新型城镇化背景下农村社区治理主体的创新<br/>——“新型农村社区法庭”何以可为

新型城镇化背景下农村社区治理主体的创新
——“新型农村社区法庭”何以可为

2016-07-21张明锁韩江风

行政科学论坛 2016年4期

关键词：治理结构新型城镇化

张明锁，韩江风

（郑州大学公共管理学院，河南郑州45001）

新型城镇化背景下农村社区治理主体的创新
——“新型农村社区法庭”何以可为

张明锁，韩江风

（郑州大学公共管理学院，河南郑州45001）

摘要：在新型城镇化不断推进的背景下，农村社区的社会结构、经济结构、利益格局、组织体系、生活方式等各方面都发生了很大变化。传统的基层治理方式已经不再适应农村社区发展的需要，从而迫切要求创新传统农村社区治理主体，打造多元化农村社区治理结构体系。在这一治理结构转型的关键时期，从社会学视角出发，分析建设新型农村社区法庭的必要性，探讨新型农村社区法庭与传统治理主体的结构功能关系，可以为进一步建立高效合理的农村社区治理结构提供良好的理论基础。

关键词：新型城镇化；治理主体；治理结构；新型农村社区法庭

2014年末，我国大陆地区城镇人口已经达到7.49亿，城镇化率54.77%，超过了53%的全球平均水平。特别是近年来，基层政府通过撤村并点集中建设城镇社区，大大提高了农村地区城镇化水平。但是，随着大批纯农社区被改造为城镇社区，原有的熟人社区被打破，农村社区居民在进一步得到解放的同时，也被迫解散为原子式存在的半城镇市民。原有的农村社区治理主体，村委会、村党支部等都面临着越来越多的新问题：村两委承担行政任务过多，难以充分发挥村民自治组织作用；大批农村社区经济合作组织面临严峻的市场压力，被迫裁员甚至破产；人民调解委员会、村务监督委员会等其他社会组织更是形同虚设，基本上处于无人、无钱、无固定设施的尴尬境地。在这样的治理困境下，如何整合和创新农村社区治理主体，重新凝聚农村社区居民，从而提升农村社区治理水平，已经成为一个迫在眉睫的问题。

一、建设新型农村社区法庭是当前我国农村社区治理的现实需要

党的十八大报告提出要“创新社会治理体制”，“激发社会组织活力”。党的十八届三中全会进一步提出，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等。可见，发挥社会组织在多元化治理中的作用，探索新型城镇化背景下农村社区治理主体的整合和创新，充分协调优化各个治理主体在社区治理体系中的作用，进而打造具备调解居民纠纷、宣传法律法规、民主监督检举、保护民俗文化四大职能于一身的新型农村社区法庭，就显得非常紧迫而必要了。

（一）传统社会法庭的弊端

传统社会法庭是以基层人民法院为指导，在地方党委、政府的支持下，在一定区域内聘请符合条件的社会法官，以法律法规、乡规民约、乡土人情等为依据，通过非诉讼的方式解决民事争议的一种纠纷解决模式［1］。河南省高级人民法院于2009年开始社会法庭的试点工作，六年多来，社会法庭工作取得了令人瞩目的成绩，但仍然存在很多不容忽视的问题。

1.组织成员与村两委成员重叠，组织效能不能有效发挥

调研中发现，河南省多地的人民纠纷调解组织（包括社会法庭）的成员大多是由基层乡政府领导，或者村两委主要成员兼任，其作用发挥的好坏，往往取决于当地基层组织的强弱。但是村两委往往面临着繁重的行政工作，根本无暇抽出时间从事社会法庭事务。此外，很多社会法庭成员年龄偏大、文化素质水平较低，有的甚至常年在外务工，无法正常发挥社会法庭的应有职能。

2.缺乏配套机制，影响力有限

当前社会法庭的建设往往侧重于硬件配套设施、日常管理制度、矛盾调解程序，却忽略了与仲裁组织仲裁、行业调解、行政调解等非诉讼机制的有效衔接，特别是缺乏和基层人民法院的协调配合机制，处理的结果难以得到明确的司法确认。此外，社会法庭往往缺乏有效的法律法规宣传机制，既不能提高农村社区居民的民主法制意识，也无法通过宣传自身成功调解的案例来增强威信和公信力。

3.缺乏稳定的经济支持，难以长期发展

社会法庭需要一个长期有效的财务保障机制来保证其良性运行，仅凭社会法官的工作热情和奉献精神远远解决不了具体财务问题。如果让社区法官长期垫付机构费用，不仅会给他们个人带来损失，也会损害社会法庭的信誉。近年来，河南省虽然出台了一些文件来增加对社会法庭的财政支持，但从调研的情况来看，部分社会法庭已经开始向矛盾申请调解人收取费用，机构运作举步维艰。

4.组织建设流于形式，居民认同度不高

社会法庭成立的目的在于让群众以自主的方式解决民间纠纷，但目前，社会法庭从人员构成、设施所在地、经费来源、民众认同度等各方面来看都面临着较为严重的行政化倾向，组织设立的初衷没有被很好地体现出来，社区居民的认同度不高，久而久之，已经成为一个空架子。在调研过程中发现，部分社会法庭的运作基本上处于停滞状态，组织建设已经流于形式。

（二）建设新型农村社区法庭的理论基础

党的十八届五中全会提出了我国全面建成小康社会的新的目标要求，即“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”。在社会治理被提到国家治理层面的新形势下，农村社区治理自然是国家治理体系的一个重要次级，构成了整个国家和社会治理的坚实基础。

1.新型农村社区法庭是实现多元化治理的必要选择

在单一治理主体的集权体制下，基层政府可以充分调动各种稀缺资源，高效推动新型城镇化建设。然而，随着社区逐步建成完善，单一政府主导模式的弊端开始不断显现，主要表现为政府自身的低效率与腐败现象。一方面，面临新型城镇化所带来的复杂社会环境，基层政府难以获得真实有效的信息，所作出的决策往往缺乏可信度，导致公众对事实产生怀疑，就连政府官员自身也不相信事实的存在；另一方面，缺乏必要监督的权力主体难免产生腐败，进而脱离人民群众，开始乱搭乱建，大搞形象工程。因此，实现农村社区治理主体的多元化，打造多元治理体系十分必要。实现多元化治理，必须激活农村民间力量，重建政府与社会的关系，着力探讨农村社会组织参与社区治理的机制［2］。新型农村社区法庭应当成为农村社会组织的母体和引导者，在调解居民纠纷、宣传法律法规、保护民俗的活动中促进各种社会组织的产生与成长，充分承担起社会组织孵化器的作用。此外，也要赋予新型农村社区法庭以民主监督的职能，拓宽农村社区居民的政治参与渠道，防止政府在社区治理中出现越位和缺位的现象。

2.新型农村社区法庭是建立礼治秩序的有效途径

孔子赋予道德教化以极高意义：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”［3］近代以来，中国农村地区基本上一直处于乡政村治的治理状态下，农村社区本身孕育着一套礼仪规范来保持自身的平衡。费孝通在《乡土中国》中称其为“礼治社会”，认为中国社会的基层是乡土性的，在这样的社会里，法律是用不上的，社会秩序主要靠老人的权威教化以及乡民对于社区中规矩的熟悉和他们服膺于传统的习惯来保证［4］。

凭借新型农村社区法庭，在法律规定的框架内，恰当地借助乡规民约、民间风俗和社情民意来创新矛盾调解方法，正是这一传统理念的继承和创新。通过群众说事、法官说法的机制把法治思维和法治手段与村民自治结合起来，把法律和道德与乡规民俗结合起来，是新型农村社区法庭的一大优势。建立在乡土社会中的新型农村社区法庭，依靠乡土社会的长者，依据包括乡土规范在内的礼治秩序来解决乡土社会的纠纷，满足乡土社会民众的需要，维持乡土社会的秩序，因而具有充沛的社会活力，能够发挥积极的社会功能，并受到农村社区居民的由衷欢迎。

3.新型农村社区法庭是沟通农村法治秩序和礼治秩序的桥梁

当前我国农村社区正处于熟人社会向陌生人社会过渡的阶段，不可避免地出现了法治秩序和礼治秩序难以衔接甚至相互冲突的状况。近年来，基层政府通过撤村并点，强行合并多个社区，搞乱了原有社区的地域、亲域关系；农村社区本身的流动人口大量增加，社区内部代际间文化传承、感情融合都遭到冲击；市场经济迫使熟人社区不断解体，居民利益矛盾分化。另外，法治秩序和礼治秩序的交替不可能一帆风顺，司法制度在破坏原有礼治秩序的同时，没有建立起有效的法治秩序，结果反而起到了负面作用。因此，要实现两种治理秩序的衔接，需要一个组织载体来团结农村社区居民，打破原子化分裂状态，重构社区居民整体［5］。新型农村社区法庭自身的独特性质恰恰满足了这一组织载体的需要。在宣传法律法规的过程中，其承担了法治秩序功能，在凭借传统道德、伦理教条来教化社区居民的职能发挥中，其又是传统礼治秩序的表现者，具两种性质于一身。

4.建设新型农村社区法庭是拓宽民意反映渠道的重要举措

改革开放后，我国在农村地区逐步取消了人民公社体制，设立乡镇政府作为基层政权组织，成立村民委员会作为群众性自治组织。但长期以来，村民自治组织流于形式，带有严重的行政化色彩。乡镇政府往往有权任免村支部书记、村委会主任，实际影响着村委会选举［6］。这种“乡政村治”的治理结构导致基层自治组织功能退化，基层干部行为失范，并由此引发一系列劫访、劳教等恶劣事件的频发。另外，由于农村社会组织发展仍处于起步阶段，除部分由政府领导干部担任主要职务的社会组织能够参与到决策中来，其他社会组织往往鲜有参与渠道。在农村治理结构面临困境、农村社区居民利益难以有效保障的环境下，借助新型农村社区法庭的功能进一步拓宽社区居民参政议政的渠道，就显得尤为重要。农村社区居民一旦利益受损，便可申请新型农村社区法庭给予帮助。新型农村社区法庭一方面可以通过调解的方式化解居民间矛盾，维护社会稳定，另一方面也可以成为利益受损者的集体代言人，通过司法途径经基层人民法院向上级机关反映问题。其作用类似于日本的农协和韩国的“新村运动”，在凝聚农村社区居民、更好地保障集体及个人利益的同时，打开一条强力的政治参与渠道。

（三）建立新型农村社区法庭的现实依据

新型农村社区法庭的建设不仅是改进农村社区治理现状的需要，同时也具有现实可行性。首先，新型城镇化建设过程中出现的失地农民利益受损、农村社区居民的户籍转换、农村社区居民的社会保障等一系列问题，都需要农村社区法庭通过宣传法律知识提高居民法律素养、维护居民权益加以解决。其次，新型城镇化的推进在进一步打破农村社区居民原有道德风尚、礼仪风俗的同时，也必然会造成居民暂时的思想混乱与价值观念缺失，借助新型农村社区法庭，可以处理转型期各种道德问题所带来的纠纷。同时，加强民俗文化的保护，也有助于解决道德缺失问题。

新型农村社区法庭的建设并非无源之水，我国传统文化中一直有“仁义礼智信”、“无讼”、“兼爱非攻”等理念基础，农村社区中也一直有乡绅政治的实践传统。近年来，我国农村社区也成立了人民矛盾调解委员会、村务监督委员会、民俗保护协会、人民法庭等一系列组织架构。新型农村社区法庭的构建既具备相应的理论指导，又具备一定的组织基础，只要在整合各方面资源的基础上，进一步优化整合，就势必能在我国农村社区治理中发挥关键性的作用。

二、创新社区治理主体，构建新型农村社区法庭

（一）新型农村社区法庭特质

1.新型农村社区法庭的组织性质

新型农村社区法庭应当是经过一定程序选任的，由本社区不具备职业法官资格的普通社区公民组成，以调解社区居民纠纷、宣传法律法规、民主监督检举、保护民俗文化为主要职能的群众性自治组织，在性质上仍为群众性自治组织，属于农村社会组织范畴，其经费来源主要是政府财政预算、社区集体经济划拨、慈善组织捐赠、民间精英帮扶及其他自筹。

2.新型农村社区法庭的组织构成

新型农村社区法庭应由社区内德高望重、处事公道、有威信、懂法律的人，如人大代表、政协委员、道德模范、社会精英等社区内非行政人员构成。社区法庭成员通过选举产生常务委员会，常务委员会作为社区法庭的最高决策机构，下设居民调解委员会、法律宣传委员会、居民监督委员会、民俗保护委员会四个执行小组，具体负责各项具体工作。

图1新型农村社区法庭组织结构图

3.新型社区法庭的组织职能

新型农村社区法庭应当具备四项基本职能：调解居民纠纷，宣传法律法规，民主监督检举，保护民俗文化。

在调解纠纷方面，社区法庭受理的案件范围应当是一方或者双方户籍所在地或经常居住地为社区法庭所在社区的公民、法人和其他组织之间发生的下列纠纷，主要包括：婚姻家庭类纠纷，经济类纠纷，人身赔偿类纠纷等等。社区法庭纠纷受理渠道应该包括以下几个方面：第一，基层人民法院移交的诉前纠纷立案后认可交社区法庭处理的案件；第二，纠纷发生后，双方当事人自愿到社区法庭要求处理的；第三，社区法庭在排查矛盾纠纷过程中发现的民事纠纷，在征得双方当事人同意后，由社区法庭参与请处的纠纷；第四，社区法庭根据便捷、便利、便民的原则，可采取上门受理、上门请处等方式，就地解决纠纷。对于社区法庭调解的结果，双方当事人要求人民法院确认的，由社区法庭所在地的人民法院予以确认，赋予调解书强制执行的效力。

新型社区法庭也应有宣传法律法规的功能。第一，定期组织法律知识宣讲会，介绍与农村社区居民息息相关的法律知识，吸引社区居民主动参加；第二，针对调解成功的经典案例，加大宣传力度，提高自身公信力的同时也塑造良好的文明风尚；第三，免费发放法制小说、法制对联、宣传海报等人民群众喜闻乐见的图书文字甚至视频材料，调动社区居民参与法制宣传的积极性。

新型农村社区法庭还应有民主监督检举的功能，具体包括以下几个方面：组织社区居民代表定期对居民委员会的工作进行监督检查；组织社区居民对社区内有不当行为的领导干部进行检举揭发；监督测评社区内社会组织，保护社区安全、和谐环境。

新型社区法庭也可以成为民俗文化传承的一个有效组织载体。第一，制定相应的乡规民约，对于破坏文化古迹、干扰民俗保护活动的行为及个人予以通报批评，严重者呈报相应国家机关。第二，监督政府文化保护工作，给出政策建议，倡导政府加大对民俗保护工作的重视力度。第三，保护民俗艺人的合法权益，积极探索传统文化与市场经济的有机融合，增强民俗文化的生命力。

（二）新型农村社区法庭与其他治理主体的关系

1.新型农村社区法庭与基层人民政府的关系

新型农村社区法庭与基层人民政府是协作互助的关系，其自身并非政府下派的行政组织。一旦新型农村社区法庭陷入行政化的困境，必然迫使社区居民处于被动服从地位，同时也会使其自主性遭到严重侵蚀，干扰组织职能的发挥。为此，首先要明确新型农村社区法庭的财务拨付制度。新型农村社区法庭的财务支出应该纳入基层政府的财政预算，并按照相应的经济增长指数逐年浮动。基层政府应给予农村社区法庭足够的财政支持，而不得以财政拨付名义干扰社区法庭的正常运作。另外，新型农村社区法庭可以运用社区服务、社会公益服务等替代惩罚措施来惩戒部分轻微行为失范人员，以减少监禁、罚款等惩罚形式，从而减轻政府的行政负担。

2.新型农村社区法庭与基层人民法院的关系

新型农村社区法庭接受基层人民法院的指导，两者之间是被指导者与指导者的关系。首先，在案件的处理范围上，基层人民法院要对新型农村社区法庭所能接受的案件给予明确确认。在确认的过程中要坚持两个原则，一是不能违反相关的法律规定，二是具有灵活性，针对案件的性质，处理的程序要有一定的简化指导。其次，在社区法庭的人员培育上，基层人民法院应当定期对社区法官进行培训、考核，给出改进意见，并对社区法庭的个别案例进行分析指导。最后，在社区法庭的制度建设上，基层人民法院要指导社会法庭建立必要的组织架构，简化运作流程，特别是结案的司法认定要有合法的衔接程序。

3.新型农村社区法庭与村两委的关系

新型农村社区法庭与村两委之间是监督者和被监督者的关系。新型农村社区法庭与传统社会法庭的一个重要区别在于其还负有民主监督检举的功能。当前我国城镇化发展过快，村级治理结构未能很好地协调规制，加剧了村两委的行政化以及群众参与民主自治的冷漠态度。村两委行政化的实质是行政下行权力与村民自治权力的冲突。要推动两种权力的良性协作，就必须充分发挥人民群众的民主监督权力。新型农村社区法庭在处理社区居民内部矛盾的同时，也必然会遇到社区居民与村两委之间，以及村两委内部的矛盾纠纷，正确化解矛盾，发挥民主监督检举作用是新型农村社区法庭工作的重中之重。

4.新型农村社区法庭与农村社会组织的关系

新型农村社区法庭对农村社会组织应当有引导和管理的作用。当前农村社区社会组织严重匮乏，没有也无法改变基层乡镇政府在社区治理中的主体性角色，而单靠家族治村或以法律和政府行政手段治理都难以形成预期的多元治理模式。因此，发挥新型农村社区法庭的领头羊作用，培育农村社区组织，是提升社区治理水平的有效方式。新型农村社区法庭对于农村社会组织的引导管理作用主要体现在三个方面：第一，通过宣传介绍相关法律法规来规范农村社会组织的建立、运行与组织架构；第二，通过在调解中发现社区居民主要需求来引导社区成员成立新的社会组织，满足社区发展需求；第三，在保护民俗文化的过程中引导社区居民建立起一系列民俗文化保护类的社会组织，丰富社区文化活动。

5.新型农村社区法庭与农村社区居民的关系

新型农村社区法庭与农村社区居民是服务者与被服务者的关系。新型农村社区法庭是社会治理向社会基层的回归，社区居民利用社会资本从事社区建设、社区发展，并主动联合社会资源和社会力量，与非政府组织、社会组织、社会利益群体等治理主体共同实现社区的自我发展。新型农村社区法庭的主要成员为普通社区居民，代表社区成员的利益，向社区居民负责［7］。新型农村社区法庭在发挥自身职能的基础上，通过分析社区的具体情况和特点，调查、确定社区存在的问题，提出有针对性的策略和措施，预防违法犯罪、平息社区纠纷、帮助社区困难居民、维护社区秩序，从源头上解决引发影响社区生活质量的各种问题，从而更好地为社区居民服务。

图2新型农村社区法庭与其他治理主体的结构关系图

结语

当前，我国新型城镇化建设正如火如荼地展开，农村社区的地缘、经济及文化结构都发生了不同程度的变化，相应地，治理结构也必须做出调整。针对目前农村社区村两委缺乏自主权、行政化任务过多、农村社会组织发展相对缓慢、社区居民参与意识薄弱等问题，创新农村社区治理主体、构建新型农村社区法庭、完善农村社区治理结构无疑是一条可行的途径。在建设新型农村社区法庭的过程中，贯彻依法治理和以德治理并存、法治秩序与礼治秩序并用的方针，通过新型农村社区法庭建设，充分发动农村社区居民参与到农村社区治理当中，才是解决当前农村问题的根本之道。

参考文献

［1］荣超.社会法庭初论［D］.桂林：广西师范大学，2013：16-18.

［2］周水仙.多元治理：完善乡村治理机制的必然选择［J］.江苏省社会主义学院学报，2007（1）：60-61.

［3］郭星华.无讼、厌讼与抑讼——对中国传统诉讼文化的法社会学分析［J］.学术月刊，2014（9）：88-95.

［4］费孝通.乡土中国［M］.上海：三联书店，1985：4-7.

［5］张乾友.匿名、匿名社会及其治理［J］.社会学评论，2015（3）.

［6］范和生，李三辉.论乡村基层社会治理的主要问题［J］.广西社会科学，2015（1）：149-153.

［7］王建林.美国社会法庭的实践及启示［J］.中共浙江省党委学报，2015（5）.

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［9］高其才.乡土社会中的人民法庭［J］.法律适用，2015（6）：57-60.

责任编辑郭华敏

中图分类号：D623