环境损害”一词。⑦尽管“生态环境损害”与“环境损害”和“生态损害”的表述不同，但其中蕴含的立法理念是相同的，即都排除对他人的人身伤害及财产损害，特指对生态环境本身的损害。基于上述分析，可以将生态环境损害界定为：由人类活动引起的生态环境的不良变化，尤其是环境质量恶化、生态功能下降。

环保部门缺乏追究损害赔偿责任之职能

行政处罚等责任承担方式不涉及损害赔偿。根据我国《行政处罚法》规定的行政处罚方式主要有：警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产、停业、关闭，暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件，行政拘留及法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。不难看出，这些行政处罚方式都属于惩罚性责任方式，即便新《环境保护法》引入了“按日计罚”，也难以填补责任人违法行为所造成的实际损害。

除了行政处罚，环境行政责任承担方式还包括责令改正或限期改正违法行为。根据环保部《环境行政处罚办法》第十二条第一款的规定，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：责令停止建设，责令停止试生产，责令停止生产或者使用，责令限期建设配套设施，责令重新安装使用，责令限期拆除，责令停止违法行为，责令限期治理，法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。责令改正或限期改正违法行为的功能，在于恢复被侵害的权利秩序或使侵害不再继续，属于救济性责任方式，这对于预防生态环境损害的产生或进一步扩大有着重要意义。

然而，在已经造成实际损害的情形下，现有救济性责任方式难以对已经发生的生态环境损害进行有效救济—环保部门只能要求责任人限期治理以修复生态，而无权要求其支付修复生态之费用。具体说来，在不能修复时，环保部门无权要求责任人支付生态修复费用，由国家统筹使用以实施其他能够对生态环境损害进行间接弥补的措施。

以2005年松花江重大水污染事故为例，事故发生后，松花江水质严重恶化，国家实施了《松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）》，对松花江实行全面“修养生息”，事故发生后5年内，国家累计投入治污资金78.4亿元，⑧首先，上述举措是以公权力为保障进行的全局性统筹安排，无法通过责令责任者采取治理措施或补救措施等责任方式实现。其次，在修复不彻底、不全面时，一时的治理措施或补救措施通常无法彻底、全面实现生态修复，环保部门却无法要求责任人支付部分生态修复费用，用以实施后续辅助措施。最后，生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失得不到救济。

环保部门尚不具备环境公益诉讼原告资格。新环境保护法修订生效后，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布实施，依其第二十条、第二十一条的规定，环境公益民事诉讼原告不仅可以请求生态环境损害责任人修复生态环境或支付生态修复费用，还可以请求赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失。这可以说是生态环境损害责任追究的“至高境界”了。

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，法定机关和组织具备公益诉讼主体资格，但在新环保法中，只明确授予了社会组织环境公益诉讼主体资格，对于理论上争议较大的“应否赋予行政机关民事公益诉讼之原告资格”未予明确。

总之，虽然环保部门可以通过行政罚款来追讨部分生态环境损失，通过责令改正或限期改正违法行为等方式来减轻生态环境损害后果，但这些远不是对生态环境损害的等价补偿。如果没有符合资格的社会组织提起环境公益诉讼，最终基于政府环境质量责任，只能是由公共财政为恢复生态环境付费，从当前状况看来，恐怕不是“小概率事件”。

探索设立责令赔偿作为行政责任方式

环保部门在追究责任人生态环境损害行政责任时，无权责令赔偿生态环境损害，同时一般也不具备提起公益诉讼的主体资格，对生态环境损害进行全面救济之期望系于社会组织提起环境民事公益诉讼一身，环保部门相关职能的缺失与其环境管理最重要主体之定位不符，与环境法律责任应当突出对生态环境本身的救济这一功能和目标不符。要解决这一问题，就应当赋予环保部门要求赔偿生态环境损害的职能。就如何赋予该职能，存在两条不同路径：要么采用追究民事责任的方式，赋予环保部门以公益诉讼主体资格；要么采用追究行政责任的方式，将责令赔偿生态环境损害纳入环境行政责任方式。较于前者，后者更为合适，理由如下：

环保部门作为公益诉讼原告并非最佳安排。新《环境保护法》修订之前，司法实践中出现了若干环保部门作为环境公益诉讼原告的案例，一度引发了学界关于“应否赋予行政机关民事公益诉讼之原告资格”的激烈讨论。

支持一方的理由大致可以总结为：环保部门受公众委托进行环境管理，有代表公共利益采取司法行动之权利和义务；环保部门在日常职务活动中会获知大量生态环境损害信息，拥有监测技术和设备，由其进行公益诉讼，能够切实地掌握污染的证据，举证迅速、方便、有效，诉讼胜算更大；环保部门拥有专业人士和相关资源，可以支持诉讼，负担诉讼成本。

反对一方的理由大致可以总结为：环保部门可以通过行政处罚、行政强制等手段实现其职能，不需要采取诉讼的方式，否则有怠于履行职责，浪费司法资源之嫌；环保部门拥有公权力，可以利用公共资源调查取证，在诉讼中有优势地位，当事人双方地位不平等；环保部门成为民事诉讼的原告时，法院极易做出不利于被告一方的司法判决，在这样的制度框架下，民事公益诉讼的审判有可能沦为司法机关与行政机关合力打击生态环境损害责任人的专项行动，将严重损害法治与宪政的理念和精神。

环保部门作为环境公益诉讼原告的若干司法实践对于环境公益诉讼的兴起和发展起到了非常重要的推动作用，但赋予环保部门以环境民事公益诉讼原告资格，则无异于“将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系”⑨，必将导致诉讼法律关系的严重混乱；而如果将环保部门提起的环境公益诉讼视为行政诉讼，适用行政诉讼程序，则又难以克服我国行政主体只能充当行政诉讼被告这一基本理论和制度设定。因此，赋予环保部门环境公益诉讼原告资格并不适宜。

责令赔偿是“污染者付费”原则下的行政责任。《海洋环境保护法》第九十条规定，“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《矿产资源法》第三十九条规定，“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。”

有学者认为《海洋环境保护法》第九十条是对“行使海洋环境监督管理权的部门”环境民事公益诉讼原告资格的确认⑩，但基于前文的讨论，笔者认为这样理解不妥。上述条款中的“提出损害赔偿”、“责令赔偿损失”不应当理解为法律对行政机关“民事诉权”的赋予，而是环境法上的赔偿责任，是环境法“污染者付费”原则的具体体现，是一种救济性环境行政责任承担方式。

将责令赔偿视为环境行政责任方式，与现行立法逻辑一致。当前，责令改正或限期改正违法行为作为救济性环境行政责任方式已经得到法律认可—尽管其被界定为行政命令而非行政处罚，可见，救济性责任也是行政责任承担方式的重要组成部分。因此，在立法中明确将责令赔偿与责令改正或限期改正违法行为一同作为行政环境责任方式是适宜的。胡建淼教授甚至主张将责令赔偿理解为责令改正的一种具体形式。

将责令赔偿视为环境行政责任方式，有利于弥补现有救济性环境行政责任方式的不足。如前所述，当责令限期采取治理措施等责任方式无法实现生态修复时，责令赔偿才是追究生态环境损害责任的最佳途径，当责令限期采取治理措施等责任方式只能实现部分修复时，同时适用责令限期采取治理措施与责令赔偿则可解决问题。此外，即便适用责令限期采取治理措施等责任方式能够实现生态修复时，责令赔偿有时也会是更为妥当的选择，尤其是在责任人委托第三方进行治理的情形下。毕竟，责任人行为造成生态环境损害后，国家或公众对于责任人更多的是不满和愤怒，难以信任责任人，此时将受损的生态环境再度交托给责任人，并不妥当；相反，责令责任人支付费用，由环保部门依法律之规定或公众之意见选择信赖可靠之第三方则更为稳妥。

结语

一旦将责令赔偿与责令改正或限期改正违法行为一同作为环境行政责任方式，环保部门可以据此做出对生态环境损害责任人施加污染清除、生态修复方面支付金钱或其他形式义务的决定书。如果生态环境损害责任人不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼；如果生态环境损害责任人不履行行政命令施加的义务，环保部门可以借助行政强制执行制度加以解决；如果环保部门未能有效履行职责，则法定机关和组织可以提起环境公益行政诉讼促使其勤勉履职。如此一来，生态环境损害的举证责任、责任追究成本将主要由信息丰富、取证便利、专业性强的环保部门承担，环保部门与生态环境损害责任人的争议也将在行政责任追究、行政诉讼的框架内得到解决。

（作者单位：北京大学环境科学与工程学院）

【注释】

①黄秉维：“地理学综合工作与跨学科研究”，《陆地系统科学与地理综合研究—黄秉维院士学术思想研讨会文集》，北京：科学出版社，1999年，第13页。

②蒋有绪：“不必辨清‘生态环境是否科学”，《科技术语研究》，2005年第2期，第27页。

③徐祥民，巩固：“环境损害中的损害及其防治研究—兼论环境法的特征”，《社会科学战线》，2007年第5期，第203页。

④蔡守秋，海燕：“也谈对环境的损害—《欧盟预防和补救环境损害的环境责任指令》的启示”，《河南省政法管理干部学院学报》，2005年第3期，第97～102页。

⑤⑥竺效：“反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬—以生态损害填补责任制为视角”，《法学》，2007年第3期，第6～15页，第6页。

⑦柯坚：“建立我国生态环境损害多元化法律救济机制—以康菲溢油污染事件为背景”，《甘肃政法学院学报》，2012年第1期，第101～107页。

⑧周文颖：“全国环境保护部际联席会议暨松花江流域水污染防治专题会议召开”，《中国环境报》，2011年6月1日。

⑨沈寿文：“环境公益诉讼行政机关原告资格之反思—基于宪法原理的分析”，《当代法学》，2013年第1期，第61页。

⑩吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，《法商研究》，2008年第6期，第134页。

胡建淼，吴恩玉：“行政主体责令承担民事责任的法律属性”，《中国法学》，2009年第1期，第86页。

责编 /张蕾 韩露（实习）