上海浦东新区高层次人才聚集的实践与思考

● 张波

上海浦东新区高层次人才聚集的实践与思考

● 张波

以上海浦东新区高层次人才聚集为切入口，阐述了开发开放以来，浦东在推进经济社会快速发展进程中，积极探索和实践高层次人才集聚的基本经验和特点。在此基础上，从政策优惠向制度创新的引才战略转变、培育有利于人才发展的创新创业文化、努力构建国际化的人才公共服务环境、提升高层次人才资源市场化配置水平等四方面提出进一步推动浦东高层次人才发展的对策和建议，以期为国内其他地区的人才工作提供借鉴和参考。

浦东 高层次人才 模式 对策思考

人才是国家和地区创新经济发展的第一资源。早在17世纪，国外就有学者强调伴随产业中心从有形产品向无形服务转移而劳动力从工业转向商业的人才聚集思想（王勇，2011）。19世纪90年代，英国著名经济学家马歇尔提出了人才集聚是一个点而不是一个面的问题（阿弗里德·马歇尔，2005）。伴随着经济的全球化竞争，无论是传统移民国家如美国、加拿大、澳大利亚还是非传统移民国家如英国、法国、德国等纷纷制定和实施引才战略，增强本国对海内外高层次人才的吸引力，从而提高国家在全球化时代的竞争力。作为中国改革开放的前沿阵地，浦东新区非常注重人才在经济发展中关键作用，并注重聚集海内外高层次人才推动地区经济高速发展，取得了举世瞩目的成绩。回顾浦东25年来人才发展的基本经验和特点，站在新的历史起点上以新的视角审视，进一步深入推进人才制度改革的思路和对策，这不仅对更好地推进浦东开发开放事业，把浦东开发开放推向新的高度具有重要的现实意义，而且对于长三角乃至全国人才推进工作都具有较好的借鉴价值。

一、浦东高层次人才聚集的基本经验和特点

开发开放以来，浦东始终注重人才的战略性集聚和整体性开发。面对开发初期人才严重匮乏局面，1993年浦东政府做出打破地域、身份、部门、行业限制，率先面向全国公开招聘40名机关干部。1997年浦东率先引进国内首批社会工作专业毕业生到基层工作。2014年底，浦东新区区委书记沈晓明还亲自参与“浦东-名校青年人才直通车”招聘工作。截至去年末，浦东大专及以上学历从业人员总量从1990年不足6万增长到128万人。回顾25年发展历史，浦东在人才发展工作方面做出了诸多积极探索，主要经验和特点有：

（一）发挥政府与市场合力优势吸引人才

党管人才是全国人才工作的根本原则，就是要充分发挥我们党的领导核心作用，充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，为做好人才工作提供坚强的政治保障，更好地统筹人才工作，更好地组织起全面建成小康社会的浩浩荡荡的人才大军。党管人才，主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，重点做好制定政策、整合力量、营造环境的工作，努力做到用事业造就人才、用环境凝聚人才、用机制激励人才、用法制保障人才（祝仁，2003）。25年以来，浦东的人才发展很大程度上得益于党、政府和市场的紧密结合，充分利用各方面优势吸引海内外人才集聚。

张波，华东师范大学人口研究所，博士研究生；上海市浦东新区行政学院，讲师。电子邮箱：S_zhangyue@163. com。

本文受国家社会科学基金重点项目“大陆新移民回流模式与空间特征研究”（14ARK001）资助。

第一，“择天下英才而用之”，这是习近平总书记2014年5月在外国专家座谈会的重要指示，也是浦东开发25年以来人才工作的生动诠释。开发开放之初，浦东大专及以上文化程度的专业人才不足6万，严重的人才短缺制约着浦东开发开放进程。1993年，浦东政府打破地域、身份、部门、行业限制，率先面向全国公开招聘40名机关干部，事实证明，这些干部成为了浦东开发开放的主力军。1997年浦东率先引进国内首批社会工作专业毕业生到基层服务。2002年浦东采用聘任制办法在海外招聘首席规划师。同时，坚持“政府搭台、企业唱戏”，连续几年赴北大、清华、南大、浙大、武大等高校，开展“名校—浦东青年人才直通车”活动，让区域内用人单位与名校生直接互动，吸引了这些学校及周边院校毕业生达7.8万人。2001年起，浦东连续五年组团到美国、加拿大、德国、法国、英国、香港等地招聘人才，举办人才招聘会近20场，共洽谈1.8万人次，应聘人数与岗位需求比例超过20：1。

第二，政策引导，做好人才的协调服务工作。就是党要在宏观政策上做好统筹，通过协调和服务来做好支持人才发展战略工作，把各方力量整合起来服务于人才战略中去（萧鸣政，2008）。在政策制定方面，浦东目前涉及人才的相关政策有40多项，特别是2007年以来，浦东出台了“百人计划”等引领性政策，直接促进了人才政策的系统化进程。从政策涉及范围来看，既有宏观性的规划政策，也有包括重点人群、重点产业、重点区域以及重点项目，涵盖了资金资助、税收补贴、贷款扶持、教育培训、居住补贴、户籍、医疗服务和解决后顾之忧等各项政策。同时，2011年浦东发布了《浦东新区人才发展白皮书》，包括“人才紧缺指数”、“人才薪酬指数”、“人才环境指数”和“人才竞争力指数”，及时反映市场动态信息，分析浦东人才形势和状况，引导人才向重点产业、行业、区域集聚，为政府决策、企业用人、人才择业提供依据，为国家人才指数标准和规范体系提供示范。

第三，把握人才资源的市场化配置规律。人才成长有自身的规律性，早在20世纪80年代就曾经提出过“驾驭环境成才律、人际关系协调成才律、自强不息成才律、理论与实践结合成才律”等8个方面的规律性（黄荫涛等，1989）。党管人才，就是党按照人才成长的规律管人才，把中国政治运行规律和人才成长规律结合起来管人才（刘开寿，2004）。浦东在人才工作过程中，紧紧把握人才的市场化配置规律，大力推进人才服务业的开放，大力引进中外资人才中介机构，初步形成国有和民营、中资和外资互补的人力资源市场服务体系，拥有公共人才服务机构50家，中、外资人才服务机构247家，人力资源服务企业480家，人力资源服务业产值占到全市的一半，特别是国内的上海外服、51job、台湾104人力银行等公司，以及万宝盛华、罗盛、海德思哲、任仕达等国际知名“猎头”公司，在人才服务和人力资源市场配置方面发挥了重要作用。同时，浦东非常注重人才社团在增进人才相互沟通、开展人才活动交流等方面的桥梁作用和凝聚功能，大力培育人才方面的非营利性组织。如新区归国留学人员联合会，下辖电子信息、生物医药等多个专业行业协会分会，拥有正式会员1万余人，并通过各种渠道联系和服务其他留学人员2万余人。

（二）树立政策扶持型的人才集聚方略

美国学者Scott Allen早在1987年就指出，相对落后的国家或地区通过适度改变政策，重新塑造人才集聚的综合环境，可以快速推动国家或地区的人才集聚进程（Scott Allen，1987）。为改变中国贫穷落后面貌，20世纪80年代，深圳特区成为中国区域经济改革开放的拓荒者，90年代的浦东新区是经济改革开放的攻坚者。开发开放初期，无论是深圳还是浦东，国家都给予了较多的资金和税收优惠政策，故可以说浦东是国家政策推动下的发展产物。

第一，政策多方扶持推动人才集聚。通过一定的政策激励和撬动，吸引海内外高层次人才聚集，这是浦东人才政策的重要内容（见表1）。“十二五”刚开始，浦东就制订了引进中央“千人计划”、上海“千人计划”和浦东 “百人计划”专家各100名以上，金融、航运、战略性新兴产业和高新技术产业领域的高层次人才600名以上（简称“1116”引才计划），以构建出梯度互补、相融互通的高端人才引进体系。入选“百人计划”的人才享受多项支持政策，包括50万元一次性奖励以及50万元安家补贴等；对经认定的优秀创业团队，“百人计划”还将提供50万元的团队建设经费；同时将加强科技金融的支持力度，在国资投资、银证合作、政府创业引导基金、研发费用补贴等方面都会有相应的综合配套。在投资支持方面，浦东主动改革国资投资机构盈利模式，探索实施“成本+利息”退出的国资投入新机制，改变国资单纯以盈利为目的的投入机制，更好地体现国资投入的功能导向、战略支持，重点支持那些符合浦东产业方向、功能导向的项目。在金融扶持方面，浦东通过银政合作、政策担保、小额贷款、知识产权质押、集合债等融资渠道，引导金融信贷资金支持高层次人才创新创业。

第二，积极落实人才改革试点政策。发挥国家所赋予的综合改革试验区先行先试优势，在重点区域实施政策对人才发展进行支持，这是浦东快速人才聚集的重要方略。2008年，国家税务总局同意张江高科技园区集成电路设计企业“自行设计、具有自主知识品牌、委托加工后出口的产品视同自产产品享受免抵退”。华亚微电子、展讯通信、昂宝电子等20多家集成电路设计企业被纳入首批试点企业范围，享受免抵退政策。2010年10月起，在张江率先实施入境生物材料检验检疫行政审批和检疫监管改革试点，通过建立“事前备案、分类管理、优化审批、强化监管、确保安全”的检验检疫新模式，对进入试点的首批10家生物医药企业实施严密监管与快速通关的新举措，实行入境生物材料检验检疫试点绿色通道。2011年，为创立国家自主创新示范区，张江高科推出了激励人才和企业自主创新的张江“创新10条”，从股权激励、人才特区、科技金融、财税支持和管理创新等五个方面着力创新突破。2012年市工商局推出16条政策措施在浦东试行，探索从市场准入到市场监督各方面突破性的、可行的举措，重点支持浦东加快建设“四个中心”核心功能区，深化市场准入改革和加强市场监管并举等。

表1　 2007年以来浦东新区人才相关政策简表

（三）坚持产业集聚推动人才聚集

早在19世纪80年代末，美国经济学家Clark就提出了区域产业的空间聚集是吸引人才聚集的重要原因（J. Clark，1886）。P. Krugman（1991）在区域产业的核心外围模型的原因时，认为与物质资本相似，人力资本也因产业集聚等原因通过空间流动产生聚集。作为现代产业分工协作的产物，产业集群的最基本特性就是经济特性，这是影响人才吸引力的主要因素。而产业集群独特的文化氛围是其形成与发展的精神源泉，是“软实力”和“软环境”的重要表现，也是人才吸引、集聚、开发和使用的动力（龙奋杰、刘明，2006）。开发以来，浦东就制订了完整的产业集聚引起人才集聚策略，比如1991年邓小平视察浦东时，就对浦东产业做出过重要指示，“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。上海过去是金融中心，是货币自由兑换的地方，今后也要这样搞。”

第一，浦东产业集聚的艰难历程。开发以前，作为上海工业和居住疏散区之一，浦东的主要产业是纺织业、建材、机械工业，加上多年来国家投资发展的钢铁、石化、造船，初步形成了重工业为主的产业体系。这与1986年国务院在《上海城市总体规划方案》中把浦东建设成为金融、贸易、科技、文教和商业服务的现代化新区有着显著的差距。1990年4月中央宣布开发开放浦东后，浦东开始进入产业积累和调整期。从整个25年发展来看，浦东的产业集聚历程大概经历了六个阶段：第一，产业要素积累期（1990-1991），这一时期因为在产业政策导向上，国家尚未开放对外投资第三产业的限制政策，侧重鼓励的行业是出口加工业、高新技术产业、能源交通等，产业运作方式、产业构成内容都较为单一。第二，产业要素成长期（1992-1994），这一时期浦东开始利用土地资源优势、产业发展空间大力招商引资，由基础设施开发转向以功能开发为重点，各项产业要素进入快速成长期，推动产业发展的各种创新手段不断推出，其中为浦东开发筹措资金而推出的金融创新服务尤为突出。第三，产业化体系初步形成期（1995-1999），此时期已经从基础设施开发转向基础设施开发和功能开发并举，重点开发区域开始出形象、出功能、出效益，一个外向型、多功能、现代化新城区的雏形初步形成。第四，产业体系基本形成期（2000-2004），浦东已基本形成以现代服务业和高新技术产业为主导的现代化产业体系，成为上海建设国际经济、贸易、金融、航运中心核心区。第五，产业功能全面提升期（2005-2009），浦东产业结构不断优化，并出现了产业集群型态，成为国家重大战略产业提供配套的重要基地。第六，产业转型升级期（2010至今），把结构调整和自主创新作为这一时期的主攻方向，全力推进现代服务业和战略性新兴产业发展，建设具有全球影响力的科技创新中心核心区（陈建勋、梁朝晖，2010）。

第二，浦东产业集聚的现实型态。25年的开发开放，浦东在全市“一轴三带”总体产业布局带动下，根据自然禀赋、地理条件和发展基础，浦东形成了以板块为基础的产业集聚区：第一，陆家嘴金融贸易区，主要以金融、商贸商务、航运服务及相关专业服务业，成为国际金融中心核心区和高端航运服务集聚区；第二，上海综合保税区，重点发展国际航运及相关服务、国际贸易和高端制造业；第三，张江高科技园区，核心区域重点发展集成电路、生物医药、文化创意、软件等产业，康桥工业区重点以电子信息、物联网、汽车零部件及相关生产性服务业，国际医学中心重点以医疗器械、生物制药、高端医疗服务业等；第四，金桥加工区，重点发展总部经济、服务外包、网络文化、研发设计等生产性服务业；第五，临港产业区，以新能源装备、大型船用关键件、汽车整车及零部件、海洋工程装备、大型物流及工程机械、飞机发动机及配套产业等高端制造业以及新一代信息技术、节能环保、新材料等战略性新兴产业为主；第六，南汇新城区，以发展航运贸易、文化创意、会展旅游、科研教育、健康休闲、生态居住等产业为主；第七，国际旅游度假区，以上海迪斯尼乐园为核心，发展旅游会展、文化创意、商业零售、体育休闲等产业集聚平台，第八，世博区域，吸引国际性组织和机构、跨国公司地区总部集聚，并成为低碳生态的文化交流和公共活动中心、新的服务经济集聚区。

（四）构建项目培育人才聚集新举措

长期以来，“单位制”主导着中国社会，包括国家的行政指令、组织的科技等级、交易的价格规制、资源的封闭控制、成员间的庇护关系以及人们的生活方式和伦理意识（李汉林、李路路，1999）。而这种体制赖以生存的基础在于中国计划经济体制。改革开放以来，市场逻辑逐渐开始成为国家经济的主要因素，即建立社会主义市场经济体制，而这种体制实质上是政府和市场共同决定中国经济社会发展总体格局。政府和市场的运作逻辑就是运用“项目制”，它不仅是一种体制，更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体个人构建决定和行动的战略（渠敬东，2012）。

作为改革开放的前沿阵地，浦东在高层次人才集聚方面就充分运用了项目制，以“海外高层次人才创新创业基地”和孵化器为载体，先行先试有关人才引进、培养、使用的新政策、新机制，重点在创业融资、财政资助、创新研发、知识产权保护、定向服务、生活保障等方面形成更具创新性、吸引力的配套政策。第一，建设张江、陆家嘴两个国家级“两创基地”。作为首批入选国家“海外高层次人才创新创业基地”的上海张江高科技园区，借鉴国际通行做法和经验，在人事管理、费用使用、投资融资、股权激励、成果转化等方面率先开展了创新试点。陆家嘴金融贸易区基于以机构集聚带动人才集聚理念，将招商引资和招才引智相结合，根据相应政策对于注册在陆家嘴金融贸易区的金融机构以及金融人才提供扶持，以鼓励金融机构以及金融人才落户陆家嘴金融城，从而加快了上海国际金融中心核心功能区建设进程。第二，建设上海市“两创基地”。在上海市海外高层次人才创新创业基地中，浦东临港产业区、国际医学园区2个园区和中科院上海高等研究院、商飞公司上海飞机设计研究院和药明康德公司等3家单位首批入选，从而形成了不同类型、不同层次的人才基地体系。第三，推进孵化器建设。经过10期孵化器建设，张江高科技园区建成孵化面积9万多平方米；推动在上海国际医学园区内建设生物医药、医疗器械孵化器，孵化面积1.2万平方米，拟建加速器面积超过3万平方米。浦东基本形成了“苗圃+孵化器+加速器+产业化基地”的战略性新兴产业孵化体系。

（五）努力营造人才高品质生活环境

生活环境与配套设施是产业发展的基本保证，也是人才在收入以外非常关注的一个因素，良好的生活环境可以降低人才的生活成本，提高人才的生活水平和生活质量，增加对人才的吸引力（王立平等，2003）。开发以来，浦东在生活配套方面努力为国内外高层次人才提供高品质的生活环境，并成为吸引高层次人才的重要因素。

第一，完善教育和医疗服务体系。通过调查显示，海外高层次人才对于生活环境的意见主要集中在“医疗服务”（16.88%）、“社会保险和公积金”（14.03%）、 “子女入读公立学校”（12.6%）等方面。为此，浦东积极支持惠灵顿公学等国际学校、公办学校国际部的教育教学，提升涉外学校的国际服务能力；引进上海纽约大学、上海科技大学、加州大学伯克利分校等国际教育优质资源，与哈佛大学等合作“办班”，为本土人才国际化提供平台。制定了《浦东新区人才医疗服务实施意见》，为高级专家办理健康卡，提供优质诊疗服务。提升高端医疗服务水平，推进中外合资合作医疗机构建设，建立以上海境外人才及长三角高端人群为主要服务对象的“上海国际医学中心”，作为国际医疗保险可结算的定点医院。在陆家嘴、张江等地区建立高层次人才健康服务平台。相关职能部门如金融局建立“金才优护平台”，为高端金融人才及其亲属提供绿色就医通道。

第二，健全人才居住保障体系。随着城市化快速推进，浦东的房产和房租价格不断攀升，对青年人才产生了挤压效应，留下来的青年人也背负上“房奴”、“蜗居”的沉重负担。有14%的企业家反映，创业团队核心成员、发展潜力看好的青年人才的住房矛盾突出，“招不到人、留不住才”，已经制约了企业扩大生产规模、发展壮大。为了解决人才的居住难题，浦东实施了以公共租赁房建设为主体，加快推进人才公寓建设，以建造、购置等形式集中建设了一批以人才公寓为主体的公共租赁房。2008年底启动实施“金梧桐工程”，已投入使用人才公寓118.2万㎡。相关开发区针对人才需求，创新人才居住保障机制，如张江实施“两个1000”（即居住成本每人每月1000元，办公室每月租金1000元），陆家嘴推出2386套金融人才公寓，临港建设100万平方米“双定双限房”，多渠道解决青年人才住房问题。同时，浦东在人才管理方面进行改革，建立了统一的人才公寓公共服务信息平台，实现人才公寓的“一口受理、分区实施、资源调剂”。并规划建设适合国际人才居住的高级公寓项目，在人才公寓的功能布局和运营服务上注重贴近国际人才的居住需求，配套建设现代化的商业、文化和交通设施。

二、浦东高层次人才聚集实践的价值意蕴

“可复制、可推广”，就是要把试点区域的工作经验和制度创新推广复制到全国其他地方，从而获得改革发展的层次性、阶段性和持续性。作为全国首个综合配套改革试验区，浦东在政治、经济、社会、文化等方面的改革经验逐渐复制推广到全国。这是中央政府对浦东这一块试验田的最高要求，也是成为综合配套改革试验区的意义之所在。

在高层次人才聚集方面，25年的实践告诉我们，浦东的人才聚集经验确实值得长三角乃至全国其他地方学习借鉴。在人才聚集模式研究方面，国外学者多从地理空间、驱动因素等方面进行探讨，比如以Paul Krugman（1991）为代表的中心外围的横向人才集聚模式、以Scott（1987）为代表的知识共享和外部经济的横向人才集聚模式等。国内对人才聚集研究模式中，很多学者都采用了不同的研究标准对国内外人才聚集模式进行区分。

第一，“两分法”，孙健等（2007）通过实证研究把我国人才聚集模式划分为以东部地区为代表的市场主导型与以中西部地区为代表的政府扶持型；王萍和章守明（2006）在研究区域人才聚集策略基础上把其划分为柔性聚集和刚性聚集两种模式。

第二，“三分法”，比较典型的有：孙健等（2007）根据政府干预在人才集聚过程中作用的强弱程度及市场机制和政府作用的互动程度，把国外人口集聚模式分为市场主导型、政府扶持型和计划型；王乐杰和崔沪（2009）提出的制造业人才集聚的三种模式，即政策引导型、产业吸引型和收益吸引型；孙健等（2007）根据不同性质企业人才聚集差异划分为人才甄选模式、人才激励模式和人才治理模式。

第三，“四分法”，孙丽丽和陈学中（2006）以高层次人才为研究对象，提出了高层次人才集聚的收益优势依傍型、产业集聚推动型、“领头羊”效应吸引型和政府牵引型等四种集聚模式。

回顾研究发现，根据不同标准，人才聚集模式可以有很多种不同的划分方法，比如孙健等对人才聚集模式就进行了不同划分。而这种划分很大程度上是对地区人才发展的模式化处理，即韦伯所说的“理想类型”。但是任何一个地区人才集聚都不是单一的策略，而是很多种策略的组合。所以，人才聚集模式研究与其进行宏观的学理归纳，不如对地区人才聚集模式的样本阐述来得实用。从浦东实践来看，我们在高层次人才聚集方面应该注意以下三方面内容：

1.产业集聚是高层次人才聚集的基础条件

人才聚集，其思想源于经济学的产业集聚理论，强调人力资本随着产业集聚等原因产生空间上的集中现象。产业集聚又源起于资源集聚，因为资源集聚是实现资源优化配置的先决条件，是经济高效运行的基础和重要标志。产业集聚主要是关联度相对较高的产业围绕某一主导产业或者相互的分工合作从而在一定的经济区域的集中和汇聚（卢宁宁，2004）。产业的空间聚集，必然使得相关专业人才向该区域流动聚集。而人力资本的逐渐扩充，不断加快地区人才的竞争和知识更新速度，从而获得更多要素资本的集聚，从而实现人才聚集和产业聚集的良性互动。所以说，人才聚集并不是孤立的事情，人才聚集必须和产业聚集相互协调，才能实现人才的持续发展。从实践来看，浦东的人才聚集一开始就伴随着产业聚集而生，比如陆家嘴金融区域，汇集了包括银、证、保等持牌金融机构728家，其他非银行类金融机构1400多家，各类总部机构300多家，含跨国公司地区总部86家。这些机构的聚集加速了高端金融人才向此区域流动。从开发开放进程来看，邓小平在开发初期就确立了浦东金融产业的核心地位。所以，有学者认为，产业与人才实质上是鸡与蛋的关系，本文不敢苟同。试想，如果浦东开发初期没有长远规划，浦东的产业空间布局就不会形成今天的格局，高层次人才集聚就不能达到理想效果。从实证研究来看，孙健和尤雯（2008）就运用全国主要城市拟合模型：y=-1.03E- 03+1.036x，其中拟合系数R2=0.817 T=12.125 Sig=0.000 DW=2.121。产业集聚和人才聚集就高度相关，而产业的不合理是人才外流的根本原因。

2.政府和市场的协作是人才聚集的关键

何海强和李健（2015）研究指出，由于发展进程和资源禀赋差异，各地人才特区在人才资源开发和配置的运行体系大致表现出三种类型：（1）政府干预控制型，就是人才资源开发和配置主要是由地方政府出台制度、政策以及工作行为所控制和决定，政府出现“保姆式”特征，企业主体对政府的依赖性较强；（2）政府参与引导型，就是人才资源开发与配置来自政府、企业以及人力资源服务机构等多方合作，政府主要发挥牵头抓总和指挥协调作用；（3）政府服务辅助型，主要是人才资源开发与配置主要由企业和人力资源服务机构带动实现，全面发挥市场经济体制中企业主体功能，逐渐弱化政府职能，淡化行政要素。一般来讲，在发展初期，政府大多能够通过自上而下积极的财政扶持政策以达到短时间内吸引高层次人才集聚，从而弥补与发达地区之间的差距。但是随着市场和产业的孕育完成，政府逐渐退居后台，市场开始成为人力资源配置的主导力量。但从发展实际来看，政府＜市场的情形在短期内还很难形成，所以政府与市场的协作就成为人才聚集的关键。从浦东来看，开发初期，浦东的发展很大程度依赖于中央以及地区给予的优惠政策，从而获得国际竞争的比较优势。但是浦东并没有完全依赖国家政策。2005年以来，浦东逐渐依靠制度创新来获得国际竞争中的优势，而这种制度创新很大部分就在于政府职能转变以及市场配置资源能力增强。在人才聚集方面，浦东更多地依靠人才服务机构、人力资源服务企业等市场机制对人才资源进行调控，而政府更多地运用政策、宣传等方式服务于企业。

3.高品质的公共服务是人才聚集的保障

人才引进的地区竞争力，最重要的一环是人才环境的优化，这将直接关系到人才的吸引、发展和能力发挥。提升地区人才竞争力，必须利用政策资源，创造良好的人才环境，建立与国际接轨的制度规范，营造创新的人文氛围，以优质的公共服务环境集聚高端人才。通过对浦东自贸试验区内企业调查，有过半数的企业对“公共人力资源服务”表示期待，占比53%，对“自贸试验区人才政策宣传”、“户籍政策”、“出入境便利服务政策”、“住房政策”、“医保政策”、“子女就学政策”、“家属就业政策”等显示出不同程度的需求。47%的企业表示期待自贸试验区“人才信息平台”进一步完善，表明有必要建立人才信息服务系统，包括建立人才基础信息数据库、建立人才信息沟通机制、及建立国际化的人才信息交流机制。表示期待得到“专业培训”和“专业咨询”服务的企业分别占42%、36%。从实践来看，浦东的高层次人才聚集很大程度上得益于优质的公共服务体系，比如浦东在户籍政策、子女教育、产城融合等方面都制定了相应政策。但是，在企业对公共服务的满意度排行中，对“知识产权政策”满意的企业仅占8%，这就说明即使是浦东，公共服务环境与如伦敦、纽约、东京、新加坡、香港等城市尚有差距，建设有全球影响力的人才聚集地任重而道远。

三、推进浦东高层次人才聚集的思路和建议

（一）从政策优惠向制度创新的引才战略转变

区域开发战略是中国改革开放后发展地区经济的重要策略，运用地区增长极模式来带动区域经济的快速发展。而这种区域开发模式很大程度上依赖于中央以及地区给予的优惠政策，从而获得国际竞争的比较优势。但是随着开发的推进，这种模式所获得中央政策支持越来越少，而近几年，地区之间开始竞争试验区战略，就是运用政策的先行先试来获得地区经济的先发优势。从浦东来看，自2005年以来，浦东先后成为综合配套改革试验区、国家自主创新示范区、自由贸易试验区等，制度创新成为浦东目前开发的主要策略。“十三五”期间，浦东有把建设国家人才改革试验区作为人才发展工作的突破口。在拥有诸多先行先试政策的支持下，浦东应实施更开放的人才制度来吸引海内外高层次人才。首先，要深化探索与国际接轨的外籍人才引进制度，提升外籍人才入境、居留、就业和社会保障服务便利化程度，集聚一批站在世界科技前沿的领军型人才。2015年浦东制订了《深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的总体方案》，对于人才外籍人才居留、出入境等制度进行创新。接下去，浦东积极落实政策实施，加快引进一批对浦东经济社会发展有突出贡献的、紧缺型的外籍高层次人才。同时要研究试点外国专家和优秀海归人才可直接参评高级职称政策。优化海外执业资格认证机制，结合上海自贸区服务业扩大开放项目配套需求，对国外领先的特定专业领域试行执业资格便捷认证机制，探索与境外自贸园区开展执业资格互认合作。其次，要健全以居住证制度为核心的国内人才引进制度，探索进一步放宽身份限制，鼓励国内优秀创新创业人才合理流动。2015年11月，上海制订了《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》，对创业人才、创新创业中介服务人才、风险投资管理运营人才、企业高级管理和科技技能人才、企业家这五类人才给予直接户籍政策。同时，浦东还要在突出创新绩效贡献、收入水平等市场评价标准，提高创新创业实绩的分值权重，让创新创业人才享受到上海市民待遇。在创新人才跨境交流、科研人才双向流动等方面，浦东都制订了相应的政策，但是如何提升政策的实施效果，在政策实施过程中继续优化政策，这是浦东人才制度接下去应该努力的方向。

（二）培育有利于人才发展的创新创业文化

新世纪以来，全球化经济使得一部分国家和地区对文化多样性发展更加重视，科技硬实力与文化软实力一起成为国家核心竞争力的基本要素。创新文化对于促进地区经济发展的重要价值日益显著（张超中，2010），这也成为地区经济发展的普遍共识。然而，要培育创新文化，并不是简单地呐喊，而需要从战略决策层面给予关注。第一，应该从政策层面给予关注，因为创新是活的，文化也是活的，这种活的精神需要开放的政策体制，政府需要加大政府职能转变，加大对涉及投资、创新创业、生产经营、高技术服务等领域的行政审批清理力度，保留的行政审批事项一律依法向社会公开，公布目录清单，目录之外不得实施行政审批。对于人才政策，浦东要分部门、分区域逐步疏理、修订新区层面已出台的人才专项政策和涉及人才的相关政策。加强新区人才政策的汇编，建立人才政策的正面清单，统一政策的发布渠道，增强人才政策公开透明，增强人才政策公开度与公平度。其次，创新的文化需要平台支持，浦东应该加大对“众创空间”建设，利用现有的基础设施条件，通过改造和新建方式，在有条件的园区和街道发展创业孵化平台；要利用自贸区战略，建立自贸区海外人才离岸创新创业基地，支持海外人才设立离岸研发、离岸贸易、离岸金融等创业企业；同时还要以张江综合性国家科学中心建设为契机，结合超强超短激光、活细胞成像平台等新一批国家大科学设施建设任务，以及以色列中国创新中心、谷歌创客体验平台等新一批国际高端项目落户形成的链接全球的孵化创新网络，加速各类高层次创新创业人才引进和集聚。

（三）努力构建国际化的人才公共服务环境

建立和完善与国际接轨的医疗教育住房体系，是吸引海内外高层次人才进驻浦东的重要因素。在医疗方面，浦东要继续引进国际知名医疗机构，鼓励社会资本投资举办高端和涉外医疗机构以及紧缺专业医疗机构。支持国内医疗机构与国外知名机构开展项目合作，提升高端人才的医疗服务质量。同时，浦东要开展引进人才补充医疗保险试点，鼓励用人单位为高端人才建立补充医疗保险，并进一步完善涉外医疗保险结算网络，实施海外人才在沪就医使用国际商业医疗保险结算制度，研究解决境外商业医疗保险公司在地保险支付结算难题，推进高端人才医疗保险结账便利化。在教育方面，加快推动国际学校、中外合作办学、公办学校国际部发展，打造多元教育平台。一方面要推动与高等教育开展高层次人才开发与培训项目建设，满足人才多层次教育需求；另一方面，支持海内外子女学校发展，建立和完善满足国际人才子女需求的教育服务体系，探索与纽约大学、哈佛大学商学院等国外知名大学联合办学，促进公益性国际学校、国际班级的发展，满足海外高层次人才子女就学需求。在住房方面，浦东要继续以公租赁房建设为主体，加快推进人才公寓建设，探索在自贸区试点部分商品房5%比例配建人才公寓，建设一批科学家国际公寓、青年创新创业社区和外籍人才创业社区。建立浦东统一的人才公寓公共服务信息平台，逐步实现人才公寓的“一口受理、分区实施、资源调剂”，确保人才公寓发挥最大效应。支持国际社区发展，鼓励市场主体以多种形式建设人才公寓。鼓励各开发园区根据产业发展需要，建设满足各类人才住房需求的人才公寓。促进海外人才集中居住国际化社区建设，积极为境外在沪人士融入社区、参与社区治理创造条件。

（四）提升高层次人才资源市场化配置水平

人才工作的改革创新，很大程度上是在党管人才根本原则指导下，充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，从而调动人才在创新创业过程中活力，激发人才的市场价值。这首先需要改革人才在创新创业中的激励制度，要以“名利双收”效应激发人才创新创业动力。以市场价值回报人才价值，以财富效应激发聪明才智，促进创新链、产业链和财富链的衔接融合与良性互动，让科技人员在创新活动中得到合理回报，最大限度释放人才红利和科技红利。要加快下放科研成果使用和处置权，让高等院校、科研院所乃至研发团队对科研成果具有收益权，建立科研成果市场化定价机制，利用收益转化、股权激励、所得税递延等政策让发明人获得利益。其次要逐步完善政府内部人才评价体系、社会人才评价体系与企业内部人才评价体系等，确立以社会组织专家委员会评审人才资格与绩效为主导人才评价模式，形成以社会评价体系为主导，政府与企业内部评价体系相互促进与市场经济相适应的人才评价体系。探索在创新创业人才户籍、居住证积分制度中引入市场化评价标准，逐步降低职称作为申请条件门槛，提高创业投资与创业绩效的积分比重。最后，还要大力引进国际知名的高端人才服务机构，包括世界知名的“猎头”公司、国际专业培训机构，鼓励“猎头”行业协会等社会组织。鼓励企业和中介组织在自贸区内，根据自贸区的产业需要和管理需要，开展全球人才招聘业务。推进人才中介机构组建行业协会，发挥协会的自主自律作用。制定各类人才中介机构的管理办法，加强对人才中介机构管理，充分发挥人才中介机构专业在人才的职业（执业）资格互认、行业自律、行业监督方面的自律自主作用。立足“合作共赢”，拓展人力资源机构与其他产业机构交流互动，积极推动人才与资本、人才与产业、人才与市场对接，为人才提供多元服务。

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■责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

On Practice and Thinking of High-level Talents Gather in Pudong Shanghai

Zhang Bo
（Population Research Institute， East China Normal University）

On the basis of high-level talents gather， the basic experience and characteristics of high level talent gathering in the process of promoting economic and social development for 25 years， this paper proposed countermeasures and suggestions to further promote the development of high-level work from five aspects in order to provide reference for other areas， that is， strategic change from preferential policies to institutional innovation， cultivating innovative entrepreneurial culture to the development of talent， build international public service environment for talents，enhance the level of marketization of high-level human resources，etc.

Pudong； High-level Talents； Mode； Countermeasures