职业教育产教融合政策的制度学逻辑分析

摘 要 职业教育产教融合的力度取决于产教关系外部控制的程度，中国职业教育的产教关系经历了从产教合一到产教分离再到产教合作的变化过程，相应的政策变迁也经历了计划-市场-计划，集权-放权-集权的反复。这种现象的出现主要源于宏观制度环境、行动者认知方式以及历史积淀的影响。未来产教融合政策体系的构建可以从三方面着手：转变认知方式，形成产教融合“中间地带”存在的共识；转变政策范式，从“供给侧”开展制度创新；构建现代职业教育治理体系，催生产教自主融合的意识。

关键词 产教融合；职业教育；制度变迁；政策范式；政策认知；政策同构；政策积淀

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）16-0008-06

职业教育与产业之间的联系是与生俱来的，他们之间的关系不仅是社会分工的需要，也是社会分工逐渐专业化发展的必然结果。社会分工在很大程度上促成了职业教育作为独立教育类型的出现，也提高了职业教育的效率，但是专业化分工也在一定程度上造成了教育与产业之间天然联系的断裂，职业教育逐渐游离出产业环境，并且有欲行欲远的趋势。为拉近两者的距离，并让其在新的发展阶段重现先天融合之状况，必然需要社会力量的推动，尤其是政府与相关部门的政策支持，将成为必不可少的主导推动力。然而，目前已有政策，对于提升职业教育中产教融合的效果并不明显。无论是中观的校企合作还是微观的工学结合，都没有达到预想的效果[1][2]。因此，通过研究已有政策的历史变迁，分析政策产生的逻辑及其存在的问题，对于完善产教融合的政策支持系统具有十分重要的意义。

一、问题的界定

“产”就是对“产业”的简称，从传统意义来说，产业主要是指经济社会物质生产部门，随着社会分工和生产力的不断发展，产业的内涵不断充实，外延也不断扩展。产业是指利益相互联系、具有不同分工的各个相关行业所组成的业态总称，泛指一切生产物质产品和提供劳务活动的集合性组织。“教”即“教育”，在此特指职业教育，是指人类社会分工发展到一定程度后，为满足社会再生产发展，产业对人才素质提出的专业化要求而产生的独立部门，其目的主要在于为社会各行各业培养所需要的人才。“融合”指的是两种或多种不同事物合成一体，是指相关事物之间主要发生质的变化，并成为一种新事物，这种新事物在形式、内容方面可能不同于原有事物，质量有所提升和改变[3]。因此，“产教融合”是指职业教育与物质生产、社会服务等行业共同开展生产、服务和教育活动，并且形成不同于单纯的教育与产业的另一种组织形式。此组织的核心是从事教育、物质生产或社会服务工作，并为产业部门提供合格、成熟的劳动者。其不同于校企合作中企业和学校权、责、利的分配，而是必须形成一个具有不同于学校或者企业功能的新的组织，这个新组织承担起学校毕业生顺利走向工作岗位且能胜任工作的重任，是学校和产业之间有效衔接的桥梁。因此，制定适合此组织发展的支持政策，对于产教融合组织的形成和发展具有十分重要的意义。

二、产教融合政策的变迁

从新制度经济学的视角来看，“制度变迁是创新主体基于一定目标而进行的制度重新安排和制度结构的重新调整，是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代”[4]。制度变迁的目的在于提高制度的效益，为制度推动者带来利益的最大化。因此，产教融合相关政策的变迁也是为了产业和职业教育两者利益的最大化。职业教育属于社会公益事业，政府是最大的受益者，产业则是市场经济的主要组成部分，经济发展中市场既是推动者，同时也是收益者。为此，职业教育政策变迁受政府和市场双重规制的影响，形成了两种主要的范式，即国家本位的政策范式与市场本位的政策范式。

（一）《职业教育法》颁布前与国家本位的政策范式

1978-1996年间，我国职业教育经历了恢复、发展和停滞的不同历程。从现代职业教育体系的构成来看，这一时期可以归于我国职业教育发展的初期，国家政策以推动中等职业教育的市场化为主。1978年后，中央领导人和政府相继发布讲话和文件，表明了发展职业教育的观点，且在《关于中等教育结构改革的报告》中，明确了中等职业学校发展的途径，即改办普通高中，中等职业教育也因此得到恢复和发展。政府给予学校拨款和社会力量相关优惠政策支持职业学校的发展。如1983-1985年间中央财政共划拨了15000万元的职业教育补助经费[5]；减免校办工厂的税收，吸引企业投资职业教育；同时也充分发挥中介组织的力量，成为学校和社会力量衔接的桥梁，将招生、就业与市场产业进行很好的衔接。此时政府是职业教育政策的主要制定者和推动着，其目的在于确定职业教育的合法地位，从社会吸取办学资源，并将毕业生投放市场，为国民经济社会发展服务，带有很强的计划培养特点。国家本位、政府主导的政策，曾经一度造就了职业教育中产教结合的可喜成绩，中等职业教育招生人数持续上升，1996年达到了188.91万人[6]，毕业生与用人单位的要求高度吻合，受到了市场的欢迎，甚至出现了提前预定和争抢的局面[7]。但在国家本位的政策导向下，职业教育对政府形成了强烈依赖，在政府政策及相关配套改革工作滞后的情况下，90年代后期职业教育发展开始出现停滞甚至衰落的状态，招生数量持续下滑，“1998年我国中等职业学校约2200所，除普通中专校约1200人外，其他几类学校校均规模只有500人左右”[8]。职业教育与产业之间的联系也逐渐脆弱，职业教育发展陷入了前所未有的困境。

（二）《职业教育法》颁布后与国家本位的政策范式

鉴于职业教育中出现的困境，为改变现状，促进职业教育的发展，1996年，颁布了《中华人民共和国职业教育法》，并在第二十三条中明确规定：职业教育应当实行产教结合，确立了产教结合的法律地位。为贯彻此法，国家教委等部门联合发布《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》，对贯彻产教结合进行了工作部署。接下来颁发的相关文件都对产教结合工作有明确体现，如2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，企业要和职业学校加强合作，也要依靠企业举办职业教育；2004年《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》提出了产学研结合的高职教育发展道路；2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出职业教育的人才培养模式为“工学结合、校企合作”；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要制定校企合作办学法规，推进校企合作制度化；2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“深化产教融合、校企合作”，第一次在国家层面的文件中出现了“产教融合”的要求，是对产教结合要求的进一步提升。从产教关系的发展历程，可以看出国家对于行业、企业参与职业教育的要求，及其在职业教育活动中的角色变化。不仅为产业部门参与职业教育作出了相关指导，也明确了产业部门在职业教育发展中的地位和作用。这些文件完善了“行业企业部门参与职业教育的宏观（产教融合）、中观（校企合作）和微观（工学结合）的要求”[9]，且极大促进了高等职业教育规模发展，形成了中等和高等职业教育并重的良好势头。但是这些文件并不是与《职业教育法》配套的下位法律文件，它们的权威性和稳定性有限，对于产业部门参与职业教育的行为并不具有约束性，且政府对于自身在其中应该发挥的主导作用缺乏清晰的认识，对于参与主体的职责分工并不明确，导致职业教育部门与产业部门在处理产教融合的相关事务中缺乏明确的指导，政策执行效果并不明显，国家本位政策失灵现象比较普遍，产教融合缺乏良好的前期基础。

（三）《高等教育法》与市场本位的政策范式

随着经济体制的改革发展，高校管理体制与运行机制的改革提上了议事日程，1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，并且明确提出“要使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，标志着高教政策由国家本位向市场本位的演进。1998年《高等教育法》颁布，标志着市场本位政策的正式确立，高等教育的管理权限从中央向地方转移，高校自主办学权力逐渐扩大，由此也意味着高等教育体系的内部环境发生了深刻变化，学校与政府、行业、企业的关系也发生了深刻变化。首先，市场治理模式的确立，政府的教育职能相应缩小，对高等教育的投入逐渐减少。根据中国教育统计年鉴中的相关数据，1999-2005年，高校生均预算内经费支出从2962.37元降至2237.57元，许多学校都曾一度面临严重的经费问题，中等职业学校办学经费从数据显示虽有增加的趋势，即从1999年的228.58元增加到了2005年的336.66元[10]，但从生均支出数额上可以看出，国家政策更加倾向于普通高校，其生均开支将近中等职业教育的十倍，职业学校办学经费相比更加拮据。其次，许多学校脱离行业、企业的管理，成为了独立的办学主体，同时行业部门、企业组织对于职业教育发展的职能也被弱化，行业指导、企业参与职业教育的活动也越来越少，产教结合的良好势头也没有得到进一步发展，市场对于职业教育的认可度也逐渐降低。第三，随着《高等教育法》的实施，高等教育体系中引入了市场机制，所有学校都需要在市场中获取办学资源，尤其在其他高等学校自身实力不断提升的情况下，职业教育生存和发展的空间受到了来自教育体系内部的挤压而逐渐缩小。另外，职业教育自身办学力量薄弱，社会地位不高，职业教育体系中缺乏上下贯通的发展道路，社会认可度进一步降低，在市场竞争中总是处于劣势地位，无法获得政府和产业部门有效的政策支持，产教之间缺乏有效衔接的桥梁，产教结合也由此陷入困境。

总之，国家本位的政策范式曾一度促进了职业教育的恢复和发展，并推动了产教结合的发展，随着市场本位政策范式的确立，高等教育走向市场，职业教育受到了来自教育体系内外的挤压，产业部门对于职业教育的认可度逐渐降低，产教间因缺乏有效衔接而使两者的结合陷入困境。在构建现代职业教育体系的历史需求下，产教融合的相关政策问题再次突显，成为了政府、学术界、教育界和产业界共同关注的重要问题。

三、产教融合政策变迁的逻辑

（一）同构逻辑与政策变迁

所谓同构逻辑，指的是环境在政策变迁中的作用，即政策必须适应环境变迁的方式，同时，也不排斥政策对环境的能动性。职业教育作为社会分工后的产物，其政策必然受到社会宏观政治、经济的影响。

职业教育中产教融合政策的演变与社会集权管理的政治、经济体制有着密切关系。文革结束后，百废待兴，各种人才短缺，政府看到了职业教育在解决人才短缺中的作用，随即提出了改革中等职业教育的思路，并出台了提供财政拨款支持和给予企业办学的优惠政策，职业教育与产业人才需求市场对接，使其顺利从市场中获取了办学资源，毕业生也能顺利投放市场，满足产业对技能人才的需要。此时的产业和教育完全置于政府的集权管理之下，它们都是政府的附属机构，政府对于职业教育和产业参与职业教育的影响主要表现为：一是政府主导社会教育资源的配置；二是教育运行方式以计划调控为主。政府直接干预职业学校和产业部门的活动，产业部门缺乏主动参与职业教育的意识，教育部门也缺乏主动对接市场办学的理念，但在政府计划指令下，职业教育获得了很好的发展，产教结合也出现了可喜趋势。

随着经济体制向市场的调整转变，职业教育组织群体的生存环境发生了很大变化。首先，政府作为办学主体的职能开始转变，办学权力开始下放给地方政府和学校，职业学校也纳入了自主办学的主体范畴，但在获得自主权的同时却失去了政府和产业部门的有效支持。其次，市场作为教育资源配置的手段逐渐受到重视，产业部门参与职业教育的指令性要求被撤销，他们面临更大的教育市场，可以根据自身发展需要选择更加有利的教育合作对象，那些竞争实力强、人才培养能力水平高的大学成为了产业部门青睐的对象，蓬勃发展的高校与产业对接状况进一步挤压了职业教育与产业衔接的空间。再次，产业部门自身也面临市场经济的冲击，如何实现自身产业结构的转型，以适应市场经济环境的变化，在优胜劣汰中获得生存的机会，是各企业必须考虑的首要问题，对于职业教育的参与也存在心有余而力不足的状况，在缺乏计划指令的情况下，原有政府架接的产教桥梁也逐渐坍塌，产业部门与职业教育也就日渐疏远。这种市场经济失灵带来的产教分离后果，促使政府出台相关政策给予干预，以促进产教关系的改善。

总之，由于政府政策导向以及经济环境的变化，产教关系出现了明显变化，即从计划经济下的“产教合一”到市场经济下的“产教分离”。产教关系的这种变化与中国长期形成的“极强政府——极弱社会”的结构有着直接关系，在强势政府的计划集权之下，职业院校和产业部门都缺乏自主权，且缺乏资源有效配置的意识，习惯了按照政府计划指令做事。而在市场经济体制的背景下，政府选择了下放办学自主权，以激发学校自身办学的活力，提高地方办学的积极性。然而，由于产业部门和学校的自主能力太弱，市场经济体制还欠完善，无序竞争的状况时有发生，在教育体系中也同样如此，当大学获得自主办学权之后，自主权出现了垄断和滥用现象，它们逐渐扩大招生，密切联系社会各种组织，培养多样化且符合社会需要的人才，大学的职业化倾向比较明显，挤压了职业教育发展的空间，职业教育的社会认可度逐渐下降。为此，政府本能的反应是加强控制，规范大学办学行为，为职业教育拓宽发展空间，现代职业教育体系的构建需求也应运而生，职业教育产教融合、校企合作、工学结合的要求也频繁在政府文件中出现，但对于已经进入市场经济且获得自主权的产业部门来说，文件的指导性大于实践性，对产业部门的约束力很小，所以职业教育中产教融合成效甚微。这种现象的出现，归根结底是原有计划经济和集权管理思想的深远影响，同时也是市场经济体制并不完善的表现，政策的制定和实施在很大程度上受制于宏观的社会背景，“同构逻辑制约了政策的创新和变迁”[11]。

（二）认知逻辑与政策变迁

认知逻辑是指行动者认知方式在政策变迁中会发挥重大作用，政策的制定可能源于行动者群体认识上的某种思维定势，同时行动者认知方式的变化，也可能导致政策的变迁。因此，对政策决策者如何在其结构和框架下认识形势进行深入探索具有重要意义。

职业教育恢复及其发展阶段，国人关于职业教育办学的讨论主要通过落实政府在教育中的主导作用，为产教之间架构衔接的桥梁，以使职业教育适应计划经济条件下企业、行业发展的人才需要。这种思维方式，体现出了典型的政府集权与计划经济的特点，产教一体化状态发展较好。随着市场经济体制的确立，原有计划、集权的思维无法适应外部环境变化的需要，国人对职业教育办学的讨论也从政府主导转向了市场主导，认为市场应成为职业教育发展的风向标，也应发挥市场主导职业教育的作用。这种思维方式很好地顺应了中国社会二元结构分化的需要。对于职业教育中产教之间的关系而言，这种思维方式是必要的，但不是充分的，对于产教关系的发展也不是基础的。

其实，这种思维方式对于产教融合来说，从一开始就存在着严重的缺陷，主要体现在以下三个方面：一是过于强调外部因素对于职业教育中产教关系的决定作用，其制造了产教结合的假设前提，认为只要政府主导，职业教育就会实现产教合一，达到融合的效果；或者认为只要发挥了市场配置资源的主导作用，产业资源就必然流向教育部门。这种思维方式在实践层面展开后就会发现，无论是政府主导还是市场主导，职业教育与产业部门之间的关系都只是形式上发生了一定的变化，本质关系并没有得到改观。因而只要外界环境发生改变，两者之间脆弱的链条就会断裂。二是由于职业教育与产业部门对自身在产教融合中的自主性缺乏意识，亦或自主性太强，使得他们在摆脱政府的单一控制后，又陷入了市场经济的陷阱，职业教育与产业部门在市场的洪流中并没有像预期地融为一体，反而愈走愈远。三是这种思维模式缺乏对产教关系一体化前提的认识，即教育与产业本属社会分工的结果，随着社会专业化水平的提高，彼此提高效率和效益的要求也进一步增强，两者之间重新确立了各自的“边界”，且距离慢慢拉开，不可避免地出现了“中间地带”[12]。对产教之间如何跨越“中间地带”的思考，才是处理产教关系的逻辑起点，也是政策制定的良好思维方式。

（三）积淀逻辑与政策变迁

积淀逻辑是指政策在变迁中会受到历史积淀的影响，国家政策一般都具有历史连续性和积累性，主导当前实践的价值观和理解力都带有历史遗留的痕迹，因此，职业教育政策变迁中也具有历史的延续性，并呈现出一定的路径依赖。

首先，我国职业教育发展历程中内部办学力量的缺失影响了政策的倾向。从我国的职业教育发展历程可以看出，我国中等职业学校主要是由高中综合教育质量比较低的学校改造而来，这样的学校一般都被贴有“四低”的标签，即“师资水平低、学生起点低、教学质量低、高考升学率低”，在竞争中面临生存危机，为谋求发展，不得已改办职业教育。而高等职业学校也是由一些企业主管的职业大学改造或中专学校升格而来，在高等教育层级中处于最低位置。因此，从一开始，无论中职还是高职其教育组织内部都缺少精英力量，缺少与政府对话的机制，在市场竞争中缺乏应有的办学实力，对产业部门也缺乏吸引力。

其次，我国的职业教育体系本身并不完善，并且其发展的主要推动力来自政府而非教育与产业分工及其专业化发展的需要。当初举办中等职业教育的目的主要为打破高中阶段教育中普通高中一统局面的单一化教育形式，高等职业教育主要为中等职业教育提供上升的空间，或为完善不同层级的职业教育形式。因而，在教育部门并没有催生职业教育的原动力。受历史条件的限制，我国的市场经济并不完善，行会在教育中的影响力很小，缺乏参与办学和教育管理的主动性，同时产业部门都以追求经济效益为首要社会责任，教育责任并没有完全纳入社会责任内涵之中，即便在政府指令计划下参与了职业教育的办学或管理活动，其主要出发点也是完成国家计划任务，或为企业人才培养提供便利，并非主动承担教育发展的社会责任。鉴于产教关系中双方的出发点和目的存在差异，可以看出职业教育体系构建的形式意义远远大于实践意义，对于产教关系并不会带来实质性影响，这也是为什么职业教育中产教融合比较艰难的原因所在。

四、产教融合政策系统的构建

纵观中国职业教育产教关系的变迁，可以看出政策呈现出“政府主导作用强大，市场力量明显不足”的特点。主要原因有：其一，宏观制度背景制约着职业教育中产教关系的变化。在同构逻辑作用下，产教关系必须适应环境变化的方式，受制于宏观的社会结构。职业教育产教关系最初出现的产教合一状态是计划经济和集权管理制度背景的选择和决定，而后，随着国家经济政治体制的变化和转型，产教关系也就发生了相应的变化。其二，行动者认知方式也制约着产教政策的变化。职业教育中产教关系至少涉及到两个层面，即产业部门和教育部门在产教关系中的身份确定，政府、学校和企业作为参与主体的权、责、利分配。由于行动者思维的局限，我国的产教政策一直游离于这两层关系的外围，产教关系也就难以发生实质性的变革。其三，政策的积累效应也影响着产教关系的变化，在产教关系的确定上，中国的职业教育体系和学校发展历史都沉淀了政府指令和市场失灵的烙印。因此，产教关系要在合法性范畴内，突破传统创新发展，达到产教融合的效果，政策的体系构建可以从以下三方面考虑：

（一）转变认知方式，形成产教融合“中间地带”存在的共识

长期以来，职业教育部门与产业部门都是作为独立的社会部门，在基于自身利益的前提下开展产教合作，产业部门作为甲方的身份一直没有得到确认。为实现产教融合，需要进一步转换思维方式，由关注两者作为独立主体的存在转移到双方都有可能渗入的“中间地带”[13]。所谓中间地带，是指由社会分工自然产生的一个既不属于教育部门，也不属于产业部门的相对独立的公共领域。这一领域是职业教育人才成长为产业部门人才不可跨越的关键区域，此区域的阻隔在客观上造成了职业教育人才成长过程的断裂。在弥补裂痕中，产教融合变得尤其重要。但职业教育部门由于自身发展条件的限制，独立承担中间地带建设的能力有限；而产业部门开展现代职业教育，需要耗费一定的资源，且对扩大再生产的投入会有直接的不良影响，在追求经济效益为主的产业部门，由其独立承担中间地带建设也存在很大的难度。既然是中间地带，产教双方就都不存在天然应承担的责任。由此，政府作为公共利益问题的主要责任人，有必要重视中间地带的存在，制定行之有效的干预政策，突破产教融合“中间地带”的困境。

（二）转变政策范式，从“供给侧”开展制度创新

职业教育“供给侧”改革指的是为适应国家经济发展需求，从提高人才供给质量出发，调整职业教育结构，整合职业教育资源，创新职业教育模式，实现职业教育内部及其与外部环境的协调发展。我国原有的职业教育政策主要有国家本位和市场本位两种，这两种政策范式的出发点都从满足学生学习需求的角度出发，举办适应相应层次学生发展的教育，职业教育的中高职教育规模逐渐趋向均衡，但是对职业教育与产业部门资源的整合还存在“拉郎配”的现象，产业部门在职业教育中一直处于乙方的身份地位，资源整合效率比较低，产业部门和教育部门都存在貌合神离的现象。为此，必须转变政策范式，从“供给侧”开展制度创新，具体包括如下四个方面：首先，政府根据职业教育中产教融合的相关规律，从教育、经济、劳动等方面加快建立国家层面的宏观性法律政策框架，为职业教育产教融合制度的实施提供合法性保障。其次，必须出台转变产业部门身份地位的政策文件，确定产业部门在职业教育办学中的主体地位及其参与职业教育的相关优惠待遇，为产业部门在产教融合过程中发挥主导作用清除障碍。第三，出台相关政策，扩大职业院校办学自主权，建立经费保障机制，让职业教育主体在改革活动中既有坚强的后盾，又有充分的自主性。第四，制定职业教育体系改革促进政策，通过职业教育专业调整与人才培养模式转变，提高职业教育的效率和效果，以实现职业教育的“精准供给”[14]。

（三）构建现代职业教育治理体系，催生产教自主融合的意识

目前我国职业教育校企合作中存在的主要问题是企业主体缺位，行业、企业参与度不够[15]，学校的自我发展、自力更生意识不强。我国现代职业教育治理体系构建的根本目标是：从传统以政府为主导的行政管理走向行业、企业、社会组织等多元主体共同参与的协同治理[16]，充分发挥多方主体在产教融合中的作用。但是受传统管理理念的影响，产教双方在职业教育中的自主意识比较缺乏，主要表现在：政府对职业教育部门的计划性管控比较强；学校缺少足够的办学自主权，对政府促进校企合作的“鼓励性”“支持性”政策具有较强的依赖性，当鼓励与支持政策缺乏具体内容支撑时，学校就会处于被动地位，主体作用无法发挥，一旦参与教育市场的竞争，就会面临劣势局面；另外，产业部门自身发展不完善，限制了其作为职业教育主体作用的发挥，其中行业是协调企业与学校、教育与产业，促进工学结合、产教合作的重要纽带和桥梁[17]，但我国行业本身缺乏应有的协调能力，在教育中也没有形成足够的影响力。企业作为产教融合的重要经济支撑，创造财富、发展经济的主要职能弱化了其应承担的社会责任内涵，明显表现是对校企合作冷淡，很少积极、主动参与。鉴于此，职业教育现代治理体系的构建中，参与主体的自主意识培养非常重要，政府作为职业教育产教融合的主导者，应该从治理理念出发，根据参与主体自主意识缺乏的原因，制定内容具体、针对性和操作性强的政策，培养产教融合参与主体的自主意识，以保证各方主体作用的发挥。

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Abstract The dynamics of combination involving production and education depends on the degree to which the production and education control external relations. Production and education in China has experienced three stages from unity to separation to cooperation. The related policies also have experienced from planning to market to planning， and from centralization to decentralization to centralization. This phenomenon is stemmed from the influence by macro institutional environment， actors cognitive style and historical accumulation. The policy system of combination can be constructed from three aspects： to change the way of cognition and form the consensus on “middle zone”； to change policy paradigm and carry out institutional innovation from “supply side”； to construct the modern vocational education management system and urge the consciousness of the production and education self-integrated.