中小学教师罢课维权的法理思考

梁剑++陈恩伦

摘 要

文章以黑龙江省肇东市教师罢课为例，对教师罢课事件的发生机理进行分析，指出教师通过罢课来维权缺乏正当性。要想规避罢课等社会群体事件，必须要在法治框架下完善权利救济渠道，建立和健全民意采集机制和舆论反馈机制，提供多元和开放的利益表达机制，尤其是利益实现的法律程序机制，最大化地减少社会冲突，促成社会良性政治形态。

关键词

罢课 罢课维权 权利救济 群体事件

有社会便有纠纷，这是任何社会都无法避免的。无论是罢工还是罢课，其实质都是劳资争议的具体表现，只要劳资双方存在，罢工就不可避免。在这种情况下，对政府而言关键是如何缓和冲突，规避冲突。在当前社会转型时期，各种社会矛盾激发，诸种维权行动也频频见诸各种媒体。最令人困惑的是，在这个“走向法治”的时代，为何还有如此多的非法律途径的维权方式？对社会民众而言，当权益受损时，究竟选择何种途径维权，这不仅取决于自身特征，而且也受社会环境以及现行法律制度的制约。

一、案例回顾

2014年11月14日，黑龙江省肇东市中小学教师代表与当地市人事局领导进行谈判，要求加工资、一次性返还被扣十余年的养老保险、公布审批工资细节以及补开边远地区补助等，200多名教师集合到肇东市人民政府门前声援，但“谈判失败”。2014年11月15～16日，肇东市政府对教师们的谈判要求进行了初步解答，但教师们并不满意。期间，肇东市各个中小学校教师联名，向政府部门提交了第二份联名诉求书。2014年11月17日，肇东市教师们的诉求并未得到解决，肇东市政府反而向校方施压，全市市直和农村中小学8000多名教师集体于17日发起罢工维权，全市中小学全部停课，最多时达750多人在政府门前聚集。罢课事件发生后，肇东市委、市政府以及教育局等相关部门开始介入，市委书记亲自走向广场和老师沟通并道歉，肇东市政府也给出详细书面解释，才使此次罢课事件逐渐得到平息，中小学校才陆续恢复上课教学[1]。黑龙江肇东市教师集体罢课事件引起了整个社会的广泛关注，社会各种评论随之而来，有人认为教师罢课是教师道德下滑的表现，凸显教师信任危机，也有人认为教师罢课是由于当地政府克扣教师工资引发无奈之举，等等。看上去，这些评论似乎都有理，但是如果不对教师罢课发生机制进行分析，就不能对整个教师罢课现象做出全面的把握，也难以对教师罢课提出有针对性的措施予以规避。

二、教师罢课事件的发生机理

作为一种社会群体性事件，教师罢课是有其发生的内在机理的。把握好教师罢课的内在机理，才能对教师罢课现象进行科学分析，找到规避教师罢课行为的方法或策略，促进社会和谐。教师罢课等群体性事件的发生，一般都是在合理利益诉求未能获得满足的情况下才诉诸集体行动的，且不以政治对抗为目的，否则一般都不会选择如此高成本代价方式来进行。从宏观层面来看，社会转型下各种利益变迁与失衡是教师罢课发生的大背景；从中观层面来看，地方政府在落实国家政策时的缺位或不到位是造成其产生的主要原因；从微观层面来看，某一项特殊事件的刺激成为了导火索，直接导致了教师罢课事件的发生。

首先，从宏观层面来分析，社会转型背景下各种利益变迁导致各种矛盾突发，教师罢课事件不可避免。在社会转型时期，整个社会的利益关系和利益格局正处于一个变化阶段，随着利益主体多元化，利益诉求的方式也呈多样化趋势。不同阶层之间的利益、局部与整体利益、个体与集体之间的利益都相互交织，利益关系处理不当就会引发各种事件。自20世纪90年代以来，随着教育体制改革的深入，教育领域内的不公平日益凸显，教育贫富差距越来越大，引发了广大中下层教师们的不满。以黑龙江省肇东市中小学教师为例，随着教育体制改革的进程而发展，但是他们却享受不到教育改革带来的利益成果，待遇不增反降，利益受损严重，引发广大中小学教师的不满。久而久之，使民众对合法性权威产生了不同的认识，质疑成为他们最后的一种态度。

其次，从中观层面来分析，利益受损而体制内寻求解决无果是引发教师罢课的主要原因。任何一种集体突发性事件都是以利益受损事件作为前提的，否则人们一般不会选择成本代价如此高的方式来进行。在黑龙江肇东教师罢课事件中，广大中小学教师待遇偏低，教师近十来年工资一直被拖欠，其他福利待遇又没有提高，引发教师们的不满。从地区对比来看，肇东市中小学教师利益受损是一个明显的事实，这也是引发教师罢课事件的主要原因。在此情况下，利益受损必然会寻求体制内的补偿或者救济。如果民众能够通过体制内途径如协商、上诉等途径解决，那么民众问题也就不复存在。而问题一般都是因为体制内途径受阻，满足不了民众的利益诉求而产生。因此，可以说任何一个社会群体事件的产生都是基于体制内解决无果的前提而产生的。黑龙江省肇东市教师集体罢课事件也是由于教师们的诉求无果而导致的。

最后，从微观层面来分析，特定事件的刺激成为整个事件发生的导火索。从社会学角度来看，利益受损是作为事件发生的初级刺激，但如果事件处理当局处置不当，其将会成为整个事件的次级刺激，成为事件引发的导火索。在黑龙江肇东教师集体罢课事件中，教师们的第二次联名诉求被拒后反而被政府镇压，这构成了此次事件的次级刺激，加剧了整个事件的恶化，直接引发了教师集体罢课事件的产生。在次级刺激事件发生过程中，由网络、大众媒介引发的流言对当地政府产生了巨大的舆论压力，导致了当地政府难以掌控整个事件。在这种情况下，群体性事件自然而然就发生了。

通过以上宏观、中观和微观层面的分析，在教师罢课事件的演化机理中，中观层面的教师利益受损、寻求体制内解决问题无果以及微观层面的次级刺激是引发罢课事件的关键，但都是在社会转型这个大背景下产生的。

三、对中小学教师罢课维权的法理思考

1.教师没有罢课权

首先，从法理角度来看，在我国当前语境下教师是没有罢课权的。尽管罢课权作为罢工权的变种，在世界范围内被以基本人权来对待，但从我国现有法律对罢工（课）权的法律规定来看，它是缺乏法律依据的。众所周知，从权利的发展及存在形态来看，权利可分为应有权利、法律（定）权利和实有权利三种。作为一种社会现象，罢工只有得到法律的确定与认可，才具有正当性。对于罢工权而言，如果要得到国家保障，就必须通过立法转化为实证性的法律权利。罢工权是劳动者从法理上应该享有的权利，这在国际人权公约里也得到了确认，作为一项基本人权，理应为广大劳动者所享有。但是，对于任何一项法律制度、权利的厘定都需要结合具体的历史背景和国情，离开了特定的环境，法律、权利也就失去了其原本的价值。法定权利主要是指国家立法机关通过正式程序在成文法中加以明确规定的权利，否则将不是法定权利。倘若要将某一种与公共秩序相冲突的行为，或侵犯其他个体利益的行为说成是一项合法的权利，那么就必须在宪法或法律中找到渊源。法定权利向社会大众公布，具有明确性、相对性、对应性、受保障性等特征。罢课，作为一种社会现象，只有得到国家法律的确定与认可，才是正当与合法的。对于罢课权来说，想要得到国家保障，就必须通过立法转化为实证性的法律权利。

其次，从权利自由的相对性来看，姑且说罢课权作为教师的一项基本人权，教师有行使其权利的自由，无可厚非。但是，作为权利主体在行使权利时，都必须以不侵犯他人、其他组织或社会、国家的利益为前提，如果在行使自己权利的同时也损害了他人或社会、国家的利益，那么这项权利将会失去合法性基础，是不道德的，甚至是违法的。教师罢课权的行使势必会导致学生受教育权的侵害。对于广大学生来说，教师劳动报酬福利权益的损害并非是他们造成，但是如果教师集体罢课，却让他们承担自己的受教育权遭到损害的现实，有失公平，这是不道德的，也是非法的。

再次，从世界其他国家对罢工权的规章制度来看，行使罢工权是有严格的条件和范围的。对于特定的行业、职业以及行为主体而言，他们是没有罢工权的。一般都严格规定，国家公务员、国企职员以及其他公职人员，公用事业以及关系国计民生或国家安全等行业都不得举行或参与罢工。美国《行政部门与政府官员和雇员法》规定，禁止政府雇员罢工，对罢工的政府雇员要立即予以解雇剥夺其公务员身份，并丧失三年被任何国家机关雇佣的资格[2]。世界各国对罢工主体的确定都只限定为一般劳动合同关系中的劳动者，把教师、公务员等公用事业人员排除在外，其目的是为了防止罢工（罢课）所带来的损失和影响过于严重。这些人员所在部门是国家、社会的公共福利部门，他们提供的产品（或服务）具有强烈的外在性特点，一旦罢工，将会带有强烈的成本外在性，给民众造成巨大损害，极易造成社会动乱，也违背了设立罢工权的初衷，故应予以限制。对于教师而言，无论是教学还是其他教育服务和科研行为，都具有明显的外在性，一旦教师罢课，将会造成一系列的连带效应，其成本相当高，因而在世界各国都被禁止罢课。

最后，从我国教师的法律性质、教师的职业道德层面来看，教师也是无法享有罢课权的。在我国，教师不仅是一个劳动者，它更是一个专业人员和公共服务人员，承担着教书育人的历史使命，他不仅有个人职责，而且还肩负着社会公共职责。教师这一职业是以公共权力为基础，并对社会具有广泛支配力和影响力的职业，它不同于社会其他职业的根本在于其公共性与教育性。对于任何一种职业来说，最为重要的是职业操守。众所周知，操守是指人之为人的最基本的内心守护的准则。做人若失了操守，便是失去了做人的价值；如果违背了职业操守，就是最大的失职和失德。作为教师，其职业准则是将学生的生命与发展、国家民族和社会育人的责任放在头等重要位置[4]，因而罢课是违背职业道德的。

2.教师权利救济的贫困

教师权利的法律救济是指当教育行政主体或其他的国家机关或社会组织在管理过程中侵犯了教师的权利时，教师可以通过申诉、行政复议、行政诉讼或调节的方式获得法律上的补偿[3]。尽管到目前为止我国教育法制建设已经取得初步成就，但限于各种因素的制约，教师在权利救济上仍然没有得到有效保障，呈现出权利救济的贫困。

首先，权利救济途径单一。在教育法律实践中，教师权利救济主要是通过教育行政申诉、复议和诉讼等三种方式来实现。教师申诉是指教师对学校或其他教育机构以及有关政府部门做出的处理不服，或侵犯其合法权益的行为，向有关教育行政部门或有关的其他政府部门提出要求做出重新处理的制度[5]。对于本文研究中的黑龙江省肇东市教师工资被拖欠问题，教师只能向地方政府提出诉求，而政府势必会从政府当局利益出发，维护自身利益而侵害教师权益。对教师权利救济的其他方式而言，从我国现有《教育法》、《教师法》的法律规定来看，其他救济途径如诉讼、仲裁等均没有提及，一定程度上影响了教师权利的法律救济。

其次，法律操作性不强。依照我国现行教育法律的规定，当教师权利受到侵害时，可以向有关部门提出申诉。一般而言，教育界和司法界都将“有关部门”理解为学校的教育行政主管部门，但是这种模糊性的规定在现实中容易导致教育行政部门各机构互相推诿，致使效率低下或无法解决具体问题。我国许多教育行政部门尚没有建立独立的教育申诉机构并配备专门的人员，这不利于对教育申诉及时受理和裁决，不利于对教师合法权利进行保护[6]。此外，在申诉时限和程序上规定不明确，加大了权利救济的模糊性与不可操作性。如我国《教师法》规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权利的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内做出处理。《教师法》对教师申诉所适用的程序没有明确规定，在很大程度上影响了教师申诉制度效力的发挥，在客观上也影响了教师行政复议和行政诉讼的后续进展[5]。

3.建立利益诉求机制刻不容缓

基于对黑龙江肇东市教师集体罢课事件分析，如果抛开引发教师集体罢课的原因，单从民意采取与反馈层面来分析也可以发现当前我国利益诉求机制存在严重问题。黑龙江省肇东市教师对当地教育局拖欠多年工资不满，对不明扣钱有异议，早在罢课之前好几天就已表达，这在各种网站、媒体上均有报道和记载。然而，当地政府却没有关注这些民意诉求。那些接连的民意诉求均未能引发当地政府的充分重视，不仅不重视问题的解决，还向各校校长施压，要求教师不得闹事，否则将予以严惩。对于校长而言，他只是代表广大教师向政府当局传达民意，把教育实践中的问题传达给政府，其本身也是一名教师。如果失去了校长这个中间桥梁，广大教师的民意就更加得不到传达。于是便引发了一场几千人的罢课维权事件，全市中小学被迫停课，把事件推向了不可挽回的地步。教师们起初走的是正常维权渠道，发现此路不通，于是便采用了罢课、街头聚集这一“非正常”的维权渠道来给政府施压，希望利益诉求能得以解决。可见看出，一连串线下、线上的民意表达并未引起当地官方的重视，既没能重视到线下的维权舆情，也未能监测到线上的网络舆情。未能建立起一个有效的利益诉求机制，对民众的动向和心理诉求缺乏足够的了解，最终导致了教师群体罢课事件的发生。

四、对教师罢课事件的规避

黑龙江省肇东市教师罢课事件已经过去，但是它给整个社会带来了深刻反思。要想规避“罢课”等社会群体事件再次发生，必须要强化政府责任，在法治框架下完善权利救济渠道，建立和健全民意诉求机制和舆论反馈机制，最大化地减少社会冲突。

1.完善教师权利救济渠道

法谚有云，“无救济则无权利”。它告诫我们，权利是以救济为前提的。法律对公民权利规定得再完备，如果权利受到侵犯时，公民无法获得有效的法律救济的话，那么，这些法律上的权利都将成为一纸空文[7]。基于前文的分析，当前我国教师权利救济途径过于单一、操作性不强，凸显了教师权利救济的贫困。为此，为了规避罢课事件的发生，维护教师的权益，必须要完善教师权利救济渠道。

基于当前我国教师申诉制度存在的各种不足，我国可以引入和建立教师行政复议制度和教师行政诉讼制度，以完善教师权利救济渠道。通过引入教师行政复议制度，可以拓宽教师权利救济渠道，使教师在权利受侵时得到充分救济[8]。而诉讼作为司法最终救济的应有之义，对于维护教师权利具有极为重要的作用。尽管我国现行《行政诉讼法》对诉讼受理范围有限制，但是合理、有限度地引入行政诉讼制度到教育领域中来，对于保障和完善教师权利救济具有十分重要的作用。此外，作为上级教育行政部门和政府，应该加强对地方政府的执法监督，保障教师权益。

2.建立合理有效的民意诉求机制

所谓民意，就是广大民众的意愿，是广大民众针对某一个问题、事件公开表达的意见，在一定程度上说是民众自由表达权的体现。但是，民意对于政府管理社会具有十分重要的作用。民意是国家的生存之本，一个国家如果没有民意作为基础，那么它将无法存在和发展。社会要进步，民主要发展，必须要以民意为基础，顺从民意。本案例中，如果存在一个科学有效的民意诉求机制，为利益主体——教师提供充分的表达自身利益诉求的平台，从而使广大教师在利益受损时能够通过正当、规范的渠道进入到政府公共决策过程中来，使地方政府当局在制定落实教育政策时必须考量各方面利益，那么教师集体罢课事件也就会减少，至少在危害程度上会有很大的减弱。然而，在法治中国的今天，我国第三部门组织发展还比较滞后，一些具有行政性利益表达机制组织还不完善，有效性不足，这都在很大程度上积累和激发了群体性事件的发展。

3.完善舆论反馈机制

新媒体时代，任何事件的舆论影响都会以几何数扩大，而事件处理的最佳时机就是在事发初期，而掌握事件处理的最佳时机必须要以完善的舆论反馈机制为前提。只有通过舆论反馈机制应对事件的各种反馈，才能把握事件发生的各种状态，才能有的放矢采取相应的措施，把事件控制在可控范围之内。本案例中，如果政府当局建立起完善的舆论反馈机制，就可以及时地了解广大教师的心声，了解教师们的下一步行动，采取正确合理的措施来化解危机。但是，由于舆论反馈机制的缺乏，导致广大教师们的诉求没有得到合理、有效、及时的解决，错过了问题解决的关键期，最后导致教师罢课事件的发生。

参考文献

[1] 黑龙江肇东中小学教师因工资低罢课，官方称存在误解正在协调.http：//news.cnr.cn/native/gd/201411/t20141118_516799436.shtml.

[2] 全国人大常委会法制工作委员会.法制参考资料汇编（第1辑）[M].北京：光明日报出版社，1985.

[3] 孙丽昕.我国教师权利救济的困境与对策[J].教育学术月刊，2011（8）.

[4] 高桂娟，邓媛媛.角色认同与职业操守——我国大学教师文化的反思与建构[J].教育理论与实践，2008（7）.

[5] 梁明伟.论教师权利及其法律救济[J].教师教育研究，2006（4）.

[6] 王芳.高校教师权利救济制度研究[J].西安社会科学，2010（8）.

[7] 于宏.权利救济方法研究[D].长春：吉林大学，2005.

[8] 尚绪芝.美国高校教师权利救济的途径[J].教育评论，2014（3）.

【责任编辑 王 颖】