精准扶贫视角下中日社会救助制度比较

2016-08-20丛春霞闫伟

东北财经大学学报 2016年4期

丛春霞　闫伟

〔摘要〕贫困问题是中国当前必须解决的重大课题，“十三五”规划纲要明确了中国在2020年全面建成小康社会的宏伟目标，面临现有七千多万贫困群体的现状，政府将推进扶贫开发作为“十三五”规划的十大任务目标之一。日本与中国同属东亚文化圈，日本社会保障制度值得中国借鉴。本文以精准扶贫为视角，立足中国城乡贫困群体的特点，将中日两国社会救助制度进行多角度对比，剖析中国社会救助制度存在的不足，借鉴日本在社会救助方面的有益经验，提出完善中国社会救助制度的对策建议，为完善中国社会救助体系、推动精准扶贫和精准脱贫以及2020年实现全面建成小康社会的发展目标提供合理、可信的参考。

〔关键词〕精准扶贫；精准脱贫；社会救助；贫困群体

中图分类号：F3238 文献标识码：A 文

章编号：10084096（2016）04004408

一、引言

贫困问题是世界各国普遍面临的社会问题，更是中国当前必须解决的重大课题。中国扶贫开发事业自改革开放以来成果显著，依据国际标准，中国已经累计减少贫困人口66亿人，不仅率先达到了联合国的千年发展目标，更为全球减贫事业做出了杰出贡献。然而，在深化改革和全面建成小康社会的进程中，中国贫困问题依然严峻，贫困人口达七千多万人，贫困群体生活水平依然较低。同时，返贫现象十分严重，尤其是在西部的个别地区，返贫率高达30%—50%，一些地方的返贫人口甚至超过了脱贫人口。此外，贫困代际转移问题也日益凸显。总之，贫困问题的存在直接影响着中国全面建成小康社会的步伐，更不利于两个“百年目标”的实现。

全面小康社会追求的是多领域协同发展，其核心就是“全面”， 2020年全面建成小康社会意味着全国各个地区都要进入小康社会，而不是一部分地区进入小康社会，不能有人掉队，更不能有人还处于绝对贫困状态。因而党和政府将推进扶贫开发作为“十三五”规划的十大任务之一。习近平总书记提出的精准扶贫思想是政府在未来一段时期内扶贫工作的指导思想，将对中国扶贫成败起到决定性作用，李克强总理更是在2015年政府工作报告中明确表示要深入推进精准扶贫和精准脱贫。

作为社会福利中的一项特殊制度，由于对象的特殊性，社会救助制度往往被认为是当贫困者陷入生存危机后由国家无偿提供实物或者现金救助的一种福利形式。在社会保障制度体系中，社会救助制度作为最后一层保护伞，在保障公民基本生存权利、消除贫困、维持社会稳定方面起着“兜底”作用，因而在精准扶贫、解决贫困问题的过程中，要充分发挥社会救助制度的作用。

作为亚洲发达国家中的典型代表，日本自20世纪50年代出台《生活保护法》以来，始终坚持以国家责任为核心，将精准的社会救助理念贯穿始终，对救助对象进行系统、精确划分并强调无差别的平等，不断探索和完善其社会救助制度，坚持公共救济与社会救济相结合，并在实践中取得了显著成果，社会救助在消除贫困方面的作用尤其突出。中日两国无论是在社会保险型国家的建设方面，还是在强调“最低生活保障”和“鼓励受助者自立”的社会救助理念上，乃至于传统的民族文化和家族观念上，都存在着极大的相似之处。然而，我们也必须意识到，中国社会救助制度与日本社会救助制度仍存在很大差距，社会救助执行力度不足、社会救助标准不统一、不精细以及社会救助水平过低等因素直接导致了中国社会救助在扶贫方面的功能弱化，不利于中国反贫困事业的推进。

当前学术界对于中日社会保障制度的比较研究已经足够系统而详尽，然而，以精准扶贫理念为切入点，通过将中日社会救助制度进行对比，进而提出相应改进对策的研究鲜见。本文拟在前人研究基础上，立足中国城乡贫困群体的特点，将中日两国社会救助制度进行多角度对比，剖析中国社会救助制度存在的不足，借鉴日本在社会救助方面的有益经验，以期为中国社会救助制度的完善提供一定的理论拓展意义和研究价值，也为“十三五”时期中国更好地应对贫困问题、落实精准扶贫政策提供合理、可信的参考。

二、中国贫困群体的构成及特点

中国贫困群体不仅因为东、中、西部地区和东北地区分布而存在差异，城市贫困群体和农村贫困群体也各有特点。中国城乡经济的发展受户籍制度所限呈现出不平衡状态，资源配置不合理现象十分严峻，加之城乡二元经济结构体制使城乡居民在可支配收入、教育、社会保障等方面仍存在较大差距，导致城乡之间针对贫困群体的社会救助政策和社会支持机制不统一，因而需要将中国贫困群体分为城镇贫困群体和农村贫困群体分别进行特征分析。

1城镇贫困群体的构成及特点

根据民政部相关统计结果显示（如表1所示），中国城镇贫困群体主要由以下五类人员组成：（1）在职职工、灵活就业人员及其家人，这类群体以个体经营者、在非正式部门就业的低收入者以及农民工组成，他们文化程度低、没有特殊的工作技能、收入低且基本不参加社会保险，因而这类群体抵御风险的能力也小，一旦有家庭成员患有重大疾病或者慢性病，则会使整个家庭陷入贫困[1]，这类贫困群体占贫困群体总人数的217%。（2）低收入退休老年人及其家人，这类贫困群体年龄偏大、文化水平低、积蓄较少且没有经济能力参加养老保险和医疗保险，因病致贫者较多，占城镇贫困群体总人数的147%。（3）失业人员及其家人，这类贫困群体由于缺乏有竞争力的劳动技能而失业进而致贫，占贫困群体总人数的395%。（4）在校学生，这类贫困群体由于家庭贫困而勉强维持学业，如果不能得到社会的教育救助则随时面临着辍学的风险，这类群体占贫困群体总人数的155%。（5）由民政部供养的无经济来源、无劳动能力、无法定抚养人的三无人员，这类群体收入低、工作缺乏稳定性，因病致贫的风险很高，这类群体占城镇贫困群体总人数的87%[2]。

2农村贫困群体的构成及特点

在广大的农村，农民是主要的职业群体，因而相对于城镇贫困群体而言，农村贫困群体的构成较为简单，主要由以下三类群体组成：（1）农村低保户，这类群体由于年老、疾病而失去劳动能力，使得家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准，没有经济能力加入医疗保险和养老保险，生活极度困难，一旦发生疾病或者其他意外灾难，生活将无以为继。（2）农村五保户，即没有法定抚养人、没有劳动能力或者没有经济来源的未成年人、残疾人和老年人，中国农村五保人数尽管呈逐年递减趋势，但是截止到2014年依然高达5291万人[3]。（3）准贫困群体，这类群体尽管没有被纳入到低保或者五保等民政救助系统，但是其实际生活水平仅仅略高于或者接近贫困线，这类贫困群体抵抗风险能力较差，一旦遭遇重大疾病或者其子女教育方面需要大量资金投入，极易导致因病致贫和因学致贫，甚至出现贫困的代际转移现象[4]，同样需要政府及全社会给予高度重视。

三、中日社会救助制度差异性分析

日本与中国同属东亚文化圈，两国均有着源远流长的历史文化，并在扶贫济困方面有着共同的追求。作为社会保障体系十分健全的一个国家，日本社会保障制度一直值得各国借鉴，在全面推进精准扶贫和精准脱贫的形势下，通过对比中日两国社会救助制度，找出中国社会救助制度的不足并加以改进，对“十三五”时期中国更好地应对贫困问题有积极借鉴意义。

1社会救助法治建设

专项救助、经常性救助和临时性救助是中国现行社会救助体系的三部分，经常性救助是主体，临时性救助与专项救助是补充。农村五保制度和城乡最低生活保障制度是经常性救助的主要内容，这两项救助制度具有固定性和长期性两大特征；专项救助主要覆盖教育救助、住房救助、法律援助、就业援助和医疗救助等；临时救助覆盖了流浪乞讨人员救助和灾害救助等。在社会救助的法制建设方面，除了《民政部办公厅关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养条例》、以及《国家自然灾害救助应急预案》等相关条例外，《社会救助暂行办法》于 2014年2月21日由国务院颁布实施，同时把临时救助单独列为一章并详细阐述[5]。《关于全面建立临时救助的通知》于2014年10月随后发布，该通知要求进一步发挥社会救助的“兜底”作用，注重其紧急救难的功能。在整个社会救助体系中，最低生活保障制度处于核心位置，是当前中国最完备、运行效果最突出的社会救助制度，中国相关立法部门也早已将《中华人民共和国社会救助法》提上立法日程。

日本于1946年颁布了《生活保护法》，这部法律被认为是现代意义上日本社会救助制度的开端，按照颁布时间，这部被称为旧《生活保护法》的法律尽管并不完善，却将“无差别平等”和“国家责任”的理念贯穿始终。 1950年5月颁布的《生活保护法》，即新《生活保护法》，是日本现行社会救助制度确立的标志。日本现行社会救助制度由生活救济、义务教育、住宅救助、医疗救助、生育救助、长期照护救助、立业救助和丧葬救助等八个救济制度组成，其初衷是保证所有贫困群体的最低生活并帮助其自立。其中，生活救济制度覆盖范围尤其广泛，只要居民生活水平低于最低生活保障标准，就可以申请社会救助，在通过资格审查以后，就能够享受到社会救助。除了强调社会福利管理的规范化和专业化，现行新的《生活保护法》还明确提出国家有责任对国民生存权利予以保护，并特别规定和强调了住房救助和教育救助的初衷是帮助贫困群体从根本上摆脱贫困，自食其力。

2社会救助标准

在中国城镇社会救助标准的确定方面，由于国土面积广阔，各地区经济发展不平衡，加之政府对各地最低生活保障标准具体制定方法并没有做出明确规定，仅有2011年出台的《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》列出了各地区在制定和调整最低生活保障标准时采取的三种方法，即基本生活费用支出法、消费支出比例法和恩格尔系数法，导致了在实际操作过程中中国城镇最低生活保障标准是由地方政府自行确定的，并且在执行过程中会受到执政理念、财政支付能力以及具体测量方法等因素的影响。整体来看，中国城镇最低生活保障标准的制定方式主要有以下三种：一是通过较为科学计算和详细调查分析，同时考虑到本地区经济社会发展水平和财政承受能力来合理地确定最低生活保障标准，如北京、上海等城市。二是一些大中城市参照和借鉴诸如北京、上海等城市的最低生活保障标准，同时依据本地财政收支水平来确定救助标准，其保障水平可能偏低。三是一些中小城镇的本地政府完全根据自身财政收支水平，主观确定救助标准，标准制定不够科学，较为随意。在中国农村社会救助标准的制定方面，一般是以国家统计局发布的绝对贫困线作为划定贫困线的依据；在农村最低生活保障标准的具体制定上，除少数东部发达地区外，各地区尤其是西部地区的农村最低生活保障标准一般也是依据每一年度国家统计局公布的绝对贫困标准来制定的[6]。从当前中国农村最低生活保障制度的实施状况来看，各地区社会救助标准普遍一致，都已达到2 300元/人年的国家贫困线标准。

在1946年颁布实施的《生活保护法》中日本政府明确规定，所有贫困群体无论其因何种原因致贫，只要其生活水平处于贫困线以下，都有权利根据其贫困程度由国家给予必要的社会救助，满足其最低生活需求。在确定救助标准方面，日本政府在综合考虑受助者年龄、居住区域、家庭组成情况、性别以及各类援助项目的基础上，由日本厚生省统一制定社会救助标准，对于那些特殊类型的贫困群体，日本政府又将其所在家庭分为三人家庭（33岁男，29岁女，4岁子）、高龄单身家庭（68岁女）、高龄夫妇家庭（68岁男，65岁女）和单亲母子家庭（30岁女，4岁子，2岁子）。具体来说，一个日本家庭社会救助标准的确定公式是：最低生活费=一类生活扶助+二类生活扶助+特殊家庭加算额+必要的其他扶助项目-收入。一类生活扶助按照年龄细分为八个档次，主要是以食物和衣服为主的个人日常支出，二类生活扶助按照地区为别细分为六类，主要是以水电、煤气和取暖费为主的家庭日常支出，单亲母子家庭、残疾人、学龄儿童、住院人员则享受特殊家庭加算额津贴[7]。此外，依据受助家庭的不同需求而定的在生活扶助之外的其他七类扶助项目视为必要的其他扶助项目。

3社会救助水平

根据《民政事业发展统计公报》相关数据显示，尽管2010—2014年中国城镇居民最低生活保障标准的实际增长率整体呈不断上涨态势，但是城镇贫困群体所能享受的社会救助水平依然与当年城镇居民的月人均收入相去甚远（如表2所示）。以统计局2015年公布的相关数据为例，2014年中国城镇居民月人均收入为2 404元，而城镇贫困群体每月能享受的社会救助金额仅为411元，如此低的社会救助水平使得这部分贫困群体仅能维持温饱，无力加入社会保险，也不具备进行劳动力资本投资、提高自身就业技能的经济条件，只能处于长期的贫困状态。

日本政府采取差额支付的形式向贫困群体支付救助金，救助金即家庭收入与最低生活费基准之间的差额。总体上看，日本政府对贫困群体的社会救助较为细化，标准制定也较为规范和科学，救助标准主要是根据年龄和地区来加以细分，整体救助水平较高。此外，日本社会救助始终将“国家责任”、“补足性”和“无差别平等”作为其救助理念贯穿始终，其社会救助体系由八大救助项目构成，即生活救助、住房救助、医疗救助、教育救助、长期照护救助、生育救助、职业救助和丧葬救助，全方位考虑贫困群体的救助需求，并且根据不同的家庭类型和所处地区而设置不同的救助标准，有力地保障了贫困群体的基本生活（如表4所示）。

高龄群体患有疾病的可能性较高，显然也就需要更多的医疗救助。根据表4可以看出，日本政府将高龄单身家庭和高龄夫妇家庭作为特殊的社会救助对象并给予相对高水平的社会救助，体现了日本政府对医疗救助的重视。同样，日本政府对母子家庭的重视程度较高并给予高额救助金来保障贫困家庭的儿童接受教育的需求能够得到满足，也体现出日本在实施救助的过程中对教育救助的重视。

4社会救助实施路径

为了保证贫困群体能够获得法定的社会救

助，同时防止非贫困群体“搭便车”的现象，中国社会救助实施路径主要按照个人申请、家庭经济状况调查、政府审核批准、救助现金或实物发放、动态管理、行政复议或者行政诉讼这六个步骤依次实行。由于政府不可能掌握每一个家庭的详细信息，同时有的家庭可能不愿意面对受助而可能带来的歧视，这就需要期望得到救助的个人或者家庭按照“个人自愿”的原则以家庭为单位携带户口本、身份证和书面申请向户籍所在地的街道人民政府提出申请，由居（村）委会进行家庭经济状况调查，审查其是否符合条件，如果符合条件则对申请人发放《城市（农村）居民最低生活保障待遇申请书》进行填写。街道办事处（乡镇人民政府）经过集体评议和结果公示无异议的上报县级民政部门，县级民政部门按照审查材料、复核及抽查、集体评议和审批及公示等程序进行操作，如果公示有异议应当予以审查，情况真实的予以更正。按照《城市（农村）居民最低生活保障条例》中相关规定，管理审批机关需要每月以货币形式对享受最低生活保障待遇的居民进行救助，也可以给付实物，而资金或者实物的发放主要包括保障资金用款计划、保障资金的拨付和保障补助金的发放三个程序。为保障低保对象“能进能出”、低保资金“能升能降”，中国社会救助还实行以对象渐退、调整变更和对象迁移为主要内容的良性管理机制。作为 “兜底”性救助措施，最低生活保障主要是为“不救不活”的贫困群体提供最低生活保障，因而设置了行政复议这一行政程序与行政诉讼这一司法程序，以保障那些可能由于争议性的情况而没有被审核机关批准享受最低生活保障待遇的低保对象有行政救济和司法救济的渠道，申张自己的合法权益。

依据日本新《生活保护法》第七条至第十条的相关规定，日本社会救助将申请保护原则、基准及程度原则、按需要保护原则和以家庭为单位的保护原则贯穿于实施路径的始终，社会救助基于申请开始，申请必须由保护者、其抚养义务者或者其同住亲属提出，实施机关是市町村长，市町村长在保护申请提出时必须决定是否要进行保护，确定保护的种类是教育扶助、生活扶助、分娩扶助、住宅扶助、就业扶助、医疗扶助还是丧葬扶助，同时要确定扶助的程度及方法。市町村长为落实上述工作，设置了专门任职的带薪事务职员，事务职员作为市町村长的得力助手必须充分展开活动，其活动的不足之处，由民生委员作为协力机关协助其进行工作。与中国类似，不服申诉制度也是日本社会救助实施路径中重要的一部分，同时不服申诉制度也是日本新《生活保护法》基于旧《生活保护法》的一大改革亮点。根据第六十四条第一款规定，对市町村长的保护处分不服时，从决定之日起30日以内，以书面方式告知该市町村长，并且可以向都道府县知事提出不服申诉，都道府县知事进行必要的核查，认为不服申诉理由不成立时以决定的形式驳回申诉，成立时，以决定的形式取消市町村长的处分，或者变更之，或者命令市町村长在规定期限内做出进行必要保护的决定。

四、中国社会救助制度存在的不足

自1997年城镇最低生活保障制度建立开始，中国社会救助制度进入迅速发展时期，并逐渐惠及越来越多的贫困群体。但结合现实情况和贫困群体的特殊需求，中国社会救助制度依然存在不足。

1社会救助政策执行力度不足

以1950年5月颁布的《生活保护法》为开端，日本走上了社会救助制度法制化道路，立法先行的原则贯穿于日本社会救助的始终。经过重新修整和不断完善，现行的《生活保护法》对社会救助的理念、目标、基本原则、救助类型与范畴、救助方式、救助设施以及救助部门等一系列问题做出了详细的法律规定，使得整个社会救助体系有法可依，保证了实施救助过程中的效率性和公平性。

中国社会救助法制建设并不落后于日本，自从计划经济时期建立社会救助制度以来，无论是以早已提上日程、正在广泛征求社会意见的《中华人民共和国社会救助法》为主的法律法规，还是以《社会救助暂行办法》为主的相关条例和通知，中国社会救助法律体系已经基本健全，能够满足当前社会救助活动的基本需求。但是，在社会救助相关条例的执行方面，中国却存在着执行力明显不足的现象，也正是这一原因，导致了中国社会救助的效果远远落后于日本。社会救助政策主要依靠基层政府具体实施，在推进精准扶贫的过程中，更是需要有针对性地去落实。然而，在基层政府执行社会救助政策时，由于其对政策理解有偏差、在对社会救助政策的认同方面有障碍、在执行方式上有问题以及个别执行者利用职位之便让自己的亲属优先享受社会救助等诸多原因，严重削弱了社会救助依照相关政策法规严格执行的力度，进而使社会救助的效果大打折扣，甚至出现适得其反的效果。

2社会救助标准不统一、不精细

日本社会救助标准由日本厚生劳动省统一制定，各项指标十分详细和全面，并且也较为规范和科学，其将救助标准按照年龄和地区加以精准的区分，这种统一而又有差别的救助标准让日本社会救助更具有公正性与科学性，更能针对每个家庭不同的贫困成因进行帮扶，进而保证社会救助的效果。

中国城镇最低生活保障标准的制定办法不统一、不科学，实际操作过程中，仅有以北京和上海为代表的大城市能够按照科学的计算方法、兼顾当地经济发展水平和财政收支水平制定出合理的标准，而大部分城市在制定最低生活保障标准的过程中只是参考其他城市的标准而脱离自身实际，有些中小城镇甚至仅仅根据自身的财政收支水平“量力而行”，完全不具有科学性，而且与社会救助的公平理念背道而驰，违背了社会救助制度的初衷，难以达到预期的扶贫效果。中国农村最低生活保障标准尽管一般是根据国家统计局每年公布的绝对贫困线来制定的，过于笼统，没有根据被救助对象的地区以及每个家庭个性化的贫困成因来加以区分，因而社会救助的效率依然难以保障。此外，在救助层次上，尽管中国有相关办法规定，并且针对80岁以上的低收入老年人建立了高龄津贴制度，同时可以采取针对性措施提高对低保家庭中的残疾人、老年人、未成年人以及重病患者等生活贫困群体的救助水平，但是以什么样的方式、依据何种标准来救助并没有系统而精准的说明。

3社会救助水平过低

在社会救助待遇的支付问题上，中日两国都采取差额支付方式，但在社会救助水平方面，两者存在很大差异。尽管关于社会救助水平偏低的争议在日本也存在，但是日本政府提供的社会救助水平却遥遥领先于中国，现将2014年中日两国社会救助金占社会平均工资的比重进行对比，具体如表5所示（以中国城镇居民的社会平均工资和日本1级地—1的社会救助水平为参考）。

此外，以2011年的一组数据为例，将日本典型的城市三口之家的最低生活保障标准与中国同一时期典型城镇家庭的最低生活保障标准对比，日本该家庭月人均最低生活保障标准占到人均消费支出的560%，人均收入的344%，而中国的相对应数据分别只有228%和144%。

显而易见，与日本社会救助相比，中国社会救助力度存在不足，难以满足贫困群体最基本的生活需要，没能达到社会救助的目的。

五、完善中国社会救助制度的对策建议

根据中国城乡贫困群体的特征，以精准扶贫理念为指导，针对中国社会救助制度存在的不足，借鉴日本在社会救助方面的有益经验，本文提出完善中国社会救助制度的对策建议。

1加大社会救助政策的执行力度

法律是国家执行政权的工具，是规范社会各种行为的重要手段，其指引性功能、评价性功能和强制性功能更是在政治生活中发挥着不可替代的作用。基层政府在落实社会救助政策和履行社会救助职责方面不但有宪法上的正当性和必要性，而且是政府履行法定职权的体现。

中国当前存在着七千多万贫困群体，而这些贫困群体多是中国三十多年扶贫开发以来的遗留问题，他们群体特征鲜明而又各有特点，因而在精准扶贫过程中，只有严格依照法律和规章制度，明确钱和政策用在谁身上、用多少、怎么用，才能消除贫困死角，这就要加大基层政府社会救助政策的执行力度，依法精准扶贫，执法必严，违法必究。一是依法建立贫困户的信息网络管理系统，将扶贫对象的基本资料和动态录入子系统并进行量化处理，在选择帮扶对象时用电子系统进行筛选，进而降低人为因素的影响。二是明确省、市、县乃至乡的扶贫事权和责任分担，同时各部门加大资金整合力度，确保执法必严。三是根据国家《财政专项扶贫资金管理办法》，建立扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度和扶贫资金信息披露制度，全程公开扶贫对象的筛选过程，防止暗箱操作带来的应扶未扶，确保财政扶贫资金在阳光下运行。此外，还需严格扶贫资金监管，引入第三方对扶贫资金的使用进行全程监督，违法必究。

2统一、细化社会救助标准

社会救助作为社会保障体系的最后一层保护伞，理应将公平性理念贯穿始终[8]，习近平总书记提出的精准扶贫是对原有社会救助机制的补充和完善，是中国社会救助标准改进的指导思想。

在社会救助标准的测定方法上，应尽快实现全国统一以消除地区间的社会救助标准差异，实现区域间的平等。具体说来，由于中国当前的城乡社会救助标准不统一是由地区间经济发展水平不一致导致的，因此，为保证统一的救助标准在全国各地顺利推广，政府应加大对贫困地区、尤其是农村贫困地区的财政补贴力度。同时，政府还应明确自身的财政责任，在财力允许的情况下尽量多承担相应的财政压力，避免由于自身财力不足影响地方政府对救助标准的落实。

在精准扶贫思想内容中，精准化理念是核心要义，分批分类理念是基础工具，因而细化社会救助标准是践行精准扶贫的有效路径，而日本政府的精细化救助标准值得我们借鉴。随着中国人口老龄化日益严峻，少子家庭数量持续增长以及离婚率的逐年上升，结合前文分析的中国城乡不同类型贫困群体的各自特点，应细化中国社会救助标准，加大对老年贫困群体和贫困儿童以及单亲母子家庭的救助力度，同时完善低保、五保、救灾、教育、医疗、住房和司法等各类救助细则，充分实现公平救助和精准救助，提高社会救助的效率。

3提高社会救助水平

中国社会救助体系强调满足人民最低生活水平，但是如果救助水平过低则会使贫困群体即使纳入到了社会救助体系之中，也会由于经济能力有限无法参加社会保险、养老保险而依然没有经济能力进行自身的就业技能培训，因而依旧难以从贫困中脱离出来。

结合日本社会救助的相关经验及中国城乡贫困群体的特点，应在政府财力允许的范围内提高对城乡贫困群体的社会救助标准，使贫困群体在解决温饱问题的基础上有经济能力加入到社会保险和养老保险中，并且有经济能力培养自身的劳动技能，对自己进行劳动力资本投入，以此降低因病致贫和因病返贫发生的概率，同时为受助群体自食其力、脱贫致富创造更多的机会。

4全社会广泛参与

当前，中国的扶贫事业已经到了攻坚克难的关键时期，社会发展也正处于由政府管理转变为社会治理的新常态，在深刻认识和把握贫困群体的脱贫需求的前提下，应动员企业、第三部门和个人共同参与到为贫困群体提供支持与帮助的活动过程中，建立一个以政府为主导、多方合作的良性互动机制，抓牢扶贫开发的主动权，以期更好地解决当前中国贫困群体面临的种种问题，帮助其脱贫致富，推动全面建成小康社会这一宏伟目标早日实现。

企业和企业家都是社会存在的一部分，资本精神作为一种社会意识，它和社会存在之间构成辩证关系。从企业发展的角度看，企业和企业家应该以感恩的情怀肩负自己的社会责任，通过慈善捐款和举办公益性活动等形式来回馈社会，帮助贫困群体脱贫，进而帮助企业树立良好形象，提高其公信力，推动企业长足发展[9]。在具体实践中，除了注重增强企业的社会责任感以外，还应该推动企业走专业化的捐赠道路，为了避免捐赠政策不明确、决策过程不公开、随意性强、连续性弱、易使公众产生误解等问题，可以将项目管理策略应用于企业捐赠的管理中，通过制定捐赠计划、组织捐赠项目、实施捐赠项目及评估捐赠效果等步骤对捐赠进行科学化管理。在捐赠方式上，除了现金捐赠，还能采取实物捐赠、提供专业的技术服务和培训以及吸引残疾人就业等多种形式。

第三部门在对贫困群体提供社会支持方面具有亲民性、灵活性和志愿性等优点，是政府扶贫活动中不可缺少的伙伴，在精准扶贫的过程中，应加强第三部门的规范化和专业化建设，提高第三部门的筹款能力，加强第三部门与政府的合作，尤其要充分发挥第三部门的灵活性特点，针对救助对象各自的致贫特点和脱贫需求进行精准帮扶，帮助其早日脱贫，共享改革与发展成果。

全面小康是全体人民的小康，也需要全员的参与和奋斗。在个人对贫困群体的支持上，日本公民均体现出较强的社会责任感和较高的参与度。中国在个人参与精准扶贫的过程中，应充分利用个人在专业技术上的特殊性，建立“一对一”和“一对多”的扶贫模式[10]，并开展有针对性的精准扶贫志愿活动，诸如吸引和鼓励专业技术人才、退休人员和青年学生加入到精准扶贫活动中来，将专业技术人员与有劳动能力的贫困群体结成帮扶对子，对其进行技术培训，帮助其就业、脱贫；将青年学生与有适龄教育子女的贫困家庭结成对子，对其进行精准帮扶等，最终形成全民参与的社会支持局面。

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