国外技能人才开发的政策体系研究

● 田永坡

国外技能人才开发的政策体系研究

● 田永坡

政策是影响技能人才开发的一个重要因素。为推动本国的技能人才开发，许多国家都出台了一系列政策，主要内容包括：建立相对系统的制度和法律体系；根据经济社会发展变化动态调整或者制定政策；充分发挥企业等用人主体的作用；把技能开发与促进劳动者就业结合起来；建立多渠道的资金支持系统；构建良好的公共服务体系。在借鉴这些政策的基础上，我国需要采取进一步完善技能人才法律体系、建立动态的技能人才供需信息监测系统、创新技能人才评价方式和发挥企业在技能人才培养中的作用等措施推动技能人才开发。

技能人才 评价 公共服务

一、引言

（于法鸣，2006）。2011年，中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布了《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》，从顶层设计的角度对高技能人才队伍建设进行了部署。在这个顶层部署下，相关部门和地区如何进行更为细致的政策创新来完成规划目标，成为下一步亟需解决的问题。因此，有必要结合中国的实践，借鉴国外先进经验，进一步完善当前我国的技能人才政策。

从技能人才培养和使用看，技能人才培养涉及学校教育、继续教育、培训等多个环节，各国的制度和政策对这些都有所涉及。因此，本文着眼于技能人才培养的整个体系，力争全面反映技能人才培养的相关政策，而不是只聚焦于某一个环节。需要说明的是，在国外，没有与技能人才完全对应的名词（吴道槐、王晓君，2014），与之相关的主要有Skilled Labor、Skilled Worker等，在文献和政策梳理上，我们也以此类表述为关键词进行筛选。

二、国外技能人才开发政策的主要特点和内容

近年来，随着中国工业化进程和产业结构升级的加快，技能人才短缺成为中国劳动力市场上一个突出现象。根据中国劳动科学研究所撰写的《2010-2020年我国技能劳动者需求预测研究报告》预测，目前全国技能劳动者总需求约为11577.3万人，短缺927.4万人；高技能人才需求为3067.1万人，短缺为105.8万人（朱志敏，2013）。

技能人才是国家工业化发展和产业转型升级的支撑力量，是我国人才队伍的重要组成部分。建设一支规模强大、结构均衡的人才队伍，是我国适应并实现经济转型的智力支撑。从技能人才事业发展看，政策是影响一个国家技能人才队伍建设的重要因素。因此，无论是欧美发达国家还是发展中国家，在技能人才培养和使用方面，都结合本国的经济社会发展需求、人口结构和劳动力市场供需状况变化，采取有针对性的战略、计划和措施，来促进本国技能人才队伍建设。

我国为了推动技能人才队伍建设，也出台了一系列政策，这些政策包括建立全方位的人才培养体系、以能力和业绩为导向的科学评价体系、高技能人才岗位使用和表彰奖励制度等

根据笔者通过公开途径搜集到的资料，国外技能人才开发政策的特点主要有两个：一是相关内容多数以相对完善的制度和法律形式出现；二是根据经济社会发展变化动态调整或者制定相关政策。在内容方面主要包括：充分发挥企业等用人主体的作用；把技能开发与促进劳动者就业结合起来；建立多渠道的资金支持系统；构建良好的公共服务体系。

表1　 部分国家出台法律法案情况

表2　 部分国家技能人才调整背景和内容

（一）国外技能人才开发政策的主要特点

1.建立相对系统的制度和法律体系

技能人才培养是一项涉及学校教育、继续教育、培训等多个环节的事业，因此其政策也涵盖了教育、企业培训等多个环节，并且以法律、法案、规划的形式出现（见表1），其目的主要是根据当时本国经济社会发展的需要，通过教育、培训等形式，培养本国所需的技能人才。如学徒制，其作为一项技能人才培养的有效做法，在美国、加拿大、德国、澳大利亚、印度等国得到了广泛使用，并且在实践中不断调整和修正，成为一项带有历史性的制度。

在政策衔接方面，各个国家也注意将职业教育体系和劳动力市场的职业资格体系结合起来。比如，澳大利亚建立了一个相对完善的资格框架，它是在10年义务教育后，继续在教育和培训方面建立一个全国统一的、与工作岗位相对应的教育和培训资格框架体系。这个体系涵盖并跨越高中阶段教育和高等教育两个阶段，包括高中教育、职业教育和高等教育三个领域。通过这一框架，可以将普通教育和职业教育两种不同类型的教育进行有效衔接与贯通，使不同教育类型之间能够互通互认。无独有偶，英国也拥有完善的国家职业资格证书体系，它按具体行业工种（岗位）制定技能标准，共分为五个等级。在与教育体系的对应中，NVQ level1相当于1-3课程的普通中等教育证书；NVQ Level2相当于4门课程、成绩为A-C的普通中等教育证书；NVQ Level3相当于中等教育高级水平证书A-Levels，拿到这一证书者可以直升入大学；NVQ Level4相当于大学学士学位；NVQ Level5相当于硕士生学位。

2.根据经济社会发展变化动态调整或者制定政策

满足经济社会发展需求是各国制定技能人才政策的基本出发点。由于经济社会发展阶段的不同、劳动力市场供需状况的动态变化，其技能人才政策也呈现出“适时而变”的特征（见表2）。比如，为培养适应技术变化要求的技能人才，美国国会1992年通过了《科学和高级技术法案》（the Scientific and Advanced-Technology Act）。这项法案要求实施一项全国性的计划来提高新兴科技领域的技师培训，希望通过增加新兴科技领域的技师数量来提高国家的工业生产力，最终达到提高美国在国际贸易中竞争力的目的。在2014年7月22日，美国总统奥巴马签署《劳动力创新与机遇法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act）②（United States Department of Labor，2014），这是15年来公共劳动力系统的第一次立法改革。该法案旨在帮助求职者获得就业、教育、培训等相关支持和服务，从而在劳动力市场上获得成功，成为与雇主需求相匹配技术工人，保持美国在全球经济中的竞争优势。在英国，为了回应产业界的需求，英国政府决定增加技能人才移民许可的数量，以鼓励世界上最好的人才来英工作、投资和创业。2012年11月，作为公司内部技能劳动力来英国工作的移民，如果他们在英国居住时间超过5年且年收入高于15万英镑，可以延长居住至九年。这一最长九年的居留既满足了产业发展需求，同时也保持了这一签证的临时性，防止申请人利用这一修正通过长期居住申请居留权或入籍。

在1980年，日本提出了“技术立国”的方针，制定了“创造科学技术推进制度”、“下一代产业基础技术研究开发制度”等重要的研究开发计划，在这些制度的推动下，日本企业在经济社会发展中的作用不断扩大，政府也从20世纪60年代的制定非常严密的产业政策转向通过更加灵活的方式为企业提供辅助支持，使企业和工人更加具有自主性。在这样的经济背景之下，日本于1985年公布了《职业能力开发促进法》，从五个方面对技能人才的培养进行了规定。进入21世纪以后，日本劳动力市场上没有受过技能培训的青年无业者和自由职业者的数量逐年增加，年轻人的失业率不断增高、职业意识淡薄等问题凸显，而一些掌握现场制作技术的熟练技术工人由于没有人继承其事业而使一些特殊技能在逐渐消失。在这样的社会背景下，日本国会于2006年通过了修改的《职业能力开发促进法》，以解决年轻人技能开发和就业的问题。

（二）国外技能人才开发政策的主要内容

1.充分发挥企业等用人主体的作用

需求决定供给，作为技能人才的需求方，企业对技能人才的需求最能反映技能人才开发的内容和重点，因此，发挥企业在技能人才培养中的作用是各个国家相关政策里面的一个重要内容。除了众所周知的学徒制以外，一些针对发挥企业作用、推动政府和产业界合作的政策在各国得到了广泛的运用。比如，为了缓解职业培训市场上的紧张局面，2004年6月16日，德国工业领导组织和当时的德国联邦政府联合发起了《提升培训和年轻技能工作者全国公约》③（the National Pact to Promote Training and Young Skilled Workers in Germany）。该公约旨在通过与各州的密切合作，为希望并能够接受学徒训练的所有德国年轻人提供受训机会，这一目标主要通过社会各级合作者，尤其是政府和产业机构来实现。在英国，为满足劳动力市场上对技能人才的需求，英国政府启动了一系列针对雇主需求的人力资本投资项目。1991年启动的《人力资本投资法案》（Investors in People），就是致力于为雇主提供一套完整的培训基准，培训内容主要围绕诚信训练、业前指导和培训、从业人员培训审查、培训评估四个基准。这些标准被公司普遍采纳，用于技能培训和人力资源开发。2007年，政府出资Iip项目，借此希望有45%的英国企业能达到或接近该审核标准。2011 年12月出台的“雇主技能获取计划（Employer Ownership of Skills）”旨在以可持续发展的技能开发市场为基础，打造具有国际竞争力的人才基础。在该计划中，雇佣方需要提出有关技能培养体系创新和开发、中小企业合作培养等问题的提案，由雇佣方和政府共同出资实施。在加拿大，为充分利用雇主或者产业的知识资源，增强技能人才开发与需求的衔接，加拿大政府出台资深产业导师制项目（Journeyperson Mentorship Program）。该项目的政策指向是产业或者雇主，主要目的是为合格的雇主提供财政补助，帮助他们投资资深产业技师来支持学徒制的建设。

2.将技能开发与促进劳动者就业相结合

对劳动者来说，技能开发是一项典型的人力资本投资，它有助于提高劳动者在劳动力市场的竞争力，帮助其找到更为合适的工作。因此，在技能开发方面，一些国家将其作为促进就业的一项重要措施。比如，法国把提高青年人技能和就业结合起来，于2012年11月出台了“未来的工作”计划（Future Jobs schedule）——致力于维持并提高年轻人就业④，通过提高青年人的技能来解决其失业问题，其根本目标是为那些无法找到进入专业领域途径、拥有很少或根本没有职业资格的年轻人提供就业，帮助他们获得进入劳动力市场初期的专业经验和技术，让他们适应劳动力市场。2006年日本国会通过了修改的《职业能力开发促进法》，以促进日本劳动者就业。

3.建立多渠道的资金支持系统

充足的资金支持是技能人才开发的基础。为此，一些国家在相关政策中给予了明确的规定。1976年，韩国颁布了《基本培训法》（Basic Vocational Training Act），实施强制性的职业培训制度（compulsory vocational training system），并且首次提出征收职业培训税，规定300人以上企业需要选择开展企业内培训或上缴培训税，培训税作为政府为企业提供职工培训的费用开支。印度在实施学徒训练计划的过程中，鼓励所有具有必要训练设施的公有和私有部门进行学徒训练。收入方面，贸易学徒第一年月薪为2100印度卢比，第二年为2400印度卢比，第三年为2800印度卢比，第四年为3100印度卢比（2013 年9月27日起生效），所有的工资将由用人单位负责。毕业生、技术人员学徒的月薪分别为3560印度卢比和1970印度卢比（2011年3月23日起生效），这些工资由中央政府和用人单位共同负担。在英国出台的“雇主技能获取计划（Employer Ownership of Skills）”中，试点基金由英国政府投资9000万英镑，私人投资1.15亿英镑，增长和创新基金（Growth and Innovation Fund）和雇主投资基金（Employer Investment Fund）共同投资2.15亿英镑。美国总统奥巴马在2014年4月宣布，美政府将拿出5.5亿美元打造学徒计划。学徒计划由两块组成，一部分是美国劳工部拨款的4.5亿美元，资助社区学院和雇主合作，设立适应未来工作需要的培训项目，另一部分是劳工部投入的1亿美元，用于学徒培训扩大计划，主要集中于信息技术、医疗以及高级制造业等领域。

4.构建良好的公共服务体系

作为技能人才培养的重要主体，政府不仅在资金投入方面承担着重要责任，而且在公共服务体系建设方面也具有举足轻重的地位。这体现在：一是通过建立劳动力市场供求信息系统，为技能人才培养提供信息支持。印度建立了完善的劳动市场信息系统（Labor Market Information Systems）和人力资源计划机制（HR Planning Mechanisms），其主要目的包括：为不同用户提供劳动力市场相关数据；帮助政府部门开发管理信息系统（Management Information System）和决策支持系统（Decision Supporting System），促进政策制定的合理化，提高不同计划和框架的实施效率；利用在线数据及时进行绩效评估，通过提供及时、充分且具有相关性的数据帮助政府规划人员、政策制定者、工人团体和雇主快速、准确的制定决策。2012年6月5日，德国联邦劳动与经济部和联邦就业局联合推出“技能劳动力攻势”（Skilled-Labor Offensive），目的是提供广泛的与公众有关的信息，并进行动员活动。二是提供共性的课程等标准。为了解决职业教育和学历教育分离的问题，英国政府建立了职业资格证书等级与学历教育的相互关联体系。1986年，英国政府开始专门制定并组织实施全国统一的职业资格证书制度，把全英分散的部门或地方自行设立的职位（岗位）证书统一起来，以便于劳动力在不同职业和行业之间流动，而这个包含五级的职业资格证书体系又是与教育体系相对应的。为规范各行业学徒训练项目，印度的《学徒法案》（The Apprentices Act）规定⑤，由中央学徒委员会（Central Apprenticeship Council）指定教学大纲和培训。三是推动技能人才培养的区域合作，2011年3月，德国启动创新办公室——技能劳动力地区性帮助措施（Innovation Office - Skilled Labour for The Region）项目，主要是为了确保地区网络提供技能劳动力供应的能力，并建立起新的网络以支持现有网络工作。创新办公室项目把自己定位为区域联盟的服务提供者，它为本地网络定期交流经验和继续教育/培训提供了一个平台，方便其寻找合作伙伴并拥有相关的全国性专业赛事。

三、国外技能人才培养政策对我国的启示

1.进一步完善技能人才法律体系

为推动技能人才队伍建设，国家出台了一系列政策和规划，这对推动技能人才队伍建设具有重要作用。比如，中央组织部、人力资源社会保障部于2011年发布《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》，对高技能人才队伍建设的目标、任务和重要举措进行了明确规定。但是，从技能人才培养看，涉及到国家、企业、个人、学校等各方面的主体，在当前依法治国的大背景下，亟需国家进一步完善和整合《劳动合同法》、《职业教育法》等法律，加强各个法律之间的有效衔接，在法律层面对各个主体的义务、权利等进行系统设计，明确各个主体在经费承担、机构设置、课程开发、人才评价等方面所应该发挥的作用，为技能人才队伍建设提供法律保障。

2.建立动态的技能人才供需信息监测系统

技能人才短缺，从本质上讲是劳动力市场供需失衡的表现。解决这一问题，需要建立起劳动力市场上技能人才需求和供给的有效衔接。比如，通过建立包含岗位空缺、工资水平、流动状况等指标在内的劳动力市场监测体系，动态反映劳动力市场技能供需状况，为技能人才的专业设置、招生规模、培养模式提供指引。

3.创新技能人才评价方式

技能人才短缺，在一定程度上与社会对技能性工作的认可度不高有关，改变这一状况，需要政府和相关组织发挥引导作用，提高全社会对技能人才在实施创新驱动战略、推动产业结构转型升级中重要作用的认识，提高技能人才所从事工作的职业声望。要改革技能人才评价方式，有效衔接技能人才评价体系和专业技术人员评价体系。发挥“技能大师工作室”等在技能人才激励中的作用，通过评选表彰、技能竞赛等活动，吸引广大劳动者积极从事技能工作。

4.发挥企业在技能人才培养中的作用

企业在技能人才培养中发挥着重要作用，从各国实践看，技能人才的成长离不开企业实践环节，离不开生产一线的学习和锻炼。因此，要通过政府补助、人才培养奖励等手段，调动企业在技能人才培养中的积极性。鼓励企业有经验的技能人才到学校兼职担任教师，提升人才培养的针对性和应用性。

注 释

①韩国就业劳动部网站，http://www.moel.go.kr/english/pas/pasPubli_view. jsp？idx=478。

②United States Department of Labor， Employment and Training Administration，Workforce Innovation and Opportunity Act ［EB/OL］.［2014-10-20］， http://www. doleta.gov/wioa/eta_default.cfm。

③联邦德国劳工与社会事务局官网，http://www.bmas.de/EN/Our-Topics/Initialand-Continuing-Training/training-pact.html。

④法国政府官网，http://www.gouvernement.fr/en/future-jobs。

⑤The Apprentices Act，http://labour.nic.in/upload/uploadfiles/files/ActsandRules/ Employment%26Traning/TheApprenticesAct1961.pdf。

1. 吴道槐、王晓君：《国外高技能人才战略》，党建读物出版社，2014年版。

2. 于法鸣：《中国高技能人才政策（节选）》，载《中国培训》，2006年第12期，第10-11页。

3. 朱志敏：《技能人才短缺状况为何难以改变》，载《中国人才》，2013年第7期，第7-9页。

■责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

The Policies of Skilled Labor Development and Lessons We Can Learn From Abroad

Tian Yongpo
（Chinese Academy of Personnel Science）

The policy environment is an important factor which can impact on highskilled labor training. Many countries have introduced a series of policies to promote high-skilled labor development， the main contents include: establishing relative perfect legal system； adjusting policies based on the change of economic and social development dynamic； giving full play to the role of the subject of enterprise；combining skills development and promote the employment； Establishing a multichannel financial support system； building a perfect public service system. In reference on these policies， we needs to take the following measures to promote high-skilled labor development， further improving the legal system of skilled talents； Establishing a dynamic high-skilled talent supply and demand information monitoring system；Innovating high-skilled labor evaluation way； Giving full play of the role of enterprise in high-skilled labor development.

High-skilled Labor； Evaluation； Public Service

田永坡，中国人事科学研究院，副研究员，管理学博士。电子邮箱：tianyongpo@163. com。