从“与民争利”到“服务于民”<br/>——我国县级政府绩效考核指标体系研究

从“与民争利”到“服务于民”
——我国县级政府绩效考核指标体系研究

2016-07-21靳永翥姜美琳

行政科学论坛 2016年4期

关键词：能力建设

靳永翥，姜美琳

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025；2.浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310000）

从“与民争利”到“服务于民”
——我国县级政府绩效考核指标体系研究

靳永翥1，姜美琳2

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025；2.浙江大学马克思主义学院，浙江杭州310000）

摘要：县级政府绩效考核指标体系构建是提高地方政府服务能力的重要前提条件。因此，在明确界定绩效考核体系中相关概念的前提下，运用规范分析法来界定服务型能力政府的价值取向与指标要求。采用文献调查法，对我国县级政府绩效考核体系进行历史维度的考察，发现其指标设置中存在“与民争利”问题。结合层次分析法，对H省S市下辖M县的绩效考核指标体系进行合理性判断，揭示其中仍续存有“与民争利”现状，并对其指标体系进行突然价值异化分析。借鉴域外经验，提出完善政府绩效考核指标体系的新理念、新机制和新策略，以此提升县级政府服务能力。

关键词：县级政府；能力建设；绩效考核指标体系

1导论：问题提出、文献回顾与研究设计

胡、温时代，服务型政府建设成为政府职能转型的改革重点。但由于各种主客观原因，政府改革的价值定位、措施与目标之间总是存在矛盾。服务型政府之建设任重道远。在党的十八大上，习近平总书记在谈到中国经济新常态时重点谈到了政府体制改革问题，这使其再次成为关注的热点。但众多研究从提升政府服务能力角度切入关注“与民争利”指标进而考量政府绩效考核指标体系设计的研究，多呈现一种片面性和局限性特点。党的十八大召开后，以公众需求为导向来评价政府行为及绩效被纳入改革范畴。但在现实中诸如地方土地财政一类的GDP政府模式取向，使得政府回应民众需求存在诸多障碍，其核心问题在于“与民争利”而非“让利于民”更非“服务于民”。基于此，本文探索在县级政府绩效考核指标体系设置中存在的“与民争利”现象，从而提出扭转现有县级政府的绩效考核指标体系的对策，进而提升政府服务能力，转变政府的发展模式。

目前我国县级政府绩效考核指标体系的研究多集中在指标标准、考核方式和方法上，从基于服务型能力政府建设“与民争利”角度进行历史考察县级政府绩效考核指标体系的研究还不是很多。在政府绩效考核指标原则要求方面，中国行政管理学联合课题组曾发布了《关于政府机关工作效率标准的研究报告》，其涵盖方面包括单项量的指标如经济指标、时量指标等，做到“可以量化的量化，不能量化的等级化”［1］。范迪军针对县域可持续发展所面临的诸多问题，构建了一个代替现行GDP考核体系的可持续性发展评估指标体系。该体系分为两大类：描述性指标体系，对经济、社会、环境三个子系统要素“群”的结构进行功能描述，反映各子系统的发展状态与发展趋势；评估指标体系，包括子系统的效率指标、福利指数、效益指数共3个专项评估指标和复合系统指数、协调指数2个综合类评估指标［2］。彭国甫构建的地方政府公共事业管理绩效评价指标体系从业绩、成本和内部指标三方面构建了我国地方政府公共事业管理绩效评价指标体系。其中着重强调基于政府提供公共服务的绩效考核指标中包括教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、环境保护和基础设施建设业绩指标8大分类考核指标［3］。所有这些研究对本文研究现如今的县级官员的绩效考核指标体系以及如何更好地构建社会的发展重构绩效考核指标体系具有重要的指导作用。

本文研究总体思路是，以服务型能力政府的价值取向与指标要求为理论基础，以H省S市下辖M县县级政府绩效考核案例为依托，首先，通过对我国县级政府绩效考核指标体系进行历史考察，在不同历史阶段找出绩效考核指标体系中“与民争利”指标项。其次，获取M县现阶段政府绩效考核指标体系资料，并运用层次分析法判定其绩效考核指标体系中权重设计的不合理性，结合M县上访案例从中分析绩效考核指标体系中存在的“与民争利”等问题和其背后实然价值异化原因。最后，通过借鉴域外英美国家政府绩效考核指标体系设置的先进理念与经验，本文提出相应的对策和建议。

本文的研究设计如下：首先，运用文献分析法，通过对相关文献的检索和搜集，本文界定了相关概念，明确了服务型能力政府的价值取向与指标要求。本文也通过文献查阅国外先进的政府绩效考评体系，并寻找适用于我国政府绩效考评改进的先进经验。其次，运用规范分析法，以服务型能力政府的价值取向为基础，本文提出以服务型政府应该具有的绩效考核指标体系设置标准作为处理问题的规范依据，回答“应该是什么”的问题，并且运用历史分析法，考察县级政府绩效考核指标体系的演进过程及机理，寻找“与民争利”绩效考核指标的设置根源，为基于提升服务能力的绩效考核指标体系改进提供依据。再次，从实证分析切入，以M县的政府现阶段绩效考核指标体系设置为研究对象进行指标权重合理性分析法，本文从中发现指标设置中“与民争利”等问题，并结合M县近期上访案例探讨其绩效考核指标体系的实然异质化问题，然后以数据为基础，运用层次分析法，寻找县级政府绩效考核指标体系中现存的“与民争利”问题延续原因。推此及彼，市级、省级政府都可以进行类似的绩效分析。最后，试图将县级政府绩效考核指标体系从威权政治分析范式中剥离出来，强化政府的公共服务职能，真正实现服务职能的根本转型，使其更贴近群众，回应民众需求，提升政府信任度。

2主要概念与理论基础

2.1主要概念

本文涉及三个主要概念，故分别作出解释。

县级政府：政府是指职能复杂、人员众多、规模庞大的国家行政机关［4］。县是我国国家结构中的基本单元，是介于省、市与乡镇之间的一个管理层级，起着上传下达的中区枢纽作用。目前，“县长治国”、“处长理政”（“政令不出中南海”现象）方面存在的问题已成为中央、社会和学术界共同关注的热点话题。县级政府的服务能力直接关系到国家在基层民生发展中发挥多大的作用。亨廷顿认为，国家间的政治分野最重要的在于政府的有效程度［5］。政府绩效考核可以从三个方面分析：从细化层面来看是对行政人员工作成绩与效率的一种认定；从部门层面来看是指对政府各部门履行职能、执行政策以及为公众提供服务的质量与效果的评判；从社会层面来看是指政府为满足社会发展与民众需要所承担的职能，体现在政治民主、经济发展、社会稳定等诸多方面。本文所研究的县级政府绩效考核侧重于部门与社会层面。奥斯本与盖布勒认为，政府绩效考核就是在政府组织形式上改变按规章办事，在控制动机上改变以结果为导向。政府绩效考核指标体系：绩效指标是将绩效与预计结果进行评价与沟通的标准。政府绩效考核指标体系是由能够准确表达政府部门目的的一组相互作用的考核指标组成的考评系统。该系统囊括政治、经济、社会、党建等诸多政府职能，分为若干个指标层，并对不同层级的指标赋予考核分值，进而判断政府绩效。指标体系设计构成较为复杂，依据不同的政府模式与地域的实际情况可以设计不同的指标层级与范围，形成不同的指标体系。

2.2理论基础

政府服务能力建设的价值取向：“服务型政府”最早是由国内学者提出的，它有别于西方新公共管理的政府改革的新模式。张康之曾在《限制政府规模理念》一书中指出服务型政府就是政府要基于服务的理念而进行价值排序［6］，以社会公众满意为标准，以为公众服务作为政府运行的根本目的。政府服务能力建设的价值取向包括：公共性、责任性、回应性与参与性。公共性是以政府公共服务中基础设施建设的公众需求为导向的。政府提供的公共产品并非由个人或集团所占有，而是为大家所“共享”，进而建构一个以公共利益为核心的公共服务价值体系目标。责任性是指政府的行为要对公众负责。这一责任有两方面含义：一方面是政府不仅要对公众需求了解、回应，而且要有一定的前瞻性与预测性；另一方面是政府还要学会担负一定的政治、道德和法律责任。回应性的内涵是指政府要对公众的诉求与质疑做出迅速的回应。这打破了原有的政府为上的理念，要求政府“走下来”与公众构建一种互动模式。同时，这也要求政府针对敏感诉求有感应能力和快速解决诉求的能力。参与性是政府的活动要囊括公众作为其主体部分。社会治理倡导公众参与。公民的参与也是建构公民与政府合作关系的重要载体，而参与的本身同时也体现了民众自身的价值。

县级政府服务能力绩效考核指标维度：基于服务型能力政府建设的前提条件，在人力资源和社会保障部部长尹蔚民组织下，征询专家意见，他们构建一套县级政府绩效考核指标体系作为服务型能力政府的绩效考核标准。它有四个基础指标维度：影响指标、职能指标、潜力指标和满意度指标。其下辖多个二级指标。一是影响指标：影响指标用来检测政府活动对社会发展的成效与影响。影响指标让政府的绩效表现在经济增长、社会进步和环境发展水平上［7］。首先是经济增长指标，包括人均GDP（元）、恩格尔系数等。其次是社会发展水平指标，有平均受教育程度、基尼系数等。最后是环境发展水平指标，有单位GDP能耗降低率、耕地面积减少率等。二是职能指标，指政府根据职能要求所达到的质量效益。它涵盖社会一些基本问题，如社会稳定，如果社会上出了问题，政府要直接追究相关人责任［8］。职能指标有市场监管指标、教育卫生事业指标和基础设施指标等。三是潜力指标，指体现政府发展能力、廉洁高效的内部考核绩效指标。潜力指标分为廉洁情况、行政效率、行政素质和行政成本。廉洁情况指标有受处分人员占总人数比重等；行政效率指标除有平均个案处理时间、信息管理水平、公务员每年平均接受培训时间外，还有行政成本指标。四是满意度指标。菲利普·科特勒认为满意度是个人在与预期效果对比后对现有服务所形成的一种感知状态［9］。满意度指标是将服务对象对政府提供的物品、服务和政策的实行的满意程度作为考核指标。其下包括个人及家庭生活指标、社会及自然环境指标、政策法律及执行指标等。个人及家庭生活指标有工作及就业机会满意度、医疗保障满意度，社会及自然环境指标有：社会治安满意度、自然环境满意度、服务效率满意度等，政策法律及执行指标有政策透明度满意度、行政审批简化程度满意度和执法公正性满意度等。基于服务型能力政府的绩效考核指标体系设计表见表2.1。

虽然提升政府服务能力的绩效考核指标体系表的制定未在指标层级中赋予各指标权重，但它却为县级政府提升服务能力实现向服务型能力政府转变的绩效考核指标设置提供了参考与依据。县级政府绩效考核指标体系只有具有如表2.1中的4个基本指标与19个细化指标，尤其是将职能指标中关于公共服务的二级指标如文化事业、卫生事业与基础设施指标和满意度指标作为考核政府服务型能力的关键指标（KPI），才能真正通过绩效指标维度的设计引导政府行为，提升政府服务能力。

在我国，县级政府绩效考核是激励考核内容演化，也是如今的绩效考核指标体系难以反映和解决民众需求的根源，它需要从历史维度去回溯分析的。

表2.1 服务型县级政府绩效考核指标体系表

市场监管教育事业文化事业基础设施廉洁情况行政效率潜力指标卫生事业行政素质国有资产管理制售假冒伪劣商品查处率药品安全抽样合格率农产品质量安全监测超标率国有资产增值保值率其他国有资产占GDP比重国有企业实现利润增长率教育事业费用占GDP比重学生每百人拥有专职教师数网络覆盖率人均公用图书量公共卫生事业支出占GDP比重每万人拥有病床数每万人拥有医生数人均道路面积人均地下排水管道长度人均公共汽车量人均绿化面积腐败案件涉案人数比重受处分人员占总人数比重平均个案处理时间信息管理水平行政人员中本科以上学历者占比重公务员每年平均受培训时间行政成本个人及家庭生活社会及自然环境满意度指标政府服务及形象政策法规及执行行政管理费占财政支出比重行政人员占总人口比例工作及就业机会满意度医疗保障满意度社会治安满意度自然环境满意度服务态度满意度服务效率满意度公务员廉洁满意度政策透明度满意度法规完善程度满意度行政审批简化程度满意度执法公正性满意度

3我国政府绩效考核指标体系的历史考察

通过历史回溯分析，我们可以发现，我国县级政府绩效考核指标体系经历了如下三个阶段。

3.1“农业”为主导的县级政府绩效考核指标体系时期

从新中国建国至20世纪70年代，这是县级政府绩效考核指标体系的萌芽时期。这一时期绩效考核指标概念并未完全引入县级政府工作考查范畴之中。县级政府绩效考核指标更多是基于“以农补工”大背景下粮食等农副产品收购、工业补给率及革命战争年代形成的干部考核方式。“统购统销”和严格的户籍控制下的城乡二元体制成为长期实行“以农补工”政策的制度保障。1953年11月23日，《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》规定：“农民需按国家规定的粮种收购量、收购价格等将余粮售给国家”。［10］我国在最大限度汲取农业剩余的情况下，以法令形式将统购统销法律化，强制粮食征购。县级政府作为国家基层行政单位承担起粮食征收等主要任务并将它作为这一时期县级政府绩效考核的主要内容和农村干部升迁的主要考核指标。见表3.1。

表3.1 新中国建国初期县级政府绩效考核指标体系表

从新中国建国初期县级政府绩效考核指标体系设置表中，我们可以看出，为实现“以农补工”的一级指标，粮食收购作为二级指标在县级政府绩效考核中占有非常大比重。主粮及农副产品收购量、收购粮种量、收购价格这些指标项直接关系基层农民的生活。资料显示国家统购统销的农副产品几乎无所不包。到1970年代末，国家收购的农产品数量达230余种。从征购数量上看，农民需将绝大部分剩余农产品上缴国家。在实行统购统销的30多年间，粮食的收购量占粮食总产的20%至30%，棉、油的收购量居然占其总产的80%至90%。从收购价格上看，国家制定的农产品收购价格始终明显低于农产品的成本。县级政府为达到其绩效考核指标则采取强征、暴征的态度来“与民争利”。一方面，在统购统销政策下，农业剩余被工业化长期榨干，农民常年生活在极度贫困中。另一方面，国家工业化虽得以初步实现，但在县级政府绩效考核指标体系设计中存在着严重的以粮食征收量为评定标准的“与民争利”现象，这为随后的县级政府绩效考核指标体系埋下了祸根。

3.2“招商引资”为主导的县级政府绩效考核指标体系时期

从改革开放初期至21世纪初期，县级政府绩效考核指标体系以“招商引资”为主导。这一时期随着改革开放的推进，受西方新公共管理运动影响，我国学界已经开始使用“绩效考核”、“绩效考核指标体系”等概念。政府绩效在市场经济体制下初显。县级政府部门也开始制定绩效考核指标体系。1978年的中共十一届三中全会将国家工作重点转移到以经济建设为中心上。此后的政府绩效考核也以经济增长指标为主。以国内某市下辖县为例，在县级政府绩效评估指标体系指标中，权重超过7%的指标有4个：GDP （7%）、税收收入及占GDP比重（8%）、社会安定（7%）和地方主要产业增长指数（7%）。其中经济指标有三个［11］。北京大学刘明兴教授等人在对6省60乡镇120村考核内容进行研究后发现，在县级政府绩效考核指标中，招商引资指标占有重要地位。经济增长与投资的刺激对县政府来说非常明显。R县更是围绕这种偏好专门设计了考核指标体系，见表3.2。

表3.2 R县级政府绩效考核指标体系截取表

从该县政府经济建设绩效考核指标的设置中不难看出，招商引资作为三级指标占有40%比重。县级政府招商引资的初衷是为了引进企业推动县域经济发展，解决县域人口就业问题，增加县域人民收入。在表3.2中招商引资指标下细化指标项的最后一项即超额完成任务奖加（10分），在如此绩效考核体系下，招商引资指标在县级政府绩效考核中无疑成为县级政府显示业绩的竞争项目。在地方政府税源经济主导和GDP考核指标引导下，招商引资成为“头等大事”。

一方面，由于地方政府渗透到招商引资的各个环节，其招商实效存在问题。为了追求招商引资速度，某些部门提交虚假数据，他们把意向投资、虚假投资等等验资后撤资无法形成真正投资的都算作投资项目。见表3.3。

表3.3 R县新增注册资金与实际资金到账统计

另一方面县级政府便开始盲目引进一些高化工资源、高污染企业，且不顾群众反对地“与民争利”。资料显示，该县政府为发展本县经济，通过招商引资，成功引进一家水泥生产企业。企业投产之后，由于生产技术不过关，企业给当地带来了严重的环境污染。企业附近的三个村庄深受其害，过去清澈的河水从此混浊不堪，用此河水浇灌的土地板结，蔬菜绝收，散落的粉尘使庄稼大面积减产，农民怨声载道。这对国家资源造成浪费，致使招商成本更高且形成恶性循环。

3.3“土地财政”为主导的县级政府绩效考核指标体系时期

从21世纪初期至今，县级政府绩效考核指标体系发展转向以“土地财政”为主导，县级政府绩效考核指标体系虽仍以经济指标为主要考核指标，但不同的是经济考核指标结构发生了变化。这一时期城镇化兴起，农村开始经历城镇化建设中的“拆迁运动”。而城镇化之所以风生水起，是因为城镇化的背后是房地产，房地产背后是土地拆迁带来的土地财政［12］。此时的县级政府绩效考核指标体系见表3.4。

从城镇化时期县级政府绩效考核指标体系表中我们可见，房产开发项目指标在经济发展指标中处于重要地位。土地拆迁带来的土地财政税收成为这一时期县级政府财政的主要来源。“土地财政”为地方政府带来的利益有：通过卖地所得收入成为政府财政，不划入政府公共服务项目支出中；卖地对政府来讲，除去拆迁费用，不需任何成本，可谓“一本万利”；与卖地相关的房地产开发可以拉动地方GDP，带动一系列相关产业发展；当权者的寻租欲望也可以通过卖地、房产等审批过程实现。国务院发展研究中心一份报告显示，近年来，土地出让金、房地产相关税收占地方政府预算的40%。土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。

原本靠种地谋生的城郊农民一旦被迫拆迁，就会失去几辈子生活土地，被强制流入城市，成为城市底层。没有城市生活技能又丧失土地的农民最终沦为城市中最底层的廉价劳动力，留在当地的人口基本上是失去劳动能力的老人和儿童。从县级政府绩效考核指标体系表中，我们看到县级政府的绩效考核指标并未对公共服务基础设施提供层面包括县级医疗服务、县级社会保障、教育等指标进行考核。这使得城镇化并没有从根本上解决农村社会保障严重滞后、基层民生工程投入不够的问题。一言以蔽之，这就是典型的“与民争利”政府模式而非“服务于民”政府模式，最终导致结果就是：富者愈富，穷者愈穷；地方政府越富，广大农民越穷。

为了辨明县级政府绩效考核指标体系的科学性，或者说指标与目标的一致性，本文接着基于案例分析，运用层次分析法对县级政府绩效考核指标的合理性进行研究。

表3.4县级政府绩效考核指标体系表

4我国县级政府现阶段绩效考核指标体系运行实践的案例研究

4.1 M县政府绩效考核指标合理性：层次分析法判断

在案例选取上，由于时间、精力有限，本研究只选取了笔者较为熟悉的H省S市下辖M县（为避免涉密问题故用首写字母代替研究对象）进行分析。

表4.1是从21世纪初期至今H省S市下辖M县依据提升政府服务能力建设设计的政府绩效考核指标体系，其指标设置合理性还有待检验。M县每年年初以红头文件的形式下发县直单位工作目标考核意见，对其下辖乡镇进行考核，考核时间多定于每年12月上旬左右。考核的范围与对象涵盖全县城乡81个科级领导班子，对地方政府分为农村乡镇（办事处）事务与乡镇（办事处）领导干部两个层次进行考核。考核实行百分制。考核体系包括乡（镇）村经济发展、农村工作、党的建设和平安社会四个部分。其中，乡（镇）村经济发展60分，囊括工作推进、招商引资和项目建设、民营经济、现代化大农业、增收效果、乡（镇）第一产业增加值和农民人均纯收入、乡镇结对合作、县级重点管理的行政村工作，由乡（镇）村经济发展工作领导小组打分后按60%比例计算考核分值；农村工作20分，其中农业生产12分（包括秋季农业生产6分）、新农村建设3分、畜牧工作3分、造林绿化2分；党的建设6分，包括党建工作、宣传思想文化和精神文明建设、党风廉政每项各2分；最后是平安社会14分，其中信访工作5分，维护社会稳定3分，社会管理综合治理、安全生产、应急管理工作每项各2分（见表4.1）。

层次分析的研究步骤如下。

（1）建立指标递阶结构层

层次结构形式中最基本的一种是递阶层次结构。确定权重合理性的前提就是构造出层次结构模型。一般情况下模型结构分为目标层、准则层和指标层。根据表4.2中H省S市下辖M县的政府绩效考核指标体系表，层次结构的目标层为基于服务型政府绩效A，准则层为县经济发展A1、农村工作A2、党的建设A3、平安社会A4，指标层为招商引资A11、民营经济发展A12、农业增收效果A13、农民的纯收入A14、农业生产 A21、新农村建设A22、畜牧工作A23、造林绿化A24、党建工作A31、思想文化和精神文明建设A32、党风廉政建设A33、信访工作A41、维护社会稳定A42、社会管理综合治理A43、安全生产与应急管理A44共15个指标。

（2）两两比较，构造判断矩阵

为说明本层次相关各因素之间的相对重要性，针对上一层次某因素可构造判断矩阵。按本层A1，A2，A3和A4之间的相对重要性，通过两两比较的方法赋予指标权重。在具体操作中通过个案绩效考核指标体系图表中赋予的分数值进行标度与计算，本文采用的是SAATY1-9比率标度法（见表4.3）。

通过个案中图表标度，得到准则层判断矩阵表如表4.4。

表4.1 县级政府绩效考核表

表4.2 县级政府绩效考核指标体系表

表4.3 SAATY1-9比率标度法

表4.4 准则层判断矩阵表

根据上述标度结果，可以得到二级指标的判断矩阵：

（3）层次单排序及一致性检验

层次单排序就是根据判断矩阵计算本层次所有指标的重要性次序的权值。经过计算得到判断矩阵的特征向量，这个特征向量就是所算层次指标对隶属层次指标的影响程度，就是权重值。

①用几何平均法计算判断矩阵A的特征向量W的分量：

②得到各二级指标Ai关于一级指标A的权重分别为：

WA1=W1/WA=0.07

WA2=W2/WA=0.24

WA3=W3/WA=0.267

WA4=W4/WA=0.35

③A中每列元素求和：

Si=（18.2，6.05，1.82，4.26）

④计算矩阵A的最大特征值λmax：

⑤一致性检验

一致性检验是计算层次总排序指标CI和层次总排序平均随机一致性指标RI的比例，即层次总排序随机一致性CR。客观性越强则CR越小，若CR＜0.1，则认为层次单排序结果具有满意一致性。其中，CI=（λmax-n）/（n-1），n为矩阵阶数，CR=CI/RI。

矩阵A为4阶矩阵，那么RI=0.90，根据上文的计算结果λmax=4.695，则CI=（λmax-n）/（n-1）=0.32， CR=CI/RI=0.32/0.90=0.25＞0.1。因此可以判定H 省S市下辖M县基于服务型政府的指标体系设计并不具有一致性。

虽然M县政府在现阶段的经济发展中取得了一定的成绩，但从简单的数据结果的判断中仍可看出其绩效考核指标权重设置并不符合一致性检验，也不满足提升政府服务能力、构建服务型政府的要求。

4.2 M县群众上访事件

M县教师上访事件发生在2014年11月，M县政府拖欠教师工资导致数百名教师围堵县政府大楼的消息登上新闻头条。

2014年11月8日，200名教师代表与人事局领导谈判返还拖欠工资与补助问题，但谈判失败。

2014年11月15日、16日，第二次谈判失败，教师代表联名向政府提交诉求书。

2014年11月17日，在教师诉求未得到解决的前提下，政府向校方施压，教师集体于17日罢课，M县里学校全部停课，多达750人在政府门口聚集。

据了解，M县政府长期以来都有拖欠教师工资现象，但数目不大，一般会在年终补齐上一年拖欠的工资。但随着县里政府“经济指标”考核比重的上升，政府财政吃紧，致使拖欠教师工资数目越来越大，拖欠时间越来越久，这最终导致县中学教师集体上访。

4.3 M县政府绩效考核指标体系存在问题及根源分析

（1）绩效考核指标单一

绩效考核指标单一主要表现在考核指标所公布的信息不够具体全面上。从M县政府绩效考核表中我们不难发现社会公众关心的关于民生的考核指标信息并不详细甚至被屏蔽，如社会保障、教育、医疗卫生等指标在考核表中并没有体现。而考核指标往往不能根据需要建立在切实可行的基础上，定量的指标可信度也较低，指标权重设置经过层次分析法检验也并不具有合理性。

（2）“与民争利”指标占主导地位

在M县政府绩效考核指标表中，县经济发展二级指标占有60分的比重，其中招商引资指标、民营经济发展指标排在三级指标的一、二位置，可见M县政府对它们的重视程度。招商引资指标可以为县政府带来更突出的GDP政绩，民营经济发展指标可以让县政府通过对个体工商户等民营经济的税收增加地方财政，带来切实利益。片面强调经济性指标的结果就是环境、公共基础设施、医疗等关乎社会民生的考核指标得不到重视。此类考核指标引导下的政府行为不再是基于“为民服务”，反而是“与民争利”。

（3）“公众满意度”指标缺乏

在研究县级政府考核问题时，运用电话访谈法对H省S市有关评估方进行访谈。访谈对话部分记录如下。

问：对贵市下辖的M县政府的绩效考核的主体都有哪些？

答：这个在我们下发的绩效考核“红头文件”中都有所说明。区乡（镇）村经济发展工作领导小组负责对乡（镇）村经济发展工作进行考核，财政局负责对财源建设工作进行考核，招商局负责对项目开发工作进行考核等。考核的主体主要还是上级相对应单位的领导部门，上面怎么说我们就怎么做，考核绝对不会出问题，还是要以上面的为主。

问：那什么才是考核指标设置的标准呢？

答：还是要让上面满意，我们这个下面才好发展。我们还是想为老百姓做些实事儿，可公众的满意度一直都不是我们考评的重点，但是这也会考虑的。

在短短的访谈过程中，通话记录可以让我们明显地看到考核主要还是以上级对口单位对下级的考核为主，也就是政府内部固化地建立了一套考核体系，下级部门秉承的是对上负责的原则，这种考核指标体系促使其将上级的满意度摆在第一位，而忽视社会公众的利益与需求。M县考核表中的一级指标虽然是服务型政府的建设，但以“公众满意度”为主导建立绩效考核指标体系很难真正实现。

在M县政府绩效考核指标体系中无论是招商引资指标抑或是民营经济发展指标，就其政策本身而言的价值取向都是正确的。招商引资、民营经济发展等绩效考核指标的设立都会在很大程度上明确政府经济发展责任，拉动县级经济发展，带动县人口就业，有利于该县就地城镇化。但从M县的上访案例中我们看到M县政府绩效考核指标体系呈现出一种实然价值异化的状态。在招商引资过程中县政府为了片面追求GDP与财政收入，引入的高污染企业危害县农畜健康与耕地发展；在民营经济发展过程中M县政府强制税收，巧立名目，迫使个体工商户相继进城务工。片面追求经济效益的结果是M县政府绩效考核指标体系设计对服务型指标的忽视，这从教师集体上访事件中就可看出。笔者认为M县政府绩效考核指标体系实然价值异化从根本上折射出的是其背后的根源——制度问题。

5域外经验借鉴与我国县级政府绩效考核指标体系建设的对策

5.1域外经验借鉴

其一，美国地方政府绩效考核指标体系经验分析。美国在政府绩效考核指标体系方面经验先进，具有明显特征。首先，美国政府绩效考核指标体系具有法律保障，变更要求严格，不具有随意性。考核指标和人事管理以相关的法律为依据，具有很强的权威性。其次，考核标准也根据环境的不同因地制宜，以避免考核指标的失衡。再次，绩效动因广泛，以降低政府的支出、提高公共服务能力和相应的客观评价为目标。美国20世纪80年代前后的绩效考核指标体系就从以前注重经济转变为注重公民生活幸福度、安全等更多方面，因此指标包含了教育、环境、经济、社会发展等 7个方面，共包含 92个指标［13］。把相应的法律机制与体现自身特点的宽松度等外部环境调试好，使得官员的绩效考核无论是指标的建立还是考核准确性都变得得心应手。

其二，英国地方政府绩效考核经验分析。进入20世纪90年代，英国的公民宪章运动激起了英国行政部门绩效考核指标体系的改革：绩效指标的设置转向公共服务质量，考核也从效率优先转到质量优先阶段，政府整体的考核偏向了公共服务的效益与质量［14］。随着行政体制的改革，英国摆脱评判与控制的绩效指标体系设计阶段，转向了运用政府部门绩效考核指标的服务性与前瞻性推进行政组织向前发展。通过将目前的绩效水平与理想水平相对比，政府查找现存问题，发挥自身的潜力与优势。绩效指标体系的设计最初形式是作为上级部门评判下级部门的自上而下的单向的绩效反馈模式。随着英国顾客导向与质量主导的理念推行，社会公众逐渐成为评估的主体。公众满意度等指标形式出现在考核体系中。社会公众的参与可以增强政府部门的责任感，因此“顾客满意度”指标已经成为英国政府绩效考核指标体系中的重要指标。

英美两国政府绩效考核指标体系建构具有很多独到之处，这为我国县级地方政府绩效考核指标体系的设计提供了借鉴依据。

5.2我国县级政府绩效考核指标体系建设的对策

其一，树立正确的县级政府绩效考核理念。政府绩效是政府工作效率与效益的反映，绩效考核指标更是引导政府职能导向与行为模式的标准。要提升县级地方政府部门绩效管理水平，首先，政府必须明确职责宗旨，端正服务理念，树立“顾客至上，消费者导向”的政绩观，强化其服务功能。在公民将公权力让渡给政府的同时，政府即负有维护公众利益、满足公众诉求、为公众服务、促进社会进步的义务。其次，确立效能理念。效能理念是指在政府工作中降低政府工作成本、提高工作效率与效益的理念。政府通过树立效能理念，强化公共服务的质量意识与公平意识。应解决当今政府实际工作中效率低下和绩效考核指标体系设置中衡量公共服务与公共物品提供质量的指标缺失问题。最后，树立绩效考核重视“公平指标”理念。在“4E”绩效考核理念指导下，绩效考核指标体系设置除了包括经济性、效益性和效率性以外，还应注重公平性。从“与民争利”指标设置中不难看出县级政府在管理县域社会发展中往往为了追求社会秩序而出现强制摊派等忽视公众需要和社会公平性的行为。而树立县级政府绩效考核指标设置中的“公平”理念有利于弱化“与民争利”指标引导的政府行为，强化政府服务意识。

其二，推动县级政府绩效考核制度化、法律化。法律是推行政府行政管理体制改革的重要力量。习近平总书记今年尤其强调“依法治国”的理念。倡导通过法律规范政府行为，将政府绩效考核指标体系法律化，是保障政府有效考核的重要依据。只有推动绩效考核以及指标体系设置制度化、法律化，才能通过政府绩效考核指标体系的建构提升政府的服务能力。中国历史上几千年来的“人治思想”很严重，如果没有法律的约束，那么不管政府的绩效考核指标体系建立得如何完善，它还是未必能得到有效的贯彻与执行。一方面要从法律上保证政府绩效考核指标体系的常态化和重要性，不可朝令夕改，确保政府绩效考核的制度化；另一方面要保证政府绩效考核的内部与外部机构的法律地位不可动摇，以防其收集考核信息、开展考核活动、公布考核结果受阻。

其三，构建“公众满意度”主导的县级政府绩效考核指标体系，真正实现从“与民争利”向“服务于民”的根本转变。构建“公众满意度”主导的绩效考核指标体系是指将“公众满不满意”作为衡量政府绩效考核指标体系是否合理的最高标准。因此，就应通过制度安排让人民群众拥有对政府绩效考核指标设计的发言权，对绩效考核结果反馈和对政府绩效改进的监督权等，从而保证政府公共服务行为能够切实维护人民群众利益。就以考核指标体系所体现的结果为本的考核机制来说，考核体系应尽可能实现公众利益的最大化。县级政府绩效指标体系设置中引入公民参与机制，建立基于公众满意度为主要考核标准的绩效考核指标，有利于政府依据公民需求调整政府行为，避免基层政府部门的“公共物品私有化”，增进公民对县级政府绩效考核过程的支持以及对考核结果的理解与认同。与此同时，也应充分发挥专业考核机构在基层政府绩效考核指标体系设计中的作用。绩效考核的专业性、量化和规范性决定了绩效考核免受被考核部门干扰。为保证考核指标体系设计的科学性与真实性，就应建立相关的独立考核机构。作为独立考核机构的美国坎贝尔研究所为美国各州政府设计出相对科学的绩效考核指标体系并在不受政府影响下对政府绩效进行考核，其得到的结果客观、公正，我国也可以借鉴此类方法。

参考文献

［1］中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告［J］.中国行政管理，2003（3）：8-16.

［2］范迪军.县域可持续发展评价体系研究与实证［J］.国家行政学院学报，2007（1）：97-99.

［3］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2004：1-377.

［4］秦玉琴，向洪，陆人杰，等.新世纪领导干部百科全书［M］.北京：中国言实出版社，1999：40.

［5］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.上海：三联书店，1989：30-41.

［6］张彦.伦理风险与价值排序［M］.北京：人民出版社，2011：1-272.

［7］范柏乃.政府绩效评估理论与实务［M］.北京：人民出版社，2005：20-21.

［8］范柏乃.政府信用与绩效［M］.北京：知识产权出版社，2011：51.

［9］奚从清.社会调查理论与方法［M］.杭州：浙江人学出版社，1992：167-169.

［10］人民网中国共产党新闻［EB/OL］.［2016-03-25］.http: //cpc.people.com.cn/GB/64162/64164/4416030.html.

［11］李松玉，曲延春.乡镇政府招商引资的行为逻辑及其治理［J］.山东社会科学，2012（6）：65-69.