少数民族地区基层公务员晋升的影响因素研究——基于县处级正职领导干部的履历分析

马秀玲，饶　帅

(兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)



少数民族地区基层公务员晋升的影响因素研究
——基于县处级正职领导干部的履历分析

马秀玲，饶帅

(兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

[摘要]由于自然环境、地理位置和历史等原因，我国少数民族地区经济社会发展长期落后于沿海发达地区，经济的“马太效应”直接波及到人才工作，反过来又制约了民族地区的经济社会发展。本文搜集并整理了西部G省L自治州2012年至今在任的226名县处级正职领导干部的简历，结合访谈与座谈的方式，从个人基本特征、从政经历和关系网络三个维度对影响少数民族地区基层公务员晋升的相关因素做了多元线性回归分析，剖析了我国少数民族地区基层公务员的晋升特点及规律，并提出了相关完善基层公务员晋升机制与干部人事制度改革的政策建议。

[关键词]民族地区；基层公务员；晋升；县处级正职领导干部；履历分析

一、问题源起与文献回顾

党和政府历来十分重视少数民族干部的培养。近年来，国家出台了一系列培养、选拔与使用少数民族干部的政策、意见、规定和办法，对民族地区经济社会的快速发展起到了重要的促进作用。然而，政策的实际执行效果与预期还存在一定差距，基层公务员队伍的职业发展与晋升也受到一定程度的限制。因此，非常值得关注的问题是：少数民族地区基层公务员的职业成长与晋升的实际情况如何？哪些因素影响到民族地区基层公务员晋升与职业发展，在制度设计层面应如何完善？

本文以“civil servant”和“promotion”为关键词，1949年至2014年在Emerald数据库、Business Source Premier(BSP)商管财经类全文数据库、Wiley intersicence(约翰威立)数据库中有关公务员晋升的英文文献共计19篇。其中，研究中国政治精英升迁影响因素的论文有9篇。研究对象主要集中在市级以上党政一把手，晋升的影响因素涵盖了绩效、财政、年龄、性别、民族、学历、党员身份、党龄、籍贯、任职经历等方面。例如Hong Yung Lee(1983年)认为对年轻的领导干部来说，选拔标准主要体现为年龄、教育水平和工作能力；对年长的干部而言，选拔标准更倾向于革命资历和政治忠诚等[1]。BJ Dickson & MR Rublee(2000年)认为“党员身份”和“党务经历”是官员升迁的主要因素之一[2]。Pierre Landry(2003年)对1990年至2000年中国100多个在任市长的晋升轨迹研究发现经济绩效仅对官员的政治生命产生非常有限的正向影响，任期、年龄等因素对晋升产生较为显著的影响[3]。Shiping Zheng(2005年)认为中国官员晋升存在年龄上的天花板，年龄逐渐成为影响政治精英升迁的重要因素[4]。Xiao-Wei Zang(2005年)认为省级经验和财经知识对于政治精英的晋升相当有力。而且，大学学历对于政府部门的精英比对党务部门的精英更加重要[5]。Bo.Z(2002年)以1949年至1994年全国历任省委书记、省长为样本，研究了税收上缴额度、经济增长率、官员特征、政治运动、省份特征等维度综合考察官员的年龄、党龄、籍贯、性别、民族、学历、工作地与籍贯的关系、有无政治运动、与中央的关系以及各省人口、经济增长率、税收上缴或国家补贴等10多个变量与晋升的关系，发现GDP增长率与财政收入的多寡决定省部级官员的留任或晋升，而且后者对官员晋升的贡献更大[6]。Opper & Brehm(2007年)对1987年至2005年间省委书记、省长的研究发现，关系网对省级官员晋升的影响力远高于经济绩效[7]。

关于国内研究成果，本文以“公务员”和“晋升”为主题，以“2000年—2014年”为时间段，在CNKI、维普数据库、万方数据库共检索出104篇相关的研究文献。这些研究主要从三个方面探讨公务员晋升问题：一是，作为激励机制的公务员晋升研究；二是，基于经济绩效的晋升锦标赛研究；三是，当前公务员晋升机制存在的问题与对策研究。其中，有代表性的研究如周黎安(2007年)分析了基于经济绩效增长的地方官员晋升锦标赛模式的性质、特征和优缺点[8]。吴建南、马亮(2009年)综述了政治学、经济学、社会学和公共管理学等学科的学者关于官员晋升及其决定因素的实证研究，分析了政府绩效对官员晋升的作用，建议官员晋升研究综合考虑官员的个人特征、政治背景、政府绩效、辖区和组织状况等方面的因素[9]。杜兴强、曾泉(2012年)收集1978年—2008年间中国省级官员政治生涯变动的数据，构建“官员历练”指数，以GDP增长率的加速度作为经济增长的反映方式，研究两者对省级官员的升迁产生的竞争性影响。结果发现省级官员的擢升概率与官员历练、经济增长均显著正相关，但对官员历练因素更为敏感，其中中央工作经历、企业工作经历与官员晋升显著正相关[10]。邓世伦(2013年)通过分析第十一届至第十七届中央委员简历资料发现：年龄、专业、籍贯和民族对政治精英的职务升迁概率的影响存在显著性差异；性别、党龄、学历等特征对党政领导干部职务升迁概率的影响差异性不显著[11]。吴芸(2012年)以河北省各县1998年—2008年历任县委书记、县长的简历为基础，采用多元线性回归分析法得出年龄、学历、学校与县委书记、县长的晋升速度呈正相关，性别的影响效果不显著，军队经历对晋升速度显著负影响，籍贯跨市但不跨省的官员晋升的速度较慢[12]。

现有研究对本文在变量选择和数据分析方面具有重要的启示意义。但是，这些研究更多关注的是高层领导的晋升影响因素，而对基层政府公务员晋升到县处级正职领导影响因素的研究非常少，民族地区基层公务员晋升影响因素的研究更是几近空白。有鉴于此，本文以西部G省L自治州2012年至今在任的226名县处级正职领导干部的简历为分析样本，构建基于个人特征、从政经历和关系网络三个维度的多元线性回归模型，研究基层公务员晋升的影响因素与职业发展规律，为完善我国干部人事制度改革提供科学可行的政策建议。

二、研究设计

(一)变量确定

基于国家相关政策法规中对公务员的素质要求及现有研究成果，本文以激励理论、人力资本理论和社会网络理论为理论支撑，将晋升速度作为被解释变量，从个人基本特征、从政经历和关系网络三个维度甄选出性别、民族、年龄、学历、专业、任职属地变动情况、任职经历、籍贯、学校、父亲职业共计10个可测解释变量，以考察这些变量对基层公务员晋升的影响情况，选择这些变量是因为本文是基于干部履历分析，辅以访谈、座谈方法的研究，仅对公务员履历中包含的变量进行统计和分析，并未涉及履历中不包含的诸如思想品行、能力与素质、工作实绩、廉洁程度等其他影响公务员晋升的变量。

(二)样本选择与数据获取

考虑到样本数量、样本的代表性以及数据的可获取性，本文选取了我国西部G省的L自治州2012年在任的226名县处级正职领导干部人口统计学信息作为研究样本。其中姓名来自于该省统计年鉴(2012年)，简历信息包括性别、民族、籍贯、出生年份、入党时间、参加工作的时间、学历、学校、专业、任职经历等，数据主要来源于该省省委组织部提供的资料及互联网，如地方政府网站、政府信息公开平台、地方人大网站、地方政协网站等。

(三)实地座谈与访谈

为了验证拟定10个解释变量是否具有现实科学性，是否对公务员晋升产生影响，本文于2014年8月赴该省L自治州进行实地调研。围绕少数民族地区基层公务员晋升的相关问题与L自治州州委组织部、州人力资源与社会保障局、州政府组成部门共30名相关领导与公务员进行了座谈与访谈，发现这10个变量对基层公务员晋升产生影响。

(四)回归方程构建

本文做出如下研究假设：民族地区基层公务员的基本特征(性别、民族、年龄、学历、专业)、从政经历(任职经历、任职属地变动情况)和关系网络(籍贯、学校、父亲职业)与其晋升速度呈线性相关关系。基于此，本文构建了基层公务员晋升的线性回归方程，即：

Y=β0+β1X1+β2X2+β3X3+…βmXm+α

(1)

公式中，Y指公务员的晋升速度，βi(i=0，1，…m)为回归系数，Xi(i=0，1，…m)为影响公务员晋升速度的m个变量，α为随机误差项。

线性关系是回归分析的重要前提假设，本文将性别、民族、学历、专业、任职经历、任职属地变动情况、籍贯、学校、父亲职业做虚拟化处理，进行重新编码。在数据录入时转化成一个或多个数值为0与1的二分变量，然后将虚拟变量作为一个区组投入回归方程式中进行回归分析。

三、实证分析

(一)描述性分析

1.晋升速度。2012年5月至今L自治州在职县处级正职领导干部共计226人。表1为L自治州226名县处级领导干部的晋升速度统计量表。偏度为0.184>0为正偏态，说明晋升速度超过25.03年的人数较少，多数人在25.03年之前实现职位晋升；峰度是0.152>0，说明高峰较为陡峭，晋升速度差异性较大。图1显示，大部分正处级干部从科员到如今的职位所经历的时间是18年至30年，这批人数占到被调查人员的66.37%，只有极其少数的人可在10年以内实现职级的跃升(见表1，图1)。

表1晋升速度统计量

2.性别与民族。统计数据表明，女性担任县处级正职领导干部的人数很少。226个样本数据中，女性只有11人，仅占总人数的4.9%。这一现象在访谈中也得到证实，政府重要机构的女性正职领导干部很少。由于女性县处级正职干部的样本数量太少，导致回归分析模型中性别这一解释变量的显著性不明显，可见性别因素在基层公务员的晋升过程中影响不显著。在民族分布方面，少数民族干部有124位，汉族干部有102位，两者人数差距不大且少数民族干部多于汉族干部。少数民族和汉族干部在人数上的差异不明显，也从另一角度解释了回归分析中“民族”这一解释变量被最优模型所排出的原因。数据反映出，少数民族地区的基层公务员晋升与汉族地区的公务员晋升相差不大，民族这一因素并没有对基层公务员的晋升产生特别显著的影响(见图2)。

图1　晋升速度统计图

图2　性别与民族

3.年龄。226名县处级正职领导干部年龄统计数据的标准差为5.052，样本差异较小。任职年龄最大的57岁，最小的25岁。通过样本数据的核对，这位25岁就担任县处级正职的干部恰恰是经过6年就实现全部职级晋升的人，职位晋升比较顺利。偏度为-0.180<0为负偏态，说明小于47岁的县处级干部人数居多；峰度是0.440>0，说明任职年龄的差异性较大。从图3可以看出，绝大多数人担任县处级正职领导干部时在40岁至50岁之间，约占总人数的76%，能在35岁之前升到县处级正职领导干部的人很少(见表2，图3)。

表2年龄统计量

图3　年龄统计图

4.学历与专业。在学历情况(以最高学历计算)方面，样本数据中专科学历69人，约占总人数的30%；本科学历有120人，占比人数最多，达到53%；研究生学历人数最少，有37人，占比16.4%。简历信息显示，绝大多数人第一学历是专科甚至高中，本科乃至研究生学历多是在参加工作后继续教育修得(见图4)。在专业情况方面，经济、管理、法律类占63.3%，文史哲类占23.5%，理工农医类占11.9%，其他专业占1.3%。随着工作年限和阅历的增长，职位越高，对领导干部的创新思维、政治敏锐性等综合素质以及掌控全局、开拓进取的能力要求越高，所以，不少公务员选择去重点大学或党校进修经管法等理论知识以提高自己对大局的宏观掌控能力，适应更高的岗位要求(见图5)。

图4　学历分布　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　图5　专业分布

5.任职经历与任职属地变动。226名县处级正职领导干部中具有学校经历的50人，占总人数的22.1%；具有部队经历的18人，占到8%；具有企业经历的19人，占比8.4%。人数最多的是三种特殊经历均没有的，达到139人，占比61.5%。数据表明，大部分干部是在党政机关一步一步晋升上来的(见图6)。在任职属地变动方面，180人在从科员晋升到县处级正职干部的过程中任职属地是发生变动的，占比79.6%。只有20%的人一直在同一个属地任职。这也反映出，党政干部异地任职制度在该州得到较好推行，该州范围内的党政人才流动较为活跃。但是，在最优回归方程中任职属地变动情况这一解释变量被排除在外，说明任职属地变动与否对基层公务员的晋升影响不大，并不是一直在同一个地方连续任职就能获得较快的提升(见图7)。

图6　任职经历　　　　　　　　　　　　　　　　　图7　任职属地变动情况

6.籍贯。在籍贯方面，“本市/县”的占到19.9%。“本州非本市/县”的人数最多，占比62.4%。“本省非本州”的干部人数较少，占比10.6%。籍贯是外省但在本州任职的人数更少，占比7.1%。本州以外的人很少，只占总人数的17.7%。籍贯是本州的有三分之二是少数民族干部，这说明L自治州党政系统中的优秀干部主要来源于本地少数民族人口，引进的外地优秀人才少，存在人才引进困难的问题(见表3)。

7.毕业院校。在毕业院校分布方面，在党校取得最高学历的有115人，占到50.9%；非重点高校毕业的占比近36%；重点高校出身的干部仅占13.3%。其中，相当数量的干部第一学历并不高，后期通过在职学习拿到了本科甚至研究生学历。访谈中发现，学校真正对学员晋升产生重要影响的是学习时获得的关系(见表3)。

8.父亲职业。关系网络视角下，样本在父亲职业这一项的分布情况方面，职业为“公务员”的占38.5%；“军人”身份的占到18.6%(42人)；父亲职业为“教师”的有40人；父亲职业为“工人”“农民”“其他”的人数比例之和仅为25.2%。以费孝通老先生的“差序格局”理论来看，父亲职业为“公务员”的直接或间接掌握的社会资源、人脉资源更多，为子女的仕途可以起到帮助。而父亲职业为“军人”和“教师”的，根据伯特的结构洞理论，由于所受的教育熏陶以及所处的高层次人际圈，占据关系网络的结构洞位置，从而获得较其他人更有利的竞争优势。相反，父亲职业为“工人”“农民”的，生活、工作的圈子较为固定和封闭，子女进入公务员序列且晋升至县处级正职则更多的依靠国家公平公开公正的招录政策及个人的禀赋和努力，这一现象在访谈过程中也得到组织与人事部门相关领导的认同(见表3)。

表3籍贯、毕业院校与父亲职业

(二)回归性分析

1.预测变量的确定。表4是逐步回归分析法中解释变量进入或删除的清单以及选择标准。进入的F概率为0.05，删除的F概率为0.10。共计8个变量分9个步骤被选入回归方程中，依次是“年龄”“企业经历”“公务员”“部队经历”“经管法”“学历”“党校”“本省非本州”。其中，在模型8中，“经管法”被剔除。此外，“性别”“民族”“任职属地变动情况”“专业”未进入回归方程之中。因此，进入最优回归方程的预测变量分别是“年龄”“企业经历”“公务员”“部队经历”“学历”“党校”“本省非本州”(见表4)。

表4预测变量确定

2.模型拟合优度检验。回归模型根据各解释变量对被解释变量的预测力高低而逐一进入回归模型中，回归系数未达到显著的解释变量则被排除回归模型之外。因此，进入各回归模型的解释变量的回归系数均达到显著水平。本文的数据表明，进入回归方程的所有解释变量的回归系数均不等于0，被解释变量和解释变量的线性关系均达到显著水平，可建立线性模型。

3.回归系数的显著性检验和多元共线性检验。回归模型中各预测变量的回归系数显著性水平Sig.<0.05，说明建立线性模型是恰当的。在模型中常数项为-16.573，被选入方程式的解释变量依次是“年龄”(回归系数0.887)“企业经历”(2.730)“公务员”(0.122)“部队经历”(2.143)“学历”(0.828)“党校”(1.065)“本省非本州”(-1.084)。因此可得回归方程如下：

Y=-16.573+0.887X1+2.730X2+0.122X3+2.143X4+0.828X5+1.065X6-1.084X7

(2)

公式中，Y指晋升速度，X1、X2、X3、X4、X5、X6和X7分别代表年龄、企业经历、父亲职业为公务员、部队经历、学历、毕业于党校和籍贯是本省非本州。

共线性诊断的统计量包括容差和方差膨胀系数(VIF)。从容忍度和VIF指标值可检验多元回归分析是否存在多元共线性问题，容差越接近0时，表示变量间越有线性重合问题；而方差膨胀系数如果大于10，则说明变量间有线性重合问题。模型的容差介于0.490至0.978之间，VIF值均未大于评鉴指标值10，表示进入回归方程式的解释变量之间没有线性重合的问题。从模型可以看出，“性别”“民族”“专业”“任职属地变动情况”被剔除于回归模型之外。

4.正态分布检验。在回归分析中，总是假定随机误差项是一个期望值或平均值为0的随机变量，且残差服从正态分布。本文分析残差统计量表发现，残差均值为0，通过了零均值假设，残差呈正态性分布。

四、结论

本文将回归分析结果做整理，形成L自治州基层公务员晋升的影响因素回归分析摘要表(见表5)。显然，进入最优模型的预测变量分别是基本特征维度下的“年龄”“学历”、从政经历维度下的“企业经历”“部队经历”和关系网络维度下的“父亲为公务员”“党校经历”“本省非本州”。

表5L自治州基层公务员晋升的影响因素回归分析摘要表

(一)年龄

根据《2010—2020年G省党政领导班子后备干部队伍建设规划》，县处级正职后备干部一般应当是同级副职，年龄一般不超过50周岁，以45周岁左右的干部为主体，40周岁以下的干部要有一定数量。县处级正职的任职年龄的上限是50岁，黄金年龄是45岁，40岁是具有相当发展潜力的钻石年龄。所以，从政策设计上来看，年龄是公务员晋升的重要指标，这一点也在本文实证分析中也得到验证，年龄对基层公务员晋升的影响是显著的(Sig.=0.000)。基层公务员从科员晋升到县处级正职的平均年龄是45岁，而47岁晋升到这一职位的人最多，有22人。回归系数B=0.887>0，说明在不超过年龄上限的范围内年龄越大，晋升速度越快，获得晋升的几率越高。

(二)学历

学历层次在一定程度上反映了党员干部的知识水平、创新能力以及政治素养。数据表明，学历对基层公务员的晋升产生显著的正向影响(B=0.828>0，Sig.=0.001<0.05)，即学历越高，晋升的几率越大，晋升速度越快。据L自治州县处级正职领导干部的简历信息显示，大部分官员的学历是本科，专科学历多属于年龄较大且在县处级岗位任职多年的老干部，而研究生学历水平的干部则多是在现任岗位任职不久、年龄在40岁以下的年轻干部。目前的根据我国现行干部选拔与使用政策，县委书记、县长这样的一把手要职，其晋升所需达到的最低学历要求为大学专科。但是，随着国家高等教育的普及，专科学历已经不能满足党政系统的人才需要，对县处级干部尤其是县级“一把手”的甄选可适当提高学历要求。

(三)企业经历

企业经历属于从政经历维度内任职经历的内容，其Sig.值为0.000，说明企业经历对解释变量晋升速度产生显著性影响，回归系数B=2.730>0，说明企业经历对基层公务员晋升产生正向影响，即有企业经历的公务员，其晋升速度较一般公务员更快。这有其特殊的政治经济背景，L自治州地处西部欠发达地区，经济基础相对薄弱，生活水平和消费水平较低。虽然蕴含大量矿产资源，且有巨大的市场潜力，但私营企业较少，市场经济的活跃度远远低于东中部甚至西部汉族地区。因此，有企业经历的公务员无疑在通晓市场经济运行、商业运营和招商引资能力等方面具有一定优势，是政府的稀缺人才，故能被得到更多的重视和提拔，晋升速度也相对较快。

(四)部队经历

部队经历的显著性Sig.值为0.000，回归系数B=2.143>0，说明部队经历对基层公务员晋升产生正向影响，即有部队经历的公务员，其晋升速度较一般公务员更快。L自治州是少数民族聚居区，拥有回族、东乡族、保安族、撒拉族、土族、藏族等22个民族190多万人口。由于各民族宗教文化以及风俗习惯的差异，加强民族团结、维护社会稳定是L自治州十分重要的工作之一。在政治上可靠、具有军事领导才能的也是该地党政军机关的稀缺人才。因此，在少数民族地区有部队经历的人才易得到重用，相当于走上了晋升的“快车道”。

(五)父亲的职业为公务员

“父亲为公务员”的Sig.值为0.000，说明父亲职业为公务员的会对基层公务员晋升产生显著性影响。回归系数B值大于0，说明父亲的公务员身份会对子女仕途产生积极影响。自古以来，以血缘为核心的宗法制度就是乡土中国社会人伦秩序的根本。受中国特色的“差序格局”人际关系影响，父辈所积累的社会资源还是能让下一代享有更高的起步台阶，甚至对以后的仕途发展起到关键作用。所以，中国不同于西方国家，血缘亲情的强关系往往比校友、同乡、网友等弱关系更能发挥大作用。

(六)党校经历

党校的回归系数B=1.065>0，说明对公务员晋升是显著的正向影响。而重点院校和非重点院校未进入回归模型中，可见党校要比重点院校和非重点院校对公务员晋升产生更大的影响。在我国，党校是专门对党员和党员干部进行教育、培训的学校，在这里学习知识理论、形势政策是一方面，另一方面可以结交朋友、扩大人脉资源。老师、同学是仅次于血缘关系的重要人际关系圈，同学校友是弱关系网络的典型代表，在关键时刻能够相互帮扶。在党校就读的都是各地各部门的党政精英，都掌握一定公共权力与社会资源，在党校就读可实现“贵人”多元化。离政治核心越近，越易得到晋升。

(七)籍贯

由籍贯而形成的“老乡”关系、“本地主体优势”的观念在中国普遍流行。因此，籍贯也是关系网络中一个重要的组成部分。本文对籍贯做了四类划分，只有“本省非本州”进入到最优回归模型中。“本省非本州”的回归系数B=-1.084<0，说明“本省非本州”对基层公务员的晋升速度呈负影响关系，即籍贯是L自治州以外的人到该地发展不利于其晋升。这也从一个侧面反映出L自治州政治文化不够开放，对外来人才的吸纳和培养机制不够完善，本土情结重。

五、问题与政策建议

(一)存在的主要问题

通过数据分析发现，“年龄”“学历”“企业经历”“部队经历”“父亲职业为公务员”“党校经历”“籍贯是本省非本州”这些因素之所以显著影响L自治州基层公务员晋升，是因为L自治州整个公务员队伍存在如下几方面问题，导致这些关键因素与公务员的晋升相契合，呈现出显著性影响。

1.人才年龄、专业结构不合理，整体素质偏低。在座谈与访谈中获悉，L自治州人大、政协两系统绝大部分人员年龄在50岁以上，中青年人才严重不足。党政机关的青壮年人才数量较多，但专业结构不合理，文科类专业偏多，缺乏信息技术、路桥勘测、工程造价、经济金融等专业的人才。并且，公务员学历水平普遍不高，除了领导干部在党校修得本、硕学历之外，整体公务员队伍素质较中东部偏低。“官本位”思想依然普遍存在，服务意识和服务能力有待提高。这些因素导致在实际工作中出现思路方法不够灵活、工作效率不高、群众满意度较低等问题。

2.干部选拔任用机制尚不健全，论资排辈现象较严重。座谈中了解到，L自治州的人才选拔和任用机制存在部分不合理之处。首先，选人用人渠道不够宽阔。人才选拔主要集中在本地区各级党政机关，户籍、身份等机制性障碍依然存在；其次，重学历轻实绩。这在前文回归分析中“学历”与基层公务员的晋升呈显著正相关得到佐证；第三，论资排辈现象较严重，缺乏公平的竞争平台。这在一定程度上导致了贡献和回报不成正比，不能真正实现“能者上、庸者下”。公务员队伍中有相当一部分人抱着“不求有功但求无过”的思想，反映在经济指标上，就是L自治州经济实力在省内各地级市排名中比较靠后，人民生活质量、城市建设、教育医疗等公共服务水平未得到明显改善。

3.考核指标体系不完善，透明度不高。通过访谈了解到，L自治州人才考核评价指标体系的科学性有待于提高，缺乏针对不同部门和职务类型的具有可操作性的人才考核指标体系。而且，绩效考核工作的社会参与程度较低，缺少社会公众和第三方评价机构的参与和监督，加之政府信息公开平台尚在建设完善中，信息发布与更新不够及时、全面，致使一些公务员认为考核结果的可信度偏低。这些问题直接影响到与公务员考核结果直接挂钩的晋升环节，使得晋升缺乏透明度和科学性，不利于少数民族地区公务员队伍建设的健康长远发展。

4.人才引进困难，流失严重。调查数据显示，226位县处级正职干部有80%以上是L自治州本地人，籍贯是州外的不足20%。L自治州整体公务员队伍以本州人员为主，外来优秀人才难以引进，或是引进来也留不住。而且近五年以来本地优秀人才流失加剧。主要原因是L自治州经济落后、思想观念较保守，“想干大事、敢干大事、能干大事”的人才发展平台还未真正建立起来。因此，形成了“外来人才难引进——引进人才留不住——本地人才不断流失”的恶性循环。而且有相当一部分年轻公务员将“在少数民族地区工作”作为人生职业规划的“跳板”，并未全身心的投入到工作中去。这种“人才困局”与上述三方面的问题是紧密交织在一起的，也成为我国少数民族地区公务员队伍建设普遍面临的难题。

(二)政策建议

1.完善干部选拔任用机制。坚持正确的用人导向，响应国家干部年轻化、专业化的号召，不以年龄、资历论英雄，大胆提拔德才兼备的年轻干部。可以积极推进轮岗交流，出台调整不胜任现职干部的办法，着力解决干部“能上不能下，能进不能出”的问题。同时，做好老干部的转岗安抚工作，建立公务员廉政退休金制度，视身体状况和精神状态不同，对老当益壮干部不拘一格委以重任。此外，可打破部门、行业界限，疏通从国有企业、高等院校、科研院所和其他社会机构中选拔政府部门领导干部的渠道。以个人实绩作为选拔任用的关键指标，对于工作能力较强的人才要敢于打破常规、破格提拔。

2.健全公务员考核监督机制。细化评估标准，科学制定针对不同部门、职务类型的党政人才评价指标体系，保证评估程序设计规范化和科学化，使绩效考核真正成为党政部门优秀人才晋升考察的重要依据。可以广泛吸纳社会公众、第三方评估机构等多元化主体参与到公务员绩效考核之中，充分发挥人大、政协、新闻媒体、社会公众的监督作用，做好政务公开，信访、电话、网络一体化举报平台，保证绩效评估过程及结果的公开和透明。分级建立完善党政干部选拔任用工作记实制度，健全干部“带病提拔”倒查机制，凡党政干部在提拔任职前就有违纪违法行为的，必须对其选拔任用过程进行调查，存在问题的及时做出严肃处理。不进行调查处理的，要按照规定追究有关责任人员的责任。

3.强化干部培养机制建设。加强对公务员在职深造的考核管理。监督学员学到有实际工作意义的知识，而不是“花钱买文凭，买晋升的通行证”。可尝试采取项目考核制，即在职进修期间必须完成与岗位和专业相关的2-3个课题项目，项目立项由相关单位主管部门审核，项目完成情况直接与毕业挂钩，与毕业后任职岗位、职级、待遇挂钩，尽可能避免学习深造流于形式。鼓励与支持高校打造专业性强、知名度高的一流在职教育培养模式，吸引更多的专家学者以及党政机关高层领导干部前来授课讲学，为学员提供具有高质量、高水平、前瞻性的课程内容，让学员真正提升自己的思想境界和业务能力。加大对少数民族公务员的培训力度。积极创新培训内容和培训方式，开展更多针对少数民族人才知识结构和工作内容的课程，提高少数民族公务员的知识与技能。

4.切实落实干部流动机制。党政人才合理有序流动是实现政府机构新陈代谢，增强生机和活力的重要途径。需要把本地人才盘活用好，提高少数民族公务员的整体素质和工作能力。广开渠道促进人才在不同地域、不同部门、不同单位进行合理流动。对于实干型人才要重点培养，放到乡镇、经济园区和企业挂职锻炼，坚持动态管理，调整充实后备干部队伍。打破户籍限制，大力引进外来人才，特别是本省非本州的优秀党政人才。打破行业、部门界限，积极引进高水平人才，尤其是有企业经验的、部队经历的人才充实到民族地区的统战部、商务局、财政局、发改办等部门，在工作待遇、生活条件等方面予以政策优惠，为民族地区脱贫致富、缩小同发达地区的差距提供稳定的智力支持和人才保障。增加政府财政投入，加大选派民族地区的党政干部到中东部发达地区挂职锻炼的力度。

民族地区基层公务员晋升与职业发展直接关系到民族地区经济社会的发展，关系到国家的稳定与繁荣，需要理论与实践部门更为深入的研究，尤其是公务员履历中未包括的思想品行、能力与素质、工作实绩、廉洁程度等变量的精细化测量等都是今后相关研究应当重视的方面。

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(责任编辑贺卫光责任校对包宝泉)

[收稿日期]2016-06-10

[基金项目]国家社会科学基金青年项目“服务型政府与国家公务员制度建设研究——以县级政府为例”(项目编号：09CZZ022)；教育部人文社会科学青年基金项目“中国官僚代表性与政策偏好研究——基于东、中、西三省的实证分析”(项目编号：09YJC810019)

[作者简介]马秀玲(1977—)，女，陕西西安人，博士，副教授，主要从事政府组织与人力资源管理、干部人事制度改革研究；饶帅(1991—)，男，湖北孝感人，在读硕士研究生，研究方向：政府组织与人力资源管理。

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1001-5140(2016)04-0053-11

On Influence Factor of Promotion of Basic Unit Public Servants in Ethnic Area——Case Study of CVs of County-level Principals

Ma Xiuling, Rao Shuai

(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou, Gansu, 730000)

[Abstract]Due to causes of natural environment, geographic location and history, the economic and social development of ethnic area have long been lagged behind that of the developed costal area. The Matthew Effect spreads to personnel work, and in turn restrains the economic and social development of the ethnic area. We have collected and analyzed CVs of 226 county-level principals from autonomous prefecture L of province G in west China. Through interview and discussion, we have conducted multi-factor line regression analysis of factors influencing the promotion of basic unit public servants in ethnic area from aspect of basic features, administration experience and relationship network, probe into their promotion features and pattern, and puts forward policy suggestions to better promotion mechanism concerning the above-mentioned public servants and cadre personnel system reform

[Key words]ethnic regions; basic unit public servants; promotion; county-level principals; CV analysis