以扩充民主实现乡村“善治”——基于广东省下围村实施村民代表议事制度的研究

□　肖　滨　方木欢



以扩充民主实现乡村“善治”

——基于广东省下围村实施村民代表议事制度的研究

□肖滨方木欢

村民自治经过三十多年的发展已取得相当程度的成就，但由于在实践中面临着诸多难以化解的问题与矛盾而逐步陷入困境中，其主要体现为民主与治理未能有效连接。为克服民主与治理关系被割裂的难题，学界相继提出了优化民主选举、制度化参与、缩小民主规模等路径，但在实践上它们都存在一定的不足，有必要另辟蹊径。曾经深陷派系纷争的下围村实施村民代表议事制度后，从“问题村”走向“良治村”的故事是个具有典型性意义的案例，其对如何在基层自治中搭建民主与治理的桥梁具有重要的启示意义。通过村民代表议事制度实现民主的扩充，将共享、公议、公平、公开、监督与问责六个元素进行有机整合，形成了一个逻辑结构完整、权力运行有序的流程图，从而将民主与治理有效连接起来，使乡村治理逐渐走向了“善治”。

扩充民主；村民代表议事制度；民主选举；民主治理；善治

一、文献评论与问题的提出

在我国，村民自治经过三十多年的发展已取得长足的进步。但是，由于中国农村社会正处于急剧变革之中，农村地区的发展显现或潜伏着诸多不确定性，村民自治不断显现新的问题和矛盾，致使村民自治陷入困境中，其现象主要表现为村民选举过程中的黑金化和宗族化使选举处于低层次高烈度的常态；利益纠纷引起的派系斗争使村民自治举步维艰；村党支部与村委会各自为政；小村官大腐败；接连不断的越级上访和群体性事件等。通过大量研究，学界认为这一困境的实质是民主与治理未能有效连接：村民自治本来一开始就承载了民主与治理的双重使命，但在实践中由于过度偏重于以选举为中心的民主目标追求，反而降低了治理绩效，造成民主与治理两者的有机联系被割裂，村民自治由此逐步陷入困境。

(一)文献评论

学界有不少学者对民主与治理的关系展开研究。贺雪峰总结了对村民自治的关注有两种分野，一种是从外部关注村民自治即集中于村民自治的民主方面，另一种是从内部关注村民自治即集中于村民自治的治理方面。现实中对村民自治民主方面的关注远远超过对治理方面的关注。*贺雪峰：《论民主化村级治理的村庄基础》，《社会学研究》，2002年第2期。王金红认为，我国农村实行村民自治制度以来，国内研究村民自治制度问题的学者大多集中于民主方面，从而忽略村民自治长远的发展目标以及农村的整体发展需要。村民自治制度要发挥出它应有的社会绩效，其所蕴涵的民主力量必须同专业化组织和科学化手段紧密结合。*王金红：《村民自治与广东农村治理模式的发展——珠江三角洲若干经济发达村庄治理模式发展的案例分析》，《中国农村观察》，2004年第1期。随后，王金红等继续深化这方面研究，利用“反向民主”的理论框架来反思我国村民自治和基层民主的发展，指出从中国基层民主的发展历程来看，中国农村的村民自治一开始就承载了强烈的治理期待和民主构想这双重使命，既要弥补人民公社解体后农村治理机制的缺失，也要肩负让农民当家作主的重任。但在村民自治实践中，我们把重心放在民主选举上，与治理相配套的经济、社会和文化等基础性制度却没有构建起来，结果造成民主的巩固提升同治理的实际绩效相互脱节、互不支持。*蒋达勇、王金红：《反向民主对村民自治制度绩效的影响——一个新的理论解释》，《开放时代》，2012年第5期。

为科学认识农村民主治理对村民自治的影响，有些学者对农村民主治理的因素及其制度评估体系进行了量化研究。郭正林提出，乡村治理的制度绩效，不仅需要衡量民主制度的进步，也要衡量和评估这种民主进步所推动的乡村社会全面发展的程度。不仅需要在理论上明确界定“治理”的含义，还要制定一套可操作的评估指标。这个指标体系主要包括经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面。*郭正林：《乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2004年第4期。肖唐镖等利用2002-2011年三波全国农村调查数据资料进行分析，发现民主决策、民主管理、民主监督等取得较大的发展，但也存在诸多问题，如村庄“一事一议”的开展力度不大、日常治理过程中乡村关系日益松散等等。他认为，影响基层民主治理及其绩效的因素是多元的，经济发展程度、社会结构、政治基础和区域地理是四类重要的影响因素。*肖唐镖、孔卫拿：《中国农村民主治理状况的变迁及其影响因素——2002—2011年全国村社抽样调查数据的实证分析》，《经济社会体制比较》，2013年第1期。

因此，处理好民主与治理的关系是基层自治有序运转的关键所在，而如何寻找合适的路径在民主与治理之间搭建桥梁，并以此实现农村“善治”的目标就显得尤为紧迫和重要。从目前已有的研究文献来看，发现大致有以下三种路径：

一是优化选举。自20世纪90年代开始，国内外关于民主选举问题的研究有不少。在国内，主要有研究选举经验模式、*参见景跃进：《海选是怎样产生的》，《开放时代》，1999年第3期；辛秋水：《“组合竞选制”的发展过程和历史价值》，《福建论坛(人文社会科学版)》，2009年第10期；李秋高：《团队竞选制：基层民主实践中新的选举模式》，《北京理工大学学报(社会科学版)》，2012年第4期。选举的法律程序安排、*参见王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社，2002年版；唐鸣：《村委会选举法律问题研究》，中国社会科学出版社2004年版；唐鸣等：《村委会组织法的修订所取得的进步》，《社会主义研究》，2011年第1期。宗族势力对选举的影响、*参见肖唐镖：《从正式治理者到非正式治理者——宗族在乡村治理中的角色变迁》，《东岳论丛》，2008年第5期；肖唐镖：《村民选举“宗族势力干扰论”可以休矣》，《人民论坛》，2011年总第321期。选举的非法竞争行为如贿选和暗箱操作等等。*参见赵爱明、史仕新：《村民参与民主选举行为的影响因素探析》，《经济体制改革》，2010年第2期；时晓红、娄兆锋：《村级民主选举障碍性因素分析》，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》，2010年第6期。从这些研究的主题来看，都是试图提出以改善和优化选举为出发点来推动村民自治发展的。特别是在国外，这个时期海外学者也更为着重以改善民主选举来推动乡村治理。柯丹青认为，选举能产生更好的干部，它赋予村民选择干部的权利，依赖这种权利，干部能更合理地运用手中的权力。民主的选举能提升政治过程的透明度，增强干部的责任意识，赋权普通村民掌握干部的政治命运。*Daniel Kelliher,“The Chinese Debate Over Village Self-Government”,The China Journal,No.37,1997.谭青山认为，中国在村级开展民主是正确的，村民能够了解候选人，并知道公共决策对他们的生活具有最直接的影响，每轮选举在正确的自由选举技术中为教育村民提供了机会。*Robert A.Pastor & Qingshan Tan,“The Meaning of China’s Village Elections”,The China Quarterly,No.162,2000.同时他也认为，农村选举制度的改革仍然是农村政治发展的重中之重，由村民行使选举权只是基层漫长民主转型的开端。*Qingshan Tan,“Building Democratic Infrastructure：Village Electoral Institution”,Journal of Contemporary China,Vol.8,No.4,2009.甚至有学者在讨论村民自治的未来时，认为应当继续以选举为核心的制度创新，并使其成为中国政治改革的重要突破口。*K-S.Louie,“Village Self-Governance and Democracy in China: An Evaluation”,Democratization,Vol.8,No.4,2001.有学者则研究民主选举对基层民主政治的意义与作用。李连江认为，民主选举的方式有利于提升村民对村干部的信任，并吸纳更多村民参与村庄治理，更可以抑制村干部和地方政府掠夺性腐败行为。*Lianjiang Li,“The Politics of Introducing Direct Township Elections in China”,The China Quarterly,No.171,2002.可以说，他们都对推动民主选举以实现乡村的民主治理寄予了重托与厚望。

然而，有些学者也开始对民主选举驱动乡村治理的作用进行了反思。胡宗泽认为，以往对村民自治绩效的研究都是失败的，甚至是错误的。因为在所有关于村民自治绩效的研究中，很少有研究去关注村民是如何看待和评价村民自治的。他发现，除那些受过教育或能够影响选举结果的村民认为民主有用外，大多数村民将民主选举视为无用的、无意义的。*Zongze Hu,“Power to the People？Villagers’ Self-rule in a North China Village from the Locals’ Point of View”,Journal of Contemporary China,Vol.17,No.57,2008.欧博文和韩荣斌认为，村民自治在权力的获取和运用方面存在缺陷，就是注重了权力的获取，忽略了权力的运用，只将民主选举的评价作为主要内容。村民自治仅仅在选举质量上有一定进步，但在民主素质上，绝大多数乡村和农民依然处于较低水平，民主选举并不能确保乡村的民主治理。*Kevin J.O’ Brien,Rongbin Han,“Path to Democracy?Assessing Village Elections in China”,Journal of Contemporary China,Vol.18,No.60,2009.甚至在后来，谭青山也认为村民自治并未提升乡村的治理水平，选举质量的提升也并未带来乡村治理绩效的提升。*Qingshan Tan,“Why Village Election Has Not Much Improved Village Governance”,Journal of Chinese Political Science,Vol.15,No.2,2010.总的来讲，对于民主选举暴露出来的这些缺陷与不足，这些学者予以了深刻的反思和总结。

二是制度化参与。2000年以后，有些研究者由于认识到单纯优化民主选举并不足以有效地推进村民自治，开始深入进行农民参与制度化的探索研究，大多集中于研究农民制度化参与的现状、特征、原因、路径等。例如，董江爱提出，村庄的民主治理要从制度化的参与来提高治理绩效，以促进村庄发展。因为由于多种原因，农民在村民自治实践中主要参与村委会选举，而对民主决策、民主管理和民主监督的参与明显不足，致使村落公共权力在实际的政治运作过程中扭曲变形。*董江爱：《参与、制度与治理绩效的关系研究——村级治理机制及运作效果的比较分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2009年第6期。季丽新等调查了20个省区的68个村庄发现，中国农村民主治理状况有所改善，但中国农村正处于从传统政治走向现代政治的起点，农村民主治理总体水平较低，表现为部分农民政治参与意识淡薄、政治参与理性欠缺，农民政治参与处于动员型参与为主的状态。因此，中国农村发展要更关注公平，培养农民政治参与意识，提高农民政治判断能力和政治理性等。*季丽新、王培杰：《农村民主治理：困境与出路——20个省级行政区的68个村庄调查》，《中国行政管理》，2013年第2期。

三是缩小民主规模。以缩小民主规模来推动村民自治的发展，是从2012年以后开始兴起的研究热点，其主要体现在“自治重心下移”、“微自治”等研究上。例如，胡平江对清远市佛冈县的村民自治实践进行了研究，其将原有的“乡镇—村(行政村)—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(村民小组)”模式，自治重心下移到自然村，核心是协调行政与自治的矛盾，重塑村民自治的自治体系。*胡平江：《自治重心下移：缘起、过程与启示——基于广东省佛冈县的调查与研究》，《社会主义研究》，2014年第2期。赵秀玲认为，在中国基层社会快速转型中，一些与基层社会和民主自治不相适应的问题开始凸显出来。最典型的是村居民自治的治理理念、模式和方法往往很难将具体问题落到实处，也难以将村居民自治继续推向深入。为了弥补村居民自治的不足，中国基层民主治理实践开始“微自治”的探索。“微自治”的范式主要有“村民小组”自治、“院落——门栋”自治等。*赵秀玲：《微自治与中国基层民主治理》，《政治学研究》，2014年第5期。

从村民自治的实践来看，无论是优化民主选举，还是制度化参与或是缩小民主规模，在一定程度上都为走出村民自治的困境贡献了思路，并为进一步推动乡村民主治理提供了有益的经验支持和理论启示。但是，这三个方面的路径选择也有其内在固有的缺陷与不足：优化民主选举可能导致一味以推进选举为重点，而忽略了民主决策、民主管理与民主监督的后续发展，造成“四个民主”相互脱节，从而引发诸多的选举乱象；制度化参与则着重强调为村民的民主参与提供制度化支持，以调动村民参与的积极性和热情，但是这种做法较为理想化、空泛化，它没有考虑到乡村治理的复杂性，也没有意识到在实践层面上具体操作所存在的难度与阻力；缩小民主规模以推进村民自治，虽已见成效，但还是面对着基层工作人员超载、治理成本过高、行政干预与压缩民主空间等局限性，并不利于民主自治深入推进。

总之，上述三种路径对于实现乡村民主治理的目标并不是最佳选择，它们还难以将民主与治理真正连接起来。因此，如何寻找更好的路径在民主与治理之间搭建桥梁，是探索村民自治有效实现形式时必须要面对和解决的问题。

(二)问题的提出

基于以上分析，本文的研究问题是：如何寻找除优化选举、制度化参与或缩小民主规模之外的其它有效路径，在民主与治理之间搭建桥梁以更好地实现乡村的“善治”？

在实践中，我们发现广州增城区石滩镇下围村村民自治所推行的村民代表议事制度的探索创新，有助于为我们解决上述问题提供有益的思路和启示。于是，我们选取下围村发生的故事为案例，尝试对其如何解决民主与治理的关系问题进行深度的理论分析。从村庄的权力结构来看，下围村是一个派系分立的村庄，在改革开放初它就深陷于派系纷争的困扰。即使推行民主选举也未能化解村民之间的派系冲突，反而愈演愈烈，村庄发展为此付出了惨重代价。然而，近年因实行村民代表议事制度使下围村成功“突围”，它有效解决了困扰村庄多年的治理难题，结束了派系之间争权夺利的混乱局面，实现了由“问题村”向“良治村”的转型。下围村的故事由此成为一个具有典型性意义的案例，其成功的治理经验已在增城全区及广州市其他地区得到推广与普及，也已吸引了不少学者的关注和研究。从下围村村民代表议事制度的实践成效来看，其作为一个经验样本的示范意义就在于它启示我们，村民自治不能只简单地理解并推行为单纯的选举民主，还必须进一步扩充民主，在民主与治理之间搭建桥梁，将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督有机整合起来，以实现农村社会的“善治”。

二、 下围村村民自治的“困境”与出路

上世纪90年代以来，下围村一直遭受派系纷争的缠扰，经济发展停顿滞后，村中秩序也令人堪忧。在2014年实施的村民代表议事制度化解了村中派系纷争后，村庄面貌随之焕然一新。因此，在这里需要对下围村所发生的故事进行讲述，交代它是如何从困境中找到出路的。

(一)下围村的“困境”

下围村是石滩镇的一个村落，与富裕的东莞市隔江相望。大多数村民都姓郭，为同一祖上后代。改革开放初因其区位商业条件优越，下围村在1993年就成为县政府成立县经济技术开发区管委会的选择地，村里兴起开发建设的热潮，一时呈现欣欣向荣之象。但由于缺乏科学管理和规范引导，以征地拆迁、物业出租及工程建设为核心的村务财务管理混乱不堪，村干部以权谋私，村民因此怨声载道。随后因宅基地分配不均最终爆发了村民之间的矛盾，导致该村上演一场持续20多年的派系纷争“大戏”，村庄治理出现“对人不对事”的“人斗人”的混乱局面，本来有强劲发展势头的经济严重滞后。

村中派系主要分两大派别，一派是以亲老支书为首的“既得利益派”，另一派是以郭某为带头大哥的“利益受损派”，也称“反清复明派”。这是属于宗族派系内部矛盾，利益分配不均是形成派系纷争的祸根。下围村由此跌入派系纷争之深渊，即使在1999年实施村委直选，非但没能把派系纷争问题解决好，反而愈演愈烈。由于两派积怨深久，不论哪一派系的人当选，另一派都群起攻之，千方百计地阻挠对方的改革行动；不论决策正确与否，敌对一方一概抵制，村里什么事情都办不成。

因此，下围村的村民自治变成一个“烂摊子”，其困境主要表现为几个方面：一是村内形成持久的派系纷争，双方相互反对、相互拆台，缺乏平等对话空间。无论大小事，都易引发谩骂、打架，敌对双方难以一起共商村事；二是“村官自治”代替了“村民自治”，村中权力掌握在少数人手中，大小事由村干部说了算，权力腐败难以受到有效监督和惩治；三是由于村民不懂民主操作流程，以致“有会难开、有事难议、议而难决”，使下围村的民主决策、民主管理和民主监督长期以来难以实施；四是村庄稳定有序的局面难以维持。由于利益分配不均，群众利益诉求无法得到及时解决，发生了一系列如围攻村委会、示威游行的群体性事件，上访更是成为村民家常便饭。下围村这些困境所带来的恶果就是村庄事务管理乱象丛生，无人负责打理。例如，2万多平方米的集体经济项目，包括酒店和商贸城的建设用地闲置达20年。由此，下围村成了远近闻名的“维稳重点村”、“上访村”、“问题村”。

(二)下围村的出路

但在2014年，下围村发生惊人的变化，仅用半年多时间就从问题村一跃成为广州市的“文明示范村”。下围村这一转变源于2014年新一届村“两委”建立了村民代表议事制度，实行“民主商议、一事一议”，从细节和程序上完善了村民的民主决策制度，为落实村民行使民主权利创造了良好环境和条件，使困扰村庄发展多年的派系纷争迎刃而解。由此，村民代表议事制度成为下围村走出村民自治困境的出路。

下围村有9个合作社，约600户。按小片区划分，每5至15户选出一名村民代表，一共选出69名代表，由这些村民代表组成议事会，代表村民参与村里事务的决策。议事厅是村民议事的重要载体，是一间300多平方米的大阶梯会议室，分为主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席及发言席六大功能区。在议事厅里的后方墙上张贴着《石滩镇下围村村民代表议事制度》，列出了具体的议事清单，包括村经济和社会发展规划及年度计划、村庄建设规划；村民自治章程和村规民约的修订；村集体土地、房屋等集体资产的承包和租赁，宅基地的安排和使用，等等。按照议事制度，凡是实施这些事项之前都必须通过议事会表决，所以“民主商议、一事一议”成为下围村村民自治新形式的探索，它做到了事事商量、件件表决，尽最大的可能满足村民的意愿和利益诉求。

下围村议事会作为村务的决策平台，村民代表都能在此发表自己的意见建议，以解决分歧并寻找共识。从2014年实施村民代表议事制度至今，下围村共召开村民代表会议18次，商议议题38个，表决通过事项37项，否决事项1项。37项表决通过的议题，目前已有32项得到落实办理，其余事项也在落实中，无一受到村民恶意阻挠。不到1年，下围村的历史遗留问题得以一一清理。2014年，村集体经济收入从此前的390万元提升到720万元，村民人均收入增加了800元。这是村民代表议事制度成功化解下围村村民自治所处困境之后所带来的效益。

三、 村民代表议事制度：六个要素的有机整合

村民自治的理想版是要完成民主与治理的两大使命,但下围村村民自治在推行村民代表议事制度之前，它的现实版是在实践过程中民主与治理两者不得兼顾，也就是民主的目标非但没有实现，而且治理绩效也完全没有得到提升和改善。这主要是因为单纯以选举为中心，使民主决策、民主管理与民主监督往往流于形式，“四个民主”并不能协调地发挥作用。同时，由于存在难以消解的派系纷争,导致本来就失去治理的村民自治逐渐背离了民主，割断了民主与治理的有机联系。因此，村民自治并未能如愿地实现民主与治理两大目标,结局是陷入困境之中。但下围村实施村民代表议事制度后，将民主与治理连接起来，不仅有效化解了派系纷争，而且重建了村庄的稳定秩序，也给村庄经济发展带来了重大效益。因此，就解决现阶段农村所面临的民主治理难题而言，下围村的创新实践是具有普遍性意义的典型案例。

综观下围村的实践，它的成功“突围”主要源于在民主决策的创新改革中对民主予以进一步扩充，改变了以往单纯依靠优化选举的路径选择。这里“民主的扩充”主要体现为把共享、公议、公平、公开、监督和问责六个要素整合为一体：这六个要素构成了一个有机的整体，环环相扣、依序连接，缺乏其中任何一环都可能会影响到村民代表议事制度正常功效的发挥，如图1所示。

图1民主扩充的要素及其内在联系

在这个图中，六个要素的功能定位和位置序列主要体现在：“共享”为第一环，首先解决权力的归属问题，即村的公共治理权究竟属于谁；“公议”为第二环，解决的是村的公共治理权在决策中如何运行的问题，亦即民主商议还是个人独断的问题；“公平”为第三环，解决的是决策过程中依据什么规则、按照什么程序来对村的公共资源或利益进行权威性分配的问题，体现的是程序的公平正义；“公开”为第四环，其功能在于确保村的公共治理权在公开透明中运行；“监督”为第五环，是在公开透明的基础上解决如何监督村的公共治理权行使的问题；“问责”则为第六环，也是最后一环，核心解决的是如何确保村干部有权之后如何有责即承担责任以及失责如何受到惩罚的问题。由此可见，村民代表议事制度所扩充的六个民主要素形成了一个结构完整、运行有序的流程图。从这个图中，我们发现正是通过村民代表议事制度实现了对民主的扩充，民主选举与民主决策、民主管理、民主监督才得以结合在这六个环节中并相互协调地发挥作用，从而将村民自治有效运转起来，使村民自治回归到民主轨道上，由此也大大改善并提高了治理绩效。在这里我们将对上述六大要素如何在民主治理过程中发挥作用予以进一步的分析。

(一)共享：权力归还全体村民

“共享”要素主要是解决由谁来掌握乡村治理公共权力的问题。下围村将乡村治理的公共权力收归于全体村民所有，并委托由村民选出的村民代表组成的村民议事会代理行使，打破了村“两委”长期垄断公共权力的治理格局。

下围村在新的议事规则下，由69名村民代表组成的村民议事会成为了决策机构，村委会真正变成执行机构，村干部的权力角色发生了转变，“村干部由老板变成了村务、财务的组织者和保管员”，有效地解决了村民自治中村委会“替民作主”的问题。这也意味着对村庄权力中心的重构，乡村资源的控制权从村干部转移到了议事会，议事会成为了村庄的权力中心和决策中枢，村民代表成为村庄决策中枢的一员，村庄无论大小事都要经过他们商议通过才算数。因此，下围村新的选人用人机制有效改变了村干部垄断村庄公共权力的格局，做到了还权于民，让村民真正成为村庄“当家人”，体现了民主的“共享”要素。“共享”要素无疑有助于提升并强化议事会的决策地位，从而克服村级决策组织“形式上有权，实际上无权”的通病，使议事会掌握了决策权，村委会专门负责行使执行权，两者在规定的权力范围内活动，决策权力和执行权力获得应有的空间和位置。

(二)公议：民主商议一事一议

“公议”要素主要是解决如何行使公共权力的问题，其主要体现在村民议事会的民主议事过程之中。民主议事是对协商民主的践行，而协商民主简而言之，就是自由而平等的公民通过对话、讨论、听证、商议、辩论等协商形式进行民主决策。下围村议事会实行的民主商议明确规定了如何明确议题、公示议题、议事环节、违规警告、投票表决等规则和程序。

这是村庄以“立宪”的方式为下围村民主决策确立了民主商议的新游戏规则，替代并改变了原来的游戏规则，村民代表而不只是村干部成为了“玩家”。在此，“公议”要素运用得淋漓尽致。通过民主商议，实行“一事一议”，参会人员充分表达意见、建议和诉求，确保了村民代表自由发言的权利。村民代表严格按照议事规则自主决定，克服了“有事议不成”、“有事不可议”的困难，有效“防止村书记或村主任的个人意志代替村‘两委’的集体意志，防止村‘两委’的简单少数意志代替村民代表的大多数意志，防止村民形式上有权实际上无权”，使村民最根本的利益得到“村宪”的保护，有利于调动村民政治参与的积极性和主动性，也有利于恢复村民对村庄建设和发展的信心和希望。

(三)公平：保障利益分配正义

“公平”要素主要是解决依据什么规则、程序来确保利益分配的公平公正问题。农村的派系纷争往往是因利益分配不均引起的，因此缺乏一种公平公正的利益分配机制才是派系纷争产生的根源。为维护农村基层的稳定发展，必须建立一套公平公正的利益分配规则和程序，为村民管理村庄公共事务和公益事业提供机制保障，从而保障村民利益的分配正义。

过去下围村会发生派系纷争，就是因没有一套行之有效的利益分配规则或程序。例如，分配征地补偿款时并不透明公正，征地款发到村民手中只是其中一小部分，大部分却不知去向；分配宅基地时，村“两委”班子及其亲友大多挑到占着十字路口、干道边的好地块。利益分配不公自然引起村民不满，难免爆发派系之间的矛盾和冲突。下围村实施议事制度后，建立了一套行之有效的利益分配机制，要求凡是涉及集体资产处置、村民重大关切等事项都必须按议事规则公平公正公开地办理。与此同时，它规定每个议题不但需要村民代表总数的2/3赞成才能通过，而且通过的决议须每个村民代表签字画押确认才算数。这表明议事会通过的决议是具有权威性和法律效力的，体现了大多数村民的意愿，不仅村委会必须无条件地服从和执行，村民代表也必须要带头遵守和拥护，并对产生的决议担负相关责任。另外，议事的精细化与参与的仪式化更有助于决策决议的落实和执行。在新的制度规则下，村民利益互相受到保护，彼此之间就会有更多信任。曾经是一盘散沙的下围村变得团结和谐，重现了生机与活力。

(四)公开：促使权力运行透明

“公开”要素主要解决的是权力运行过程问题，它要求权力的运行过程必须公开透明。因此，它必须建立一种行之有效的公开机制。公开机制是村民自治民主监督环节的重要组成部分，主要表现在决议前要公开、决议过程要公开、决议结果要公开，做到事事公开化，事事透明化，使权力在阳光下运行，从而保障村民的知情权、表达权和监督权。

下围村的公开机制主要从这几个方面进行：一是决议前，议题一般由村“两委”提出，经由村“两委”联席会议充分讨论，并形成初步方案后提交村民代表会议审议。村民代表会议审议的议题要提前公示3天，村务不仅要在村务公开栏、村广播公布，还要在微信二维码平台公布，村民可以通过手机一扫即可参与微信群讨论，就可把意见转达给村委会。村民群众如果不会使用微信二维码平台，他们还可直接找村“两委”干部或是村民代表反映意见。同时，还要求村民代表利用三天的时间深入到群众与党员中去听取意见。公示三天后，代表们方可带着群众的呼声到议事大厅议事决策；二是议事过程中，村民可在旁观席观看，也可通过微信平台围观；三是决议后，每一次村民代表会议审议通过的议题要形成会议纪要，放到微信平台向全体村民公示，或是通过广播站等媒介向村民公开。

(五)监督：防止权力异化扭曲

“监督”要素主要解决的是由谁来监督权力的问题。正所谓“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”。权力行使需要监督和制约，不受制约的权力易发生扭曲变异。因此，对权力的监督必须全方位、全覆盖。下围村村民代表议事制度主要从这几方面着手：

一是村民代表对村“两委”干部的监督。这主要表现在村民代表的常设及其“代表”作用。在村民议事制度确立和运行以来，村民代表就是村民的发言人，享有充分的表达权和集体决策权。按照村民委员会组织法，一般是三个月召开一次村民代表大会，下围村则每个月举行一次。村委每个部门都得汇报工作中遇到的问题，村民代表反映村民提出的各种意见，村委会则派人跟踪服务，以对广大村民的利益进行经常性维护；二是村民对村民代表的监督。村民代表由村民选举产生，必须代表村民的意愿和利益。如果村民代表违背大多数村民的意愿，将会受到村民的不信任，很难再次连任；三是舆论媒体的监督。村务通过广播、村务公开栏、网络媒体及时公布于众，村民能熟知村庄事务，掌握相关政策和法律法规，使村委会的权力暴晒于阳光之下，让村“两委”干部不敢贪、不能贪、不想贪；四是村务监督委员会的监督。村务监督委员会成员通过列席会议以实行现场监督，会后还可对村委会及其它组织执行决议的活动进行监督；五是党政的介入与指导。在推行村民自治上，党和政府履行了村组法规定的指导职责，正确地指导村民依法制定制度，明确议事流程并严格监督执行，对村民代表、村干部及其他工作人员出现的问题及时发现和纠正。

(六)问责：有效约束公共权力

“问责”要素主要是解决如何实现对权力有效监督和约束的问题。问责凸显在责问、回应以及惩奖三个方面。*肖滨：《网络问政如何建构问责——基于对广东河源市网络问政的分析》，《学术研究》，2012年第12期。以往村民代表会议的决议无法执行，就在于“问责”要素的缺失。正因这样，对村民、村民代表和村干部缺少了法律强制力和道德约束力，治理参与者无法形成自我监督的意识。下围村村民代表议事制度引入问责要素之后，这些情况得到了彻底改善。问责要素主要体现在这几方面：

一是建立会议议题会前公示制度。它要求村“两委”将村民代表会议议题提前公示3天，广泛征集村民的意见建议，接受公众质询并作出回应。同时，议事会将议事内容制成权力清单晒在阳光下，为问责机制的推行奠定了基础；二是不断健全村民代表议事制度。它规定，凡经过村民代表会议通过的决议、决定，任何人不得擅自改变，村民必须无条件执行，并由村“两委”组织落实；凡未经村民代表会议通过的交易事项，不得提交镇农村交易平台进行交易，擅自交易的，将追究其法律责任和决策责任；三是实行红黄牌纪律惩罚。若村民代表议事会参与人员违反议事会会议纪律，将视情节轻重被黄牌或红牌警告。给予红黄牌警告由主持人及村“两委”提议，并经过到会代表总数的三分之二以上投票表决通过，方为有效。村民代表累计受到2次黄牌警告或1次红牌警告的，暂停一次表决权和议事权；列席人员暂停一次议事。由于规则是中立的，红黄牌约束不看派系只对行为，代表为维护自身利益对于新规则只能选择适应和自我约束，否则代表的地位就可能丧失。因此，问责要素的引入有效加强了对公共权力的监督与约束，不仅提高了村民代表的使命感和责任感，也加强了村干部的执行能力和效率，培养了村民的自我监督意识。

四、 结论与讨论

通过对下围村如何以村民代表议事制度创新乡村治理模式，并化解乡村治理难题的分析，在这里就可对如何有效连接民主与治理作进一步总结。

在村民自治实践中，不能仅仅依靠单纯的民主选举来解决问题，这样不但会难以化解如派系纷争的治理问题，最后也会使选举本身成为了问题与麻烦的“制造者”。同时，由于制度化参与或缩小民主规模自身所存在的不足和限度，并不利于村民自治发展。因此，为实现乡村“善治”有必要另辟蹊径，而村民代表议事制度为实现民主与治理的有效连接提供了一个有益的思路和方向。村民代表议事制度进一步扩充了民主，将共享、公议、公平、公开、监督与问责六大要素进行有机地整合，形成了一套逻辑结构严密的复合型机制：由谁来掌握权力、如何行使权力、如何确保资源或利益分配的公平性、权力如何公开运行、由谁及如何监督权力、怎样使权力监督约束有效，是环环相扣的、具有内在逻辑联系的六个环节。其间任何一环的断裂，都不利于民主治理目标的实现。总的来讲，以村民代表议事制度来创新乡村治理模式，有助于实现由以选举为中心向民主治理的转变，推进农村基层民主政治的发展，为建立和维护稳定的基层政治秩序奠定了坚实的制度基础。具体来说，以村民代表议事制度来扩充民主的重要意义可归纳为以下六个方面：

一是共享要素使村庄公共权力由村“两委”向村民议事会实现重心转移。下围村实行村民代表议事制度后，权力属性发生质的改变，村庄公共权力真正掌握在全体村民手中。由于权力中心得到重构，有效改变了“村官自治”的治理格局，形成了村民代表议事会负责决策、村委会负责执行、村监督委员会与村民代表负责监督的权力架构，不但清晰界定了它们的角色定位与作用，也为这些村级组织机构通力合作、相互制衡奠定了制度基础，并创造了实践空间。

二是公议要素将协商民主带入决策过程以提高决策的民主质量。村民代表议事制度的核心就是实现民主商议、一事一议，在协商议事过程中根据议事规则反映村民的民主诉求与利益表达，并听取村民的意见建议，最大限度地体现村民代表大多数人的意志，使村民议事会的决策决议更符合现代决策的科学化、民主化要求。在这个过程中，村民也经受民主训练和能力培养，由消极公民逐渐转变为积极公民。

三是公平要素推动建立有效的利益分配规则和程序。凡是重大事项需在议事会按议事规则和程序决策通过，有助于实现利益分配的公平正义，打破少数村干部或宗族派系垄断利益与操纵权力关系的局面。同时，要求村民议事代表签字画押，并践行议事程序精细化和参与仪式规范化，增强了群众对议事会决议的合法性认同和执行自觉性，从根本上来说是对村民最广大利益的维护与保障。

四是公开要素使权力运行过程公开透明化。通过建立决策公开机制实现从决策前到决策后的全程公开，使决策的公开度和透明度不断增强，有利于拓宽村民全面获取议题信息的渠道，加强村民与村干部之间的沟通与联系，为村民自觉履行监督村民代表、村干部及其他工作人员的职责提供重要的便利通道。

五是监督要素有效防止了权力的异化扭曲。从村民代表监督村干部、村民监督村民代表和村干部、村监督委员会的监督、舆论媒体的监督到党政机构的监督和指导，下围村构建了一套自上而下的、由内到外相结合的、严密细致的监督机制，有利于杜绝监督不力、监督缺位的现象，从而增强民主监督的实效性，从源头上根除权力腐败的可能，使权力真正做到为民所用、为民谋利。

六是问责要素确保了对权力监督和制约的持续有效性。下围村通过建立议题会前公示制度，制定权力清单，接受村民质询，实行违反程序决策的法律责任追究，推行红黄牌纪律等，始终都贯穿了责问、回应和惩罚三个元素，大大增强了问责力度，有力地遏制了不作为、乱作为的现象，使决策和执行人员依法依规进行活动，为村民自治的有序运转创造了良好的制度环境。

总之，从下围村村民自治的创新经验来看，要实现村庄治理由“乱”到“治”，需要在民主与治理之间搭桥与连线，即找到一种切实有效的连接机制。村民代表议事制度将共享、公议、公平、公开、监督与问责六个要素有机整合于一体恰好提供了这样一种机制，这种机制不仅促使乡村“四个民主”协调发展，而且提升并改善了村庄治理绩效，实现了民主与治理整合为一体的目标。虽然，基于下围村这一典型案例所进行的理论概括还有待于在实践中获得进一步的检验，但是，上述六个要素环环相扣、依次推进的民主扩展运行机制有其内在的逻辑自洽性，它清楚地表明，在村民自治的实践中遵循其中所蕴含的内在逻辑，民主与治理的有机连接就具有现实的可复制性。就此而言，下围村的实践确实为实现基层民主治理提供了很好的经验启示与方向指引，值得学界进一步发掘和讨论。□

(责任编辑：严国萍)

2016-06-30

肖滨，中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为政治学理论、当代中国政府与政治、地方政治与地方治理；方木欢，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，主要研究方向为政治学理论、当代中国政府与政治。

国家社会科学基金重大项目“扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策”(编号：12&ZD040)。

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1007-9092(2016)05-0005-009