农村治理法治化进程中存在的问题及其解决路径

刘星显

[摘 要] 目前我国农村治理已步入法治化的发展轨道，但法治化进程中仍存在诸多问题：一是相关制度设计缺位，村民自治难以落实；二是法治实施环境欠缺，法律执行不够畅通；三是权大于法问题普遍，法律权威性不足。为进一步提升农村法治化治理水平，必须严格规范涉农执法司法行为，优化村民自治的社会基础，推进农村法治文化建设，充分利用新兴媒体优势，提升农村法治宣教实效。

[关键词] 农村治理；法治化；法治宣传

[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）08-0109-05

农村治理之法治化道路具有复杂性、艰巨性和长期性特点，农村法治的提出对于做好当前和下一阶段的“三农”工作具有重要的指导意义。在党的十八届四中全会确立的全面推进依法治国大背景下，农村治理已步入法治化的发展轨道，农村治理的规范化与现代化程度大幅提升，地方性法规体系初具规模，农村基层组织结构不断完善，农村基层换届选举工作有序开展，这些无不保障和推动了农村、农业持续、健康、稳定的发展。本文就实现农村治理法治化，谈谈个人意见，以就教同行。

一、农村治理法治化进程中存在的问题

1.相关制度设计缺位，村民自治难以落实

农村基层民主法治建设是社会主义民主法治建设的重要组成部分，也是社会主义政治文明建设的基本内容。农村治理法治化并非是对城市法治经验的简单移植，具体到村民自治问题，其实质是让村民最大限度地参与村务，实现法治与自治互动，但要真正实现这一点仍有难度，因为实际上由于相关制度缺位，农村基层民主法治建设仍存在诸多问题。譬如在民主决策实践方面，由于没有健全的决策制度和决策程序，村委会及村民的民主决策权常常受到乡镇政府的干涉，以致影响和制约了村民自治过程中的自主决策的程度和质量，具体表现为上级组织对下级组织包办代替决策的现象严重，因而一些基层决策不能很好地体现农民群体的诉求，从而增加了党和国家关于农村、农民、农业政策执行的阻力[1] 32-34。

2.法治实施环境欠缺，法律运行不够通畅

法治的良性运行与法律实施大环境息息相关。笔者通过对当下所在地政法队伍建设、司法机构设置、经费投入情况、法律监督效果以及法治文化塑造等方面进行考察，初步得出的结论是，从总体上看，农村法治环境距离治理法治化状态还有相当差距。譬如从法律实施队伍建设层面看，司法、执法及法律监督队伍组成人员的专业能力普遍较低，综合素质较差，因而工作效率低。加上他们的工资待遇较差，工作积极性不高等问题已成普遍现象，因而造成连锁反应是农村政法队伍建设无论在人员、资金、技术、管理等方面，都存在一定困难，难以满足农村社会法治建设需要。再譬如从法律实施机构设置层面看，农村执法机构主要集中在市县一级，在一些偏远的农村地区，尤其在经济不发达的乡镇，因为法院及司法机关管辖范围大，人员编制相对不足，所以给农民寻求司法救助带来诸多不便。再譬如从法律实施的经费投入情况看，政府对农村基层执法的投入十分有限，且缺乏长效机制，因而极大地影响了执法的质量与效率，不可避免地产生了一些以罚代法、以罚代刑、以罚代管的问题。还譬如从法律实施的法律监督层面看，农村基层法律监督一直以来是农村法治建设中的短板，具体表现为监督主体分工不明，监督内容不具体，难以形成监督合力，因而社会监督与群众监督明显不足，不能有效遏制执法部门长期以来存在的地方保护主义和部门保护主义问题，因而严重损害了农民群体对法治的信任感。最后从法律实施的法治文化环境看，农民法律意识普遍淡薄，主要表现为法律知识匮乏、法律观念陈旧、权力意识强烈和权利意识缺乏等等，农村普法在内容与形式上亟需突破。

3.权大于法问题普遍，法律权威性不足

中国广大农村地区正处于从传统威权式管理模式到现代法治化治理模式的转型时期，较为完善的社会主义法律体系为农村治理的法治化建设提供了有力的法律指引与保障。但必须指出，在农村治理实践过程中，“权大于法”“人治大于法治”现象仍然存在，甚至在边远农村还表现得较为普遍。一些地方政府在管理农村事务时，习惯依赖上级指示、红头文件及地方政策等行政指令，涉农法律法规的实施遭受到行政意志的左右，因而违法违规事件时有发生。特别是一些农村基层领导干部，因为他们自身缺乏法治治理思维以及相应的依法办事能力，所以在实际的工作中，应该依法律法规解决问题时，却习惯于个人或少数人说了算，从而导致社会治理效能低下。因而，从总体上看，“重人治轻法治，重结果轻规则，重守法轻用法，重信访轻法律”的观念与意识误区在农村地区不仅普遍存在，且还十分顽固。可见农村社会的法治根基有待进一步夯实。

二、进一步提升农村治理法治化水平的实现路径

1.严格规范涉农执法司法行为，完善多层次的农村法律监督机制

首先，推进农村社会治理法治化的重心在于将农村基层组织建设作为着力点，发挥基层组织和基层干部的核心作用，提高农村干部依法治村的能力和水平。在涉农执法方面，国土、税务、工商和环保等相关行政执法部门，要树立以人为本的执法理念，把维护农民利益作为执法活动的出发点和衡量执法效果的标尺，认真贯彻“严格执法，公正执法，文明执法，优质服务，廉洁高效”的执法要求，严格执法程序，规范执法行为，担负行政责任，同时明确执法机构的权责，厘清权力边界，防止多头执法、一事多罚问题出现。坚决杜绝在执法过程中“权大于法”的“长官意志”。其次，健全多层次的法律监督机制是涉农执法司法行为规范化、常态化、长效化的必由之路，也是实现农村治理法治化的重要环节 [2] 291。特别应强化县级人大对县行政主体、司法主体的监督职能，加强行政部门的上下级监督，破除地方保护与部门保护的壁垒。应结合当前农村基层法律监督相对薄弱的短板，极力向基层延伸法律监督的“触角”。在矛盾多发的乡镇、农场以及一些重大项目建设工地，则应通过派驻工作机构等形式，完善派驻乡镇法律监督制度，将基层法律监督工作延伸到广大农村，以促进农村社会治理形式的创新。另外，还要继续加强社会舆论监督，建立强大的舆论阵地，增强农民的监督意识，以形成多层次的农村法律监督机制，更好地发挥法律监督效能。

2.健全村民自治权利保障机制，优化村民自治社会基础

随着村民自治制度的发展，自治权利正内化为一项基础性民主权利。针对村民自治权屡遭侵害的现实，应继续健全以自力救济与司法救济为主，多种救济方式有机结合的村民自治权救济体系 [3]。为此，其一，在自力救济方面，要大力培育村民自治权利的自力救济机制，主要通过完善村委会下设的人民调解委员会制度，针对属于村民自治范围内的事件、争议与冲突，实现自治组织的自我管理功能。其二，在政府救济方面，应适当扩大行政复议的救济范围，不断完善行政调解救济、行政裁决救济、行政处罚救济、行政处分救济以及信访救济的程序、范围与效力，从村民自治运作的实际出发，尽快建构乡镇政府救济制度、上级政府救济制度。其三，在司法救济方面，应拓展村民自治权司法救济的程序方式，继续健全相应的司法审查机制、司法裁判机制和司法执行机制，探索审查、裁判与执行三位一体的司法救济模式，实现审查的全面性、裁判的公正性与执行的彻底性，切实维护司法裁决的权威。其四，在社会救济方面，应大力培育关注新闻媒体、非政府组织在村民自治权利救济过程中的作用，进一步完善大众媒体的舆论监督机制，夯实村民自治的社会基础。

3.促进法治宣教模式转型，推进农村法治文化建设

党的十八大把“法治”作为社会主义核心价值观的一大要素，就是要让法治成为一种全民信仰，化为社会文明进步的强大动力。近一个时期以来，我国法治宣传教育工作虽然取得了一定成绩，但随着农村社会的不断进步，改革的不断深入，一些新情况、新问题涌现，与农村法治文化建设的要求存在一定差距。从农村法治宣传教育的实践情况看，以组织领导机制为核心的包括经费保障机制、考核评价机制、督促检查机制等相关长效机制尚处于初创期，在此阶段应加强对涉农部门与农村基层政府的刚性制度约束，既应注意激活工作主动性，又应避免形式主义倾向。从认识上，农村法治宣传教育应实现并促进由普及知识到培育法治思维、培植公民意识的转变；在具体方式上应努力实现由被动式灌输到主动式启发的转变；在普法载体运用上努力实现由传统到现代的转变；在内涵上实现由知识向文化的转变[4] 254-260。所有这些，归结到一点，就是在法治文化建设的机制完善上下足功夫，通过创设省级法治文化联席会议制度，建立起法治文化建设的长效机制。为此，可尝试进一步健全农村法治文化建设工作机制，确保全省法治文化建设持续有效推进。同时，将农村各级党委、政府的法治文化建设纳入文化产业发展统筹考虑，科学制定农村法治文化建设的政府目标管理绩效考核机制和各部门效能建设考核机制。以创设法治文化联席会议制度为契机，继续坚持和完善党委领导、人大监督、政府实施、各部门配合和全社会共同参与的领导体制和工作机制，充分调动各种社会资源投入到农村法治宣传教育当中，不断拓宽法治宣传教育的工作渠道，增强法治宣传教育的工作活力。

4.充分利用新兴媒体优势，提升农村法治宣教实效

首先，充分利用新媒体的特点与优势，借助互联网平台，改变单向度的灌输式、突击式的宣传教育模式，打造互动式、常态式、社会参与式的法治宣传教育新模式，最大限度地传播法治理念与法律知识，为农村社会提供全面、权威的法律信息。应积极利用博客、播客、微博、移动通讯终端、微信等新媒体形式，着力打造普法门户网站、普法官方微博、官方微信，组织和开展有声势的宣传教育活动，提高农村法治宣传教育的影响力与渗透力。同时，应充分利用互联网条件，加强各部门的互联互通，在运用网络媒体进行法治宣传教育的过程中，各相关部门要做到横纵贯通，通过建立互通互连的管理平台，达到资源整合，以实现高效管理，增强法治宣传教育的影响力。其次，应全力打造传统媒体与新兴媒体合力的宣传教育阵地。在传统媒体仍具备重要作用的前提下，结合报纸、广播、电视等传统主流媒体和网络、微博、手机等新兴媒体优势，着力建构相互配合、整体联动、共同促进，功能互补、覆盖广泛的法治宣传教育新格局，做到信息资源和技术平台共享，不断整合壮大法治宣传教育的力量，形成全媒体传播，实现传播效果的最大化。第三，建立农村法治宣传教育新兴媒体的规范化管理制度，对在法治文化传播中的一些偏失进行必要的矫正。在人员规范管理方面，法治网站作为新兴媒体传播的重要阵地，应实现专人专岗、常换常新、常改常优、互联互通，注重既懂得网络信息技术又懂得法制工作的复合型人才的培养与选拔，在各级法治宣传教育机构和工作队伍中，打造政治过硬、业务过硬、技术过硬、作风过硬的善于运用新兴媒体从事法治宣传教育工作的人才队伍。

[参考文献]

[1]周 挺.乡村治理与农村基层党组织建设[M].北京：知识产权出版社，2013.

[2]陈晋胜.新农村建设中的法制问题研究[M].北京：法律出版社，2012.

[3]肖立辉.论村民自治的权利救济[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，（6）.

[4]伍华军，周叶中.我国公民意识及其培养研究[M].武汉：武汉大学出版社，2014.

[责任编辑：马昌运]