协商民主视野中的农村党员恳谈首议制

上海市青浦区白鹤镇党群办

[摘 要]

青浦区白鹤镇在实行党员代表议事会制度的基础上，探索在全镇试行党员恳谈首议制，由村党组织搭建平台，建立制度，引导全体党员发挥主体作用，把党员代表议事的“线性”流程拓展为“环形”流程，闭合事前汇聚民意和事后监督评议环节，对农村党员代表议事会制度进行深化和完善。“党员恳谈首议制”的形成从一定程度上讲，既是对协商民主的一种创造性转换，又是一种提升，具有典型的本土化特色。

[关键词]党员代表议事会；协商民主；恳谈首议制

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）09-0057

党的十八大报告中首次提出了“健全社会主义协商民主制度”，强调社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。接着，在十八届三中全会上又提出了完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的要求。上海市青浦区白鹤镇以农村党员恳谈首议制，生动诠释了基层民主实践中恳谈协商模式，体现了恳谈首议制度在基层“本土化”协商民主中的经验价值。

一、农村党员恳谈首议：概念、运行机制和现实定位

在基层党组织的有力领导下，开展充满活力的群众自治工作，是对当前发展社会主义民主政治提出的要求。青浦区白鹤镇胜新村率先引导农村每一位党员发挥出主体作用，切实履行党员的义务和权利，按照党员“先了解、先讨论”的原则建立了党员恳谈首议制，围绕党员代表议事会原有的规则流程，在前、中、后不同的环节上发挥作用，使原有的制度在形式上又向前、向后和纵向实现延伸、拓展，在程序上进一步规范，在内容上不断补充完善，使党内民主实化、细化。

（一）概念。党员恳谈首议制，是指在村党组织领导下，由村片区的组长（党员代表）召集本片区党员，吸纳部分村民群众，在党员与群众、党员与党员、党员与党组织之间诚恳谈心，并按照有关规则、程序、要求收集民意，对村内重要事项首先议论、提出建议，是在党员代表议事会的基础上向前延伸、细化，并进一步深化、实化的一项制度。其主要任务是：积极宣传、贯彻学习党的路线、方针、政策和国家的法律法规以及镇党委、政府的重点工作和政策方针；联系村群众，收集村民关心的热点、难点问题；参与讨论本村范围内重大的惠民工程和实施项目及涉及村民集体利益的地区性、社会性、公益性、群众性事务的有关问题，事后做好监督评价工作。

（二）党员恳谈首议制的运行机制。青浦区白鹤镇胜新村在实行党员代表议事会制度的基础上，探索试行党员恳谈首议制，由村党组织搭建平台，建立制度，引导全体党员发挥主体作用，对党员代表议事会制度进行延伸，把党员代表议事的“线性”流程拓展为“环形”流程，闭合事前汇聚民意和事后监督评议环节，对农村党员代表议事会制度进行深化和完善。最重要的机制体现在议事“三部曲”：

一是会前广听博采。先由村党组织与党员签署“党员承诺书”，并划分好片区，确定好联系户。随后，每名党员各自走访定点联系的村居民，时时保持密切联系，在平时的生活接触中了解村民的热点、难点、疑点问题，能够当场答复的当场答复，能够当场解决的当场解决。对一时不能答复或解决的，事关全局或重要的议题、议案，记录至《记载册》供恳谈会讨论。组长再将恳谈会上经党员充分酝酿后的意见、建议带到议事会，为党员代表议事会做好充分准备。

二是会中谈述议评。采用谈、述、议、评等方式进行恳谈首议。“谈”即党员与党员之间交流思想，讨论问题，解决思想困惑；“述”即组长介绍村“两委”班子对有关决议的推进、落实情况，解答党员提出的相关问题，每名党员陈述各自收集到的信息；“议”即党员讨论、商议下季度需列入议事会议题事项进行讨论，达成共识，形成本小组关注议题；“评”即对相关决议村党组织和村委会实施、推进情况，或村民关注问题解决结果的评价。

三是会后监督评价。由议事会代表将会上形成的议题提交村党组织，并将会上党员的“谈、述、评、议”的有关情况汇总上报至村党组织。如有需“两委”班子决策事项，则待决策落实后，再将结果通过党员代表、党员、村民群众逐层返回。并根据需要，由党员对所联系村民开展解释、宣传，再次征求意见建议，做出满意度评价。

（三）现实定位。“党员恳谈首议制”的形成从一定程度上讲，既是对协商民主的一种创造性转换，又是一种提升，具有典型的本土化特色。首先，“党员恳谈首议制”促使民主商谈纳入正式的制度框架内，探索在行政过程吸纳公众参与，提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。其次，“党员恳谈首议制”主要围绕公共议题，通过恳谈让民众对决策认可，同时给基层政权以责任约束，社会秩序和权威得到自觉认同和服从。再次，“党员恳谈首议制”作为一种原创性的民主载体，扩大了基层民主的范围，将基层民主的实践活动扩展到民主决策，“党员恳谈首议制”是在既有框架下的改进与创新，为民主政治寻找和确定新的生长空间。

二、村级案例：在恳谈中听取民意

村级集体资产如何配置，是农村基层经常碰到的事情，是影响基层党群、干群关系的重要变量。民主恳谈开辟了这种平台，党及其干部既能够了解群众的真实需求，又可以使党的路线方针政策为群众所周知、接受并转化为实际行动。在民主恳谈中，党及其干部如何听取民意？白鹤镇胜新村“党员恳谈首议会”的案例较好回答了这个问题。

（一）恳谈首议的过程。“恳谈首议会议的会场要设在村民家中”，前几轮摸索出的这个具体做法已经成为一条制度性规定。据此，2012年夏的一天，胜新村南村片区的党小组会议在该片区党员代表陈民初家院子中举行。拂沐着葡萄架下的凉风，与会的11名党员心情放松、谈兴颇高，恳谈议论起来事无巨细、话题很多。偶有村民路过招呼“我家番麦（玉米）熟了，要来吃一只哇”，显然拉近了党员和群众的距离，使恳谈首议制更好融入了基层生活。

“恳谈首议会议要‘实虚结合，以实为主。”当日，南村的恳谈首议会议涉及到“每个村组能否修个公共停车场”“陈家一段路因为村民养鸡鸭很脏”“出租房子有‘大肚子的要注意”等多个方面。“可以向上提议的事务”中有一条关于是否拓宽道路的提议：该村原有的一条水泥路，因路宽只有2米，狭窄崎岖已不能满足日益增长的过往人量、车量的通行需求，群众出行十分不便。党员在走访联系周边群众时普遍发现村民要求拓宽该条道路的呼声很高。会上，每位党员就是否需要拓宽改建该道路、改建该道路的利弊各抒己见。该小组组长在综合上述讨论的基础上，将意见、建议合并汇总，将议题分为“可以向上提议的事务（如拓宽道路问题、停车场问题）”“本小组可以处理的事务（如鸡鸭卫生问题）”和“有利学习的务虚话题（如计生问题讨论）”三类深化展开。“可以向上提议的事务”提交村党员代表议事会做进一步讨论，并将讨论结果递交村党总支，供村两委班子参考决策。关于是否拓宽道路这条提议，该村两委班子在分析讨论结果时，还是按照大多数党员群众提出的要求拓宽道路的建议。在决定做出后，村党总支十分注重对党员、群众意愿的回应。此时，根据制度要求，各小组的党员又开始工作，上门征求党员群众对此事的满意度评价，做好收集反馈工作。

“恳谈首议会议要建立第三方参与机制”，这是当日南村党小组会议和之前党建活动实践而形成的一条共识。片区党员年龄普遍较大、文化程度不高，虽然他们资历丰富、德高望重的特点在谈、述、议、评实务性议题、影响村民日常行为方面颇具优势，但是在阐述融会一些务虚主题，对称传递上级施政信息方面往往不尽到位。让联系片区的村“两委”班子成员，议题所涉领域的资深人士，重点培养的后备干部、大学生村官等作为第三方轮流参与会议，势必会产生超过预期的多赢局面。这个“共识”成为恳谈首议制的一项次级制度，并且已被确立为后续会议验证的重点。

（二）案例启示。通过上面的具体案例，可以看出恳谈首议之所以受到广大农村党员干部和群众的真心拥护，并得到迅速推广和实施，主要体现在其带来的基层治理和民主协商的本土化、创新性和实效感。

其一，体现议事制度的创新性。党员恳谈首议制的创新使议事制度更趋完满。主要表现在三方面：一是完善结构体系。恳谈首议制的建立，是在党员代表议事会制度的基础上的延伸，增加了事前汇聚民意和事后监督评议环节，在结构上促进了制度的完满性。二是创新决策模式。通过自下而上对群众需求的回应性，打通诉求渠道，维护最广大基层群众的利益。将基层“两委”班子从“我要决策什么”转化为“要我决策什么”，在决策模式上实现转变。三是突破运作方式。恳谈首议制的运作方式实现了“三个结合”。首先是开放与封闭相结合，恳谈会议地点设在村民家中，并可吸纳第三方参与；其次是动态与静态相结合，在收集意见、建议的过程中，通过党员动态走访，走到田间地头、村民家中；再次是原则与灵活相结合，镇党委只对恳谈首议的大体流程做规定，各村可结合实际，灵活制定党员承诺的内容、第三方参与对象等。

其二，实现党员的主体地位。党员恳谈首议制聚合了党员，为党员发挥作用搭建平台。恳谈首议制度，使每名党员先知道、先讨论、先行动，让每名党员都参与进来，切实保障了党员的权利，增强了党员意识，激发了党员的使命感和责任感。同时，通过党员的积极参与，切实提高了组织生活的有效性，促使基层党组织的良性微环境，加强了基层党组织建设。实行党员恳谈首议制以来，出席组织生活会以及各项公益活动的党员人数都较以往有所增长，党员参加活动的热情也随之高涨。

其三，完善服务群众工作机制。农村党员恳谈首议制畅通了民意，完善了服务群众的工作机制，从而使党群、干群关系更加密切。通过“村居党组织班子成员联系组长，组长联系党员，党员联系村民”三级联系网络，广泛收集村情民意，及时做好“下情上传”，并把收集到的村情民意通过会议进行议论、决策并加以解决。同时，又把上级的方针政策、村“两委”班子的重要决定、项目建设情况等通过原路径逐层返回，及时做好“上情下达”，使基层群众真正“听懂领会”党的声音，领会村“两委”决策意图，不断把矛盾化解在基层，把问题解决在基层，密切了党群、干群关系。

其四，推进党领导下的村民自治。恳谈首议制的实施，从授权决策、参与协商、监督评议等方面做了明确的制度上和内容上的规定。通过发挥党员的自主决策权，能以民主的方式把党员群众关心的难点、焦点问题解决在基层，真正实现党组织领导下的村民自治。如，在群众路线教育实践活动中，白鹤镇参与恳谈首议的党员1900余人，收集意见建议150余条，解决群众实际问题85个。通过党员恳谈首议的形式、程序，规范村级各项实事项目，解决群众关心的热点难点问题，得到了村民的一致肯定。

三、经验价值：基层“本土化”协商民主的聚合效应

基层协商民主立足于既有的制度体系框架，同时又结合本地的乡村治理现实，通过各种协商、访谈与议事活动，表达民众自身的利益诉求并对基层政府决策施加影响，或在公共讨论的基础上寻求多元利益主体的共识与平衡，从而共同作出决策，产生了一定的聚合效应。

（一）坚持党的领导，充分彰显出人民性。无论是民主恳谈、党群议事会制度、新村发展议事会、村民议事制度还是乡村典章与夏履程序，这些基层协商民主机制在运行过程中对协商议题的选择、协商时机的把握、协商程序的控制和协商结果的运用，都是在党组织领导下有序进行的，充分体现了坚持党的领导原则。这样既能够扩大民众直接有序的政治参与，更好地保证人民当家作主的权利，又能够有利于坚持中国共产党的领导，符合社会主义民主政治的本质要求。

（二）促进基层民主治理向纵深拓展。党员恳谈首议制主要是把基层协商民主的功能，嵌入基层“党——村”二元权力结构中，进一步理清和完善村党支部与村委会的行政功能和自治职能的分工与协调，充分保障了广大民众的各项民主权利，促进了社会稳定与和谐。因此，党员恳谈首议制实行的是一种新型村级治理方式。这种协商民主的方式不仅化解了基层“党——村”二元权力的冲突与矛盾，巩固了党的执政基础，提升了执政的合法性，而且创新了基层党内民主与人民民主之间互动的模式，丰富和完善了基层民主发展的内容与形式。

（三）呈现多元主体的复合型治理特征。积极探索并建立多元性、合理性的社会协商民主机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟民主法治社会的标志。协商中的多元主体包括党组织、村民自治组织、社会团体、驻村企业、资深人士等等，他们构成一种多元的、复杂的、多层次的结构，并相互结成一种合作伙伴关系，有组织的协商与谈判可以提高群众的理性与克制，而基层党委、政府则可以加强规则制定与仲裁能力，可以提高政府的有效性与权威性。党员恳谈首议制作为一种基层协商民主模式，进一步突出了“议事”商谈与“决策”的功能，在乡村治理中发挥的作用越来越重要。

责任编辑：赵 菲