人权保障视野下的中国农村扶贫进程

李云龙

〔摘 要〕贫困直接阻碍了经济社会文化权利的实现，间接阻碍了公民政治权利的实现。减缓和消除贫困具有重要的人权意义。改革开放以来，中国在消除农村贫困、改善农村贫困地区人民基本生活条件方面做了大量工作，使7亿农村贫困人口摆脱贫困。中国农村扶贫开发的突出特点是政府主导扶贫开发事业，国家投入大量资源帮助贫困地区发展经济。开发式扶贫有效提高了中国人权保障水平，精准扶贫开辟了中国人权保障的新途径。中国农村扶贫成就为世界减贫事业做出重大贡献，对国际人权发展做出重大贡献。

〔关键词〕农村扶贫开发；人权保障； 精准扶贫

中图分类号：F3203 文献标识码：A 文

章编号：10084096（2016）04000310

改革开放以来，中国政府积极推动农村扶贫开发，在消除农村贫困、改善农村贫困地区人民基本生活条件方面做了大量工作，使中国减贫事业取得重大进展，获得国际社会高度评价。消除贫困也是一个重大人权问题。中国农村扶贫开发为世界减贫事业做出的贡献，实际上也是对国际人权发展做出的贡献。

一、减缓和消除贫困是重大人权问题

贫困是指物质上的匮乏以及由这种匮乏造成的社会后果。贫困意味着一个人的生活水平没有达到社会可接受的最低标准。贫困包括绝对贫困和相对贫困。绝对贫困指人的最低生理需求无法得到满足，基本生活没有保障，不能维持简单再生产。相对贫困指人的基本生理需求得到满足，能够进行简单再生产，但生活水平低于社会公认的标准。

贫困是对人权的直接剥夺。无论是绝对贫困还是相对贫困，都是对人权的限制，是实现人权的障碍。减缓和消除贫困是人权的基本要求。贫困首先侵犯了人的生命权。生命权是一项基础性人权。所有人权都以人的生存为前提，都附着在生命之上。绝对贫困危害了人的生理活动，缩短了生存时间，恶化了人的生存状况，直接损害了人的生命，阻碍了生命权的实现。为了根除对生命权的侵害，必须彻底消除绝对贫困。贫困也直接剥夺了国际人权文书宣布的一些基本人权，如免于饥饿的权利和享受适当生活水准的权利等。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”[1]；联合国《经济、社会、文化权利国际公约》也确认了“人人免于饥饿的基本权利”，同时强调“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”[2]显然，在绝对贫困状态下，很难实现免于饥饿的权利。即使摆脱了绝对贫困，在相对贫困状态下，也不容易实现“享受适当生活水准的权利”。贫困剥夺了人的基本权利，使人类基本需要无法得到满足。消除贫困，让每个人都有饭吃，有衣穿，有房住，有学上，是应优先解决的人权问题。

贫困严重阻碍了经济、社会和文化权利的实现。全面实现经济、社会和文化权利，需要政府投入庞大的财政资金，也需要个人有相当的经济基础。贫困地区之所以称为贫困地区，贫困人口之所以称为贫困人口，恰恰是因为经济条件差，财力不足。贫困是经济、社会和文化权利难以充分实现的首要原因。例如，贫困阻碍了健康权的实现。总体上看，健康状况同经济条件有密切联系。维持健康，需要有一定的生活和医疗条件。贫困地区医疗卫生条件差，缺医少药。贫困人口生活和医疗条件较差，有病得不到及时治疗，健康状况普遍低于社会总体水平。同样，贫困也阻碍了教育权和文化权的实现。教育和文化都需要投入。贫困人口无力承担较高的教育文化费用，导致贫困人口的受教育水平明显低于社会平均水平，不易享受文化发展的成果。实际上，几乎所有的经济、社会和文化权利都需要资金支持，而贫困地区和贫困人口恰恰缺乏资金。贫困在很大程度上制约了经济、社会和文化权利的充分实现。

贫困阻碍了公民权利和政治权利的实现。贫困限制了自由的范围。即使法律规定了许多自由权利，但在贫困状态下，个人也很难充分享受这些自由。例如，实现迁徙自由，不但要求有允许公民自由迁徙的法律，而且还要求有可以使人在移居地维持生活的经济条件。否则，迁徙自由就是一句空话。实现表达自由也需要拥有表达手段，而表达手段是要花钱的。正是从这个意义上说，穷人的表达自由只能是自言自语或站在大街上喊叫的自由，表达范围和表达效果有很大的局限性。同样，贫困也限制了公民政治参与的权利。有意义的政治参与需要有一定的物质基础。政治参与渠道、参与技巧以及参与过程都同公民个人的经济条件有密切联系。一个整天忙于生计的贫困者，可能连参与政治的时间都不多，更不用说培养政治参与的技巧了。贫困人口较低的受教育水平进一步降低了他们政治参与的可能性。

减缓和消除贫困是最基本的人权。贫困剥夺了人应有的价值，贬低了人类尊严，限制了人的自由，排斥了穷人的政治参与，全面阻碍了人权的实现。在贫困状态下很难使人权得到保障。为了实现人权理想，首先要解决贫困问题。减缓和消除贫困本身就是人权保障的重要内容，同时也是实现其他人权的前提和条件。因此，减缓和消除贫困具有重要的人权意义。

二、扶贫开发：中国特色的减贫方式

1949 年以前，中国处于半殖民地、半封建社会，农村经济极度落后，农民贫困程度很高，贫困人口规模极其庞大。当时中国是世界上贫困发生率最高的几个国家之一。新中国建立以后，在全国范围内进行的土地改革解放了农村生产力，改善了农村人口的生存条件。随着中国经济的恢复和发展，到1957 年，中国农村贫困人口下降到了历史上的一个最低点。但是，从20世纪50年代后期开始，中国采取了优先发展重工业的经济方针，并实行人民公社化，开展“大跃进”运动，从而使中国经济遭受到严重破坏。到文化大革命结束时，中国农村的贫困状态达到了令人触目惊心的地步。农村人口的人均热量摄入量低于 2 100 大卡/日的水平。以营养标准来衡量，农村人口中的 40%—50%人群处于生存贫困状态。尽管20世纪80年代初进行的农村家庭联产承包责任制改革极大地推动了农业发展，总体上改善了农村贫困状况，但仍有相当大一部分贫困地区农村人口处于极度贫困状态。为了解决这些地区农村人口的贫困问题，中国政府从1986年起确定了开发式扶贫方针，并成立了专门的扶贫机构，安排了专项资金，制定了专门的优惠政策。根据中国经济发展水平低、农村贫困面大的实际情况，中央确定了开发式扶贫方针，安排专项资金，制定专门的优惠政策，在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫（以下称“扶贫开发”），旨在通过帮助贫困地区的经济社会发展来解决贫困问题。经过长期实践，中国走出了一条适合中国国情、有中国特色的减缓农村贫困道路。

1政府全面主导农村扶贫事业

中国政府在扶贫开发中起着核心作用。第一，政府统筹制定扶贫规划。实现共同富裕是中国社会发展的目标。从20世纪80年代开始，中国就将减缓农村贫困纳入国家整体发展战略之中。1986 年制定的国民经济“七五”发展计划（1986—1990年），专门编列了“老、少、边、穷” （即革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区）地区的经济发展一章，要求这些地区因地制宜地发展经济。同时，国家对老、少、边、穷地区在资金方面实行扶持政策。此后，每个国民经济五年规划都把扶贫作为重要内容。同时，政府还制定专门的扶贫计划，如1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》、1996年的《1996—2000年全国科技扶贫规划纲要》、2001年的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年） 》、2005年的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等。第二，建立扶贫开发领导机构。1986年5月，国务院决定成立贫困地区经济开发领导小组，任务是“组织调查研究；拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结交流经验。”[3]1993年12月改称国务院扶贫开发领导小组。小组下设办公室，负责办理日常工作。该领导小组及下属办公室，从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组，设立了扶贫办公室，在乡政府中设置了扶贫专干，负责本地的扶贫开发工作。扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导责任制。第三，政府安排扶贫开发专项资金。近30年来，随着国家财力的增强，政府安排的专项扶贫投入不断增加。1980—2000年中央政府的扶贫投入总计达到1 680亿元，其中，财政资金800亿元（含以工代赈资金390亿元），信贷扶贫资金880亿元[4]。按照中央要求的配套比例（1996年以后为30%—50%），地方政府扶贫投入的力度也相应加大。2001—2010年，中央共投入财政扶贫资金1 440亿元（含以工代赈资金），并通过财政贴息引导了近千亿元扶贫贷款投入。2015年中央预算内投资在贫困地区的投入超过1 500亿元，约占全年中央预算内投资总规模的1/3[5]。十二五期间，中央财政专项扶贫资金从每年272亿元增长到46745亿元[6]。国家为易地扶贫搬迁安排中央预算内补助资金231亿元[7]。交通运输部投入车购税资金5 500亿元，用于贫困地区公路建设，带动全社会公路建设投入近两万亿元[8]。十二五期间，贫困地区共安排中央水利投资2 375亿元[9]。

2实行开发式扶贫

传统上，扶贫多采取救济的形式。这种扶贫措施不仅给国家财政带来沉重负担，也没有从根本上解决贫困农户脱贫致富的出路问题。1986年，中国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心和基础，要求以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。开发式扶贫主要包括四个方面：第一，建设基础设施，改善生产条件。国家投入资金，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设。第二，在贫困地区因地制宜地培育和发展产业。国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目，促进增产增收。第三，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。第四，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。1994年公布的《国家八七扶贫攻坚计划》中为开发式扶贫做出具体规定。国家扶贫专项资金的投向也由过去直接发放给贫困农民，转为确保贫困农户拥有持续稳定的脱贫致富能力。1980—2003年中国累计投入扶贫资金1 026亿元，其中65%重点支持改善农村基本生产条件和实用技术培训；另外35%左右主要用于贫困地区建设基本农田、解决人畜饮水和乡村道路建设。此外，扶贫贴息贷款也向支持农户发展种植业、养殖业和小型加工以及其他增加收入的项目倾斜。多年来，开发式扶贫一直主导着中国农村扶贫工作。2001年的《农村扶贫开发纲要（2001—2010） 》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》也都把增加对贫困地区资金投入、促进贫困地区经济发展作为主要扶贫方式。

3以贫困人口集中的贫困地区作为全国扶贫的突破口和主战场

为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府确定了一批由国家重点扶持的贫困县。1986年贫困县的标准是年人均纯收入低于150元，少数民族自治县放宽到200元。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》规定的贫困县标准是年人均纯收入低于400元。列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。中央政府采取一系列有针对性的政策措施，通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。1994年以来，中央的财政、信贷和以工代赈等扶贫资金要集中投放在国家重点扶持的贫困县，有关省、区政府和中央部门的资金要与其配套使用，并以贫困县中的贫困乡作为资金投放和项目覆盖的目标。

为了更好地解决贫困问题，中国政府打破行政区划，对一些集中连片特殊困难地区统一规划，投入巨额资金进行整体开发。中国农村贫困人口的绝大多数集中在中西部，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区，而且多为革命老区和少数民族地区。这些地区的共同特征是，地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。这些地区是中国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构最复杂的地区。对于由于各种特殊原因形成的集中连片贫困地区，中国政府整合各方资源，集中力量攻坚。2011年以来，中国将武陵山地区、乌蒙山地区、秦巴山地区、滇桂黔石漠化地区、六盘山区、滇西边境山区等14个集中连片特殊困难地区作为扶贫开发的主战场，加大扶持和投入力度。中央对集中连片特困地区实行一系列特殊了扶持政策，包括：中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区；加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度；加大对连片特困地区的投资支持力度，国家在西部地区连片特困地区安排的公益性建设项目，取消当地配套资金；国家对贫困地区进行产业扶持，国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的贫困地区安排，劳动密集型产业向贫困地区转移[10]。这些扶持政策同国家西部大开发政策、惠农政策以及在教育、医疗和社会保障方面的政策产生了叠加影响，集中连片特困地区的资金流入大幅增加。2011—2015年，仅武陵山片区就得到中央部门投入的各类资金5 000多亿元[11]。2011—2014年，滇桂黔石漠化片区共获得各类开发资金8 054亿元[12]。

4对生存条件恶劣地区的贫困农户实施移民搬迁

农村贫困产生的根源，有相当一部分是恶劣的自然条件。有些地区不具备维持人类生存的各种资源，如水、土地等。这些地区贫困人口摆脱贫困的最有效、最经济的方式就是搬迁到自然条件较好的地方。政府一直鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式辟解决温饱问题，并提供各种优惠条件和补助。到2000年，中国累计迁移安置了贫困人口260万人，其中已稳定在迁入地居住的达240万人。2001—2010年，在坚持群众自愿的前提下，中国政府对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区特困人口620万人实行了搬迁扶贫，改善了生存与发展的条件。2011—2015年，中央政府为易地扶贫搬迁安排中央预算内补助投资231亿元，搬迁贫困群众394万人[7]。

三、开发式扶贫有效提高了中国人权保障水平

扶贫开发大大改变了中国农村贫困地区的落后面貌，提高了农村贫困人口的生活水平，缓解了贫困状态，减少了贫困人口，有力地推动了中国人权保障事业的发展。

扶贫开发内容越来越多，目标越来越高。30年来，在中国经济改革成功和中国经济快速发展的背景下，中国政府加大了农村扶贫开发的力度，推动了贫困地区经济发展，改善了农村贫困人口的生活状况。1986—2000年，根据农村经济普遍落后和大量农村人口处于绝对贫困状态的实际情况，中国政府以解决贫困人口的温饱问题为中心，开展扶贫开发工作。1994年国务院发布的《国家八七扶贫攻坚计划》的核心内容就是要在2000年前解决8 000万农村贫困人口的温饱问题。为了实现这个目标，该计划提出了一系列量化指标，包括：年人均纯收入达到500元以上（按1990年不变价格）；人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林果园，或一亩经济作物； 户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业[13]。这个计划提出的目标基本实现。1994—2000年，国家重点扶持贫困县农业增长54%，工业增长993%，粮食产量增长123%，农民人均纯收入从648元增加到1 337元，总体上解决了基本生存问题[4]。

在此基础上，2001年国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了更高的扶贫目标，增加了更多的扶贫内容。除了继续解决遗留的少数贫困人口的温饱问题外，农村扶贫的主要任务转变为“巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境” [14]。该纲要要求把发展种养业作为扶贫开发的重点，通过农业产业化实现经济增长，并明确规定，要在 2010年前“基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视。做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病。确保在贫困地区实现九年义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。”[14]同时，这个纲要还首次把改善贫困地区生态环境作为扶贫内容之一。

纲要实施期间，贫困县新增基本农田5 2456万亩，新建及改扩建公路里程952万公里，新增教育卫生用房3 5061万平方米，解决了5 6757万人、4 9993万头大牲畜的饮水困难，人均GDP从2 658元增加到11 170元，农民人均纯收入从1 276元增加到3 273元。 到2010年底，592个贫困县农户饮用自来水、深水井比率为609%，自然村通公路比率为881%、通电比率为98%、通电话比率为929%， 儿童入学率达到977%，参加新农合的农户比例为933%，有病能及时就医的比率达到914%[15]。贫困地区的生产生活条件进一步改善，生态恶化趋势初步得到遏制。

经过政府和社会各界的多年努力，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。即使贫困地区最贫困的居民，也能保证不挨饿、不受冻。在此基础上，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出了更高的扶贫要求，明确规定：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农村人口人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”[10]为了实现这个目标，该纲要大大扩充了扶贫内容，扩大了扶贫工作范围，除改善农田基础设施、构建特色支柱产业体系、保障农村饮水安全和提高自来水普及率、全面解决无电人口用电问题、改善贫困地区交通条件、村村通公路、改造农村危房等传统项目外，还首次把普及高中阶段教育、提供均等的公共文化、公共卫生和基本医疗服务、新型农村合作医疗覆盖全部贫困人口、完善农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度、实现新型农村社会养老保险制度全覆盖等内容列入扶贫范围[10]。这些扶贫目标已经远远超出了简单生存问题和温饱问题的范围。该纲要实施5年来，592个国家重点扶持贫困县农村人口人均纯收入增加了一倍，增幅高于全国农村平均水平。“贫困地区饮水安全、道路交通、电力保障等基础设施建设目标全面完成，教育、卫生等基本公共服务目标基本完成。”[16]2010—2015年，中央在贫困地区安排了832个农村饮水安全工程，投资481亿元，累计解决了10 068万农村人口和1 521万名农村学校师生的饮水安全问题[17]。中央在14个集中连片特困地区的交通建设方面投入5 500亿元，使集中连片特困地区95%的乡镇和81%的建制村开通班车，县城通二级以上公路比率达到92%，乡镇和建制村通沥青（水泥）路分别达到961%和855%[18]。

扶贫标准不断提高，农村贫困人口的实际生活水平不断提高。1986年，中国政府有关部门把农村人均纯收入206元（1985年价格）确定为贫困标准。这个标准是在对67万户农村人口家庭消费支出调查的基础上计算得出的，其中食物需求占60%，用于维持基本生存所需的最低营养标准，即提供每天2 100大卡热量；非食物需求占40%，包括最低的衣着、住房、燃料、交通等[19]。中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准。1985年为人均年纯收入206元，此后根据物价指数，逐年微调。到1990年这一标准相当于300元，2000年为625元[4]。2004年为668元[20]。2009年，中国取消了绝对贫困线和低收入线的区别，把低收入线作为贫困线。这样，农村贫困线就提高到1 196元[21]。2010年调整为1 274元[22]。2011年，中国政府又把国家扶贫标准大幅提高到农民人均纯收入2 300元（2010年不变价）[23]。2014年，这一标准动态调整为每人每年2 800元。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4 000元[24]。

农村扶贫标准的提高速度，远远超过了物价上涨速度。扣除物价因素，现行扶贫标准代表的实际生活水平比30年前高了很多。表1是根据2014年2 800元的贫困标准测算1978年以来主要年份的农村贫困状况，测算结果是触目惊心的。按照现在的标准，1978年中国农村975%的人口都处在贫困线以下，贫困人口有77亿人，而按照当时的标准，中国农村贫困人口有25亿人，占农村总人口的307%[4]。这意味着，有52亿农村人口，尽管当时没有被看做贫困人口，但按照今天的标准，他们的生活水平处在贫困线以下。这说明中国农村贫困标准有了巨大提高。一个在2014年达到2 800元扶贫标准的农村人口，其实际生活水平要高于1978年957%的农村人口。

此外，近年来逐步完善的覆盖全社会的社会保障体系和公共服务体系也有效提升了农村贫困人口的生活质量。参加新型农村合作医疗可以报销大部分医疗费用。截至2014年底，全国参加新型农村合作医疗人口数达736亿人，参合率为989%[26]。2015年，各级财政对新农合人均补助380元，农民个人缴费每人每年120元[27]。对于没有缴费能力的贫困人口，政府承担全部费用。2015年，国家资助了5 9103万人城乡困难群众参加基本医疗保险[28]。同样，国家对农村和贫困地区基础教育的各项支持政策大大缓解了贫困人口在教育方面的压力，改善了贫困人口的生活状况。

农村贫困人口不断减少，贫困状况大幅缓解。改革开放以来，中国经济高速增长，人民生活水平迅速提高，贫困人口相应减少。由于中国贫困人口主要集中在农村，所以农村贫困人口的脱贫规模特别巨大。中国农村贫困人口呈现出快速减少的趋势。但是，从表2数据看，农村贫困人口数量在2008年和2011年曾有两次较大反弹，分别从2007年的1 479万人增加到2008年的4 007万人、从2010年的2 688万人增加到2011年的12 238万人。不过，这并不意味着这两年中国农村贫困状况恶化了。实际上，这两次贫困人口数量反弹都是扶贫标准提高的结果。

在2001年之前，中国农村扶贫开发的目标是解决温饱问题，扶贫对象是绝对贫困人口，贫困标准是人均纯收入206元（1985年价格）。按照这个标准，2000年全国只有3 000万贫困人口，已经总体脱贫。但是，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提高了扶贫开发目标，扩大了扶贫开发对象，除了继续扶持尚未解决温饱问题的贫困人口外，还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口（即低收入人口）增加收入，巩固扶贫成果[14]。随着绝对贫困人口逐年减少，低收入贫困人口开始成为主要扶贫对象。2001年，中国有6 102万人低收入贫困人口，2007年减少到4 067万人。2008年12月，中国上调扶贫标准，把2007年人均收入1 067元以下的农村人口全部纳入政府扶贫范围，扶贫对象共计4 320万人，占全部农村人口的46%。2009年，中国取消了绝对贫困线和低收入线的区别，把低收入线作为贫困线。这样，中国农村贫困线就提高到1 196元。按照这个标准，中国还有4 007万人贫困人口[21]。2011年贫困人口数字的增加也是扶贫标准提高的结果。在2011年11月中央扶贫开发工作会议上，中国政府宣布，国家扶贫标准提高到农村人口人均纯收入2 300元（2010年不变价），比2009年增加92%[23]。扶贫标准提高的直接效果就是贫困人口的大量增加。2010年，中国农村贫困人口只有2 688万人，2011年剧增到12 238万人，增加了近亿人。尽管一再提高扶贫标准，中国农村贫困人口减少的趋势仍然没有改变。2012年以来，中国农村贫困人口规模持续以每年1 000万人以上的速度减少，2015年减少到5 575万人。

从表2的数据看，中国农村贫困人口从1978年的25亿人减少到2015年的5 575万人，绝对数字少了近2亿人，这已经是罕见的减贫成就了。但是，这个数字仍然无法准确反映中国农村扶贫事业的巨大成功。如果考虑扶贫标准提高的因素，中国的减贫成就会更加辉煌。实际上，按照现行扶贫标准衡量，改革开放37年来，中国已经使7亿多农村贫困人口成功脱贫[29]。

中国农村扶贫内容增多、标准提高和贫困人口大幅减少，意味着数亿农村人口脱离了绝对贫困，过上更加宽裕的生活。中国农村扶贫事业的成功使亿万农村贫困人口的生命权、健康权等基本人权得到保障，并为享受更广泛的人权创造了条件。

四、精准扶贫开辟了中国人权保障的新途径

自从20世纪80年代提出扶贫任务以来，中国政府一直实行开发式扶贫政策。开发式扶贫的重点在于改善贫困地区的生产条件，促进贫困地区经济发展。与此相联系，中国政府把592个国家重点扶持贫困县作为扶贫主战场，以县为单位推进扶贫事业。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》把全国148万个贫困村作为扶贫开发工作的重点，逐村制定扶贫规划，分年度组织实施。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》则把自然条件恶劣、经济社会发展严重落后的14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，投入巨额资金，建设交通、水利、电力、生态环境等方面的基础设施，发展适合当地特点的产业。开发式扶贫战略取得了巨大成功。由于大量兴建交通（包括乡村道

路）、人畜饮水和电力等基础设施，农村贫困地区生产生活条件

发生很大变化。贫困地区经济快速发展，各地特色优势产业纷纷建立，教育、医疗、文化等社会

事业全面发展，生态恶化趋势得到初步遏制，农村人口贫困状况有了重大改变。

但是，以贫困地区为重点的开发式扶贫战略的缺陷也日益显现出来。随着贫困地区基础设施的不断完善和经济的持续发展，农村贫困人口大量减少，开发式扶贫的效率开始降低。大水漫灌式扶贫开发的局限性愈益显现。尽管投入大量扶贫资金，但取得的效果却并不十分理想。多年来，扶贫工作始终存在着贫困人口底数不清、针对性不强以及扶贫指向不准的问题。一些真正贫困的居民没有得到帮扶或者帮扶力度不够，不少宝贵的扶贫资源流向非贫困人口。为了提高扶贫效率，帮助贫困人口早日脱贫，十八大以来党中央、国务院提出了精准扶贫的概念，推动了中国扶贫战略的重大转变。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制，要求对每个贫困村和贫困户建档立卡，逐村逐户制定帮扶措施，真扶贫、扶真贫，使他们在规定时间内达到稳定脱贫的目标。2014年5月，国务院扶贫开发领导小组办公室会同中央农办等7部门，印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，实现扶贫到村到户。精准识别是要将贫困户和贫困村准确地识别出来，精准帮扶是要根据每个贫困户贫困村的具体情况，制定特别的和有针对性的帮扶计划，调动各种资源加以扶持。通过个人申请、群众评议、公示公告、抽检核查等严格程序识别出贫困村和贫困户以后，当地政府要为他们建档立卡，联网运行，每年更新。 干部驻村工作制度是精准帮扶的有效途径，要做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。2014年4月，国务院扶贫开发领导小组办公室印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，详细规定了识别贫困村贫困户的统一标准和规范方法，提供了建档立卡的参考文本。进入2015年，精准扶贫成为中国扶贫工作的主旋律。2015年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要精准扶贫、精准脱贫，要因人因地施策，提高扶贫实效。对贫困家庭要分类进行扶持。对有劳动能力的贫困家庭，支持其发展特色产业和转移就业；对自然条件恶劣地区的贫困家庭实施扶贫搬迁；对生态特别重要和脆弱地区的贫困家庭实行生态保护扶贫；对丧失劳动能力的家庭，通过社会保障政策帮助其脱贫；对因病致贫的家庭提供医疗救助保障。要使低保政策和扶贫政策衔接起来，把贫困人口全部纳入社会保障范围。2015年11月，习近平在中央扶贫工作会议发表讲话说，坚持精准扶贫、精准脱贫，就要把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。

精准扶贫意味着中国扶贫战略的深刻变化，有重要意义。第一，精准扶贫解决了长期困扰扶贫工作顺利进行的贫困人口识别问题。准确识别出贫困人口是一切扶贫工作的前提。传统的粗放式扶贫方法的一大缺陷就是扶贫对象不清楚，真正贫困的人没有得到帮扶，宝贵的扶贫资源帮助了一些并非真正贫困的人。精准扶贫建立了群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验、信息录入等贫困人口识别程序，据此有效地识别出贫困人口，增强扶贫工作的针对性。第二，精准扶贫改变了简单划一的帮扶方式，根据贫困对象的具体情况和特殊的致贫原因，为每个贫困户和贫困村制定不同的脱贫方案，投入不同的资源，确定帮扶责任人，务必使其按期脱贫。第三，精准扶贫要求对扶贫对象进行动态管理，实现扶贫对象有进有出。

根据精准扶贫原则，中共中央、国务院做出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，重申到2020年我国现行标准下农村贫困人口全面脱贫的目标，并做出具体部署。从目前情况看，这个目标完全可以如期实现。第一，中央高度重视。中央政治局在审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》时要求“采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。”这样强烈的语气意味着扶贫工作将成为中国政府的优先事项，国家经济社会发展规划将突出扶贫主题，政府工作也将首先围绕2020年全面脱贫目标展开。第二，各地积极响应。由于中央高度重视扶贫工作，各省市区党委和政府也全力执行中央脱贫攻坚的决定。在中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布以后，各地党委和政府都认真研究落实办法。各地结合“十三五”规划，纷纷制定本地的脱贫规划。从省到市、县、乡，都由党政主要领导负责，层层落实。根据精准脱贫的要求，各地脱贫方案落实到了每一个贫困村和每一个贫困户。第三，有具体的和可行的脱贫方法。根据2014年底7 000万贫困人口的不同情况，中国政府制定了有针对性的脱贫方案。首先，对于有劳动能力和生产技能的贫困人口，主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业，推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。这种扶贫形式大约可以使3 000万贫困人口脱贫。其次，对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件的地区的贫困人口，由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方，实现易地搬迁脱贫。这种扶贫形式大约可以使1 000万贫困人口脱贫。再次，对于有劳动能力的贫困人口，尤其是年轻贫困人口，通过提高他们的教育水平，通过职业培训和职业技能提升，帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位，实现转移就业脱贫。这种扶贫形式大约可以使1 000万贫困人口脱贫。最后，对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。这部分贫困人口大约有2 000万人。通过这四种方式，中国到2020年可以使7 000万名贫困人口全部脱贫[30]。第四，政府有足够的财力支持脱贫攻坚目标的实现。中国2014年底有7 000万名贫困人口，2015年底减少到5 575万人。由于丧失劳动能力的2 000万名贫困人口通过社会保障脱贫，因而政府只要通过发展生产等途径帮助4 000万人贫困人口脱贫就行了。这相当于每年帮助800万人脱贫。这是一个相当现实的目标，经过努力完全可以达到，因为十二五期间中国每年都减少了2 000万人左右的贫困人口[31]。至于通过社会保障帮助2 000万名贫困人口脱贫，更是一个百分之百可以实现的目标。按照3 000元的扶贫标准，为2 000万人提供社会保障只需要花费600亿元，中国政府有充足的财力做到这一点，因为2015年全国财政收入有152万亿元，扶贫投入仅占国家预算支出的很小一部分[32]。

2020年脱贫攻坚目标实现以后，中国将全面消除绝对贫困现象，贫困地区农村人口也将逐渐走向小康。这是中国人权事业的重大的阶段性成就。但是，这并不意味着扶贫任务的结束。由于中国还存在相当大的收入差距、地区差距以及城乡差距，相对贫困问题仍然会长期存在。2020年之后，中国政府扶贫的重点将转向解决相对贫困问题。

五、中国农村扶贫的国际人权意义

长期以来，国际社会都把促进发展、消除贫困作为国际人权保障的重要目标，致力于通过国际合作减缓贫困。近年来，世界银行把消除贫困作为首要任务，提出到2030年在世界范围内“终结极度贫困，将日均生活费低于125美元的人口比率降低到3%以下”的目标[33]。联合国开发计划署、联合国贸易和发展会议、联合国粮农组织等国际机构都致力于消除贫困。1992年，为了使国际社会更加重视贫困问题，联合国大会决定将每年的10月17日定为“国际消除贫困日”。1995年，联合国大会又将1997—2006年定为“国际消除贫困十年”。2008年，联合国大会再次确定2008—2017年为第二个“国际消除贫困十年”。 2000年9月召开的联合国千年首脑会议通过的《联合国千年宣言》宣布：“我们将不遗余力地帮助我们10亿多名男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每一个人实现发展权，并使全人类免于匮乏。”该宣言还提出了“在2015年年底前，使世界上每日收入低于1美元的人口比率和挨饿人口比率降低一半”的具体目标。联合国千年发展目标全面实现，全球生活在极端贫困中的人数下降超过一半，从1990年的19亿人下降至2015年的836亿人。1990年以来，发展中地区营养不足的人口的比率接近减半，从233%下降至2014—2016年的129%[34]。

中国农村扶贫在国际消除贫困的努力中占有特殊地位，表现特别突出。中国是最早实现千年发展目标的发展中国家。根据《2015年联合国千年发展目标》提供的资料，中国农村贫困人口所占比率，从1990年的60%以上，下降到2014年42%。中国对全球减贫的贡献率超过70%。国际舆论普遍认为，全球在消除极端贫困领域所取得的成绩主要归功于中国。世界银行行长金墉说，中国帮助6亿人摆脱了贫困，在消除极端贫困方面发挥了人类历史上最大的作用。联合国粮农组织总干事达席尔瓦说，中国的努力是使全球贫困和饥饿人口减少的最大因素。中国农村扶贫成就为世界减贫事业做出重大贡献，对国际人权发展做出重大贡献。

中国农村扶贫的成功经验对许多发展中国家有启发和借鉴意义。尽管联合国千年发展目标帮助10亿多人摆脱了极端贫困，被联合国秘书长潘基文称作是“最为成功的反贫困运动”，但目前世界上还有8亿多人极端贫困人口，其中绝大多数集中在东南亚和撒哈拉以南的非洲。全面消除贫困仍然是国际社会的重大挑战。联合国2015年发展议程的首要目标就是在全世界消除一切形式的贫困，消除饥饿，实现粮食安全。中国的减贫经验对国际减贫努力有相当大的参考价值。联合国粮农组织经济与社会发展署负责人桑德拉姆说，“中国经验值得学习，我们也希望中国将经验推广到世界，帮助更多国家摆脱贫困。”美国《赫芬顿邮报》在题为《世界贫困人口20年内减半是谁的功劳？》中说，如果我们能从中国过去15年间的努力中汲取经验，在全球创造另一个中国奇迹，那么甚至可以说，我们将永远带领人类走出贫困。中国在双边和多边框架内对120多个发展中国家实施千年发展目标提供了帮助。除了提供物资和资金援助外，中国帮助发展中国家进行减贫方面的人员培训，介绍和推广中国经验。随着中国经济社会的发展，中国在消除贫困、促进国际人权保障方面的贡献会越来越大。

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（责任编辑：孟 耀）