国有企业混合所有制改革的影响因素及治理结构的设计

摘 要：混合所有制是不同产权所有者按比例分担收益和风险的原则而建立的，它不仅是“责任分担、利益共享”的新型运营模式，还会进一步激发企业活力，促进国有资本良性流动，从而改善国有经济布局，通过创立现代企业治理结构，提升经济运行效率。介绍了我国国有企业混合所有制改革及治理情况并分析其主要影响因素，探讨了混合所有制改革下公司治理结构设计，提出国企混合所有制改革及优化治理结构措施。

关键词：国企改革；混合所有制；治理结构

中图分类号：F121.24 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）08-0111-03

[作者简介]徐霓妮（1984-），女，助教，硕士，研究方向：财务管理。

[基金项目]国家财政部一般项目“混合所有制与国有资本管理问题研究”（项目编号：2015 KJB028）。

一、我国国有企业混合所有制改革及治理情况

改革开放以来，我国国有企业遵循“所有权与经营权”两权分离的思路，沿着承包制、放权让利和利改税等轨迹持续前行，可以说走过了一段很长的路，但至今仍未完全到位。为推进国企深化改革，2013年11月12日党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调国企应在不同所有制之间通过交叉持股实现直接结合，以促进融合发展，通过发展混合所有制经济建立现代产权制度。鉴于此，国企混合所有制改革必然涉及改革原则和如何治理等诸多问题，尽管目前对加快国有企业改革早已达成社会共识，但就如何实施有效治理却见仁见智。

（一）国有企业混合所有制改革原则

国有企业混合所有制改革应该按照分类指导的原则进行。国有企业主要分为两大类：一是商业类，又称竞争类，是完全由市场机制发挥作用的产业。二是公益类，主要提供公共产品和服务，包括供水、供电、供气、供热、公共交通等社会服务类领域。

1.商业类（竞争类）国有企业混合所有制改革的重点主要放在考核经营业绩指标上，即考核国有资产的保值增值和市场竞争能力。一是通过组建国有资本投资公司或资本运营公司，逐步降低对所属企业的股权比例；二是在实行公司制和股份制改革过程中不必拘泥形式，因时因地进行变通，既可国有资本绝对控股，也可相对控股或参股。

2.公益类国有企业混合所有制改革路径，一是通过加强集团管控，推动企业并购与资产重组，达到完善集团公司法人治理结构的目的；二是从产权结构看，可国有独资，也可实行投资主体多元化，即通过特许经营、购买服务或委托代理等其他方式引进社会资本参与经营。公益类国有企业混合所有制改革成功与否，重点是考核营运效率、产品供给和服务质量等。

（二）治理结构理论及其要点

关于公司治理理论，主要须厘清两条脉络：一是通过协调股东与企业的利益关系，实现对投资者（股东）的投资收益的保障，又称之为“股东中心主义”，投资者拥有剩余控制权和剩余所有权；二是确立管理人员的激励与监督机制，不仅《公司法》是其必备的要件，还应建立公司内部制衡机制、严格的审计和财务信息披露制度等。总之，所有权和经营权分离是公司治理的核心，而协调关系、监督制衡是其重要手段，并把追求利润最大化和谋求公司股东与其他相关者利益作为终极目的（见表1）。

党的十八届三中全会以后，国企改革已进入攻坚阶段，而混合所有制则是今后一段时间重点实施改革的必选方案， 但在上一轮国企改革中，“一股独大”的问题并未得到根本性改变，即便是上市的国有企业，国有股绝对控股也非常普遍。为此，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构依然任重道远。

二、国有企业混合所有制改革的主要影响因素

混合所有制经济是不同性质所有者的经济形式。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，从产权上通过国有与非国有资本交叉持股、 相互融合所形成的新型混合所有制经济，“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。 显然，优化投资管理体制，降低非公资本准入门槛是国企混合所有制改革的着力点，须从以下三个方面着手。

（一）明确股权设置与权益边界

目前，已实施混合所有制改革的企业，其国有资本与非国有资本股权结构划分并不明确，尤其是相关利益和权利的保护相对缺失。尽管我国国有企业是以分类指导来推进改革的，但国有资本控股或国有资本参股多少却不明确，如何进行股份比例分配也缺乏切实可行的界定。加之没有明确的资本进入和退出机制，众多民间资本对于进入国企存在很深的担忧，一旦与国有股发生矛盾，则无法与“一股独大”的国有股相抗衡，民间资本被侵吞的危险依然存在。

（二）营造健康有序的市场环境

公平的市场竞争环境是公司治理结构体系中最基本的保障，“公平、公正、公开”的竞争环境是对公司治理实现间接控制和外部治理有效的方式，也是实现有效治理的基础和前提。国有企业在发展混合所有制的过程中，不仅要对股权结构、治理结构和治理机制进行调整，同时也要营造一个公平竞争的市场环境，使国有资本和非国有资本在市场监管、信贷政策和产业政策等方面享有平等的权力和机会，在保护国有资本不流失的同时公正公平对待非国有资本，使非国有资本的产权得到同样的保护。

（三）大力培育和发展职业经理人市场

职业经理人制度的缺失致使专项化人才匮乏，人力资源市场上符合“市场化、专业化、职业化、国际化”要求的职业经理人在国内的需求难以满足，因此需打造具有中国特色和适应国有企业改革需要的职业经理人队伍，大力培育和发展职业经理人市场。

三、混合所有制改革下公司治理结构设计

公司治理结构设计的核心问题主要有两个：一是维护市场公平秩序，二是保护投资者利益。一旦因股权纠纷产生矛盾，最终的解决途径唯赖于公司治理结构的合理性，即各方的利益诉求只有在相关框架内依法依规得到妥善处置，才能维护市场公平和促进公司长远发展。鉴于此，混合所有制改革必然涉及国有资本与非国有资本的占股比例，受其影响，恰当地安排公司治理结构及各个层级的权力职责则是当务之急。此外，公平公正的市场竞争环境、健全的职业经理人市场、透明的资本进入和退出机制、经理人的去行政化管理等也是强化混合所有制企业公司治理的基础（见图1）。

（一）股权结构设置应张弛有度

有效推行混合所有制改革的关键是合理配置国有资本与非国有资本在企业中的股权结构，以此改变国有股权“一股独大”的现状。在混合所有制企业中，应根据其在国民经济中所处的地位，确定国有资本和非国有资本在股权比例中的分配，根据企业性质和类别制定相应有效的股权结构。

（二）治理结构应确保利益回报和抗风险

根据现代公司治理机制原则，股东大会是混合所有制企业公司治理的关键，拥有最高决策权。国有资本和非国有资本作为企业股东履行出资人义务，董事会代表出资人的意愿作出科学决策，在企业战略规划、经理层任免和公司治理机制方面发挥积极作用，并需对股东、债权人、职工和社会公众等利益相关者负责（见图2）。

（三）公司治理机制应约束与激励并重、包容并蓄

公司治理机制的主体是公司实际的经营管理活动，以激励约束为主要内容，目的在于增强企业活力，具体包括职业经理人激励约束机制、选聘与退出机制、公司绩效评价机制和监管机制等，各机制之间相互作用（见图3 ）。

四、国企混合所有制改革及优化治理结构措施

分类实行混合所有制改革是从以往国资委对国企“管人、管事、管资产”，转变到“管资本”的飞跃，进行混合所有制改革还面临国有资产定价过低或过高，影响到国有资产流失或准入控制，为此，除了对国有资本要加强监管和规范运作外，还应以产权关系为纽带，通过建立规范的公司治理机制，吸引更多的非公资本，实现国有资本的优化配置。

（一）建立资本进退有序的机制

在国有企业分类改革的情况下，最重要的是确定非国有资本准入的范围，划分出哪些行业允许非国有资本进入，哪些行业要求国有资本绝对控股或相对控股和参股。此外，有效实施混合所有制改革的关键是合理的股权结构在国有资本与非国有资本中的分配，改变国有股控股现状。国有资产的退出是为了盘活国有资本，引导民间资本进入，这不仅发挥了市场在资源配置中的基础性作用，进一步激活国有资产，而且使存量资产以资本投入转换成新的增量，即转投到新的领域，以确保国有资产的保值增值。

（二）营造透明的市场竞争环境

首先，要加大对中国职业经理人协会的投入与监督力度，加强职业经理人培训、考核与资质认证，统一考评标准，形成健全的职业经理人培训体系和公平合理的职业经理人资质考评体系，整合职业经理人信息库，为企业提供适用的人才信息。其次，要在职业经理人市场中创立声誉体系，这要求公司治理的核心——董事会对在任的职业经理人员建立完整、可靠、持续、透明的绩效档案与信用记录，建立职业经理人在混合所有制企业中的竞争机制。

（三）制衡权利、监管到位

国有企业在进行混合所有制改革的过程中，不仅要对股权结构、治理结构和治理机制进行调整，也要对市场环境进行调整，创造一个公平竞争的市场环境，使国有资本和非国有资本在市场监管、信贷政策和产业政策等方面拥有相同的权力与机会，在确保国有资本不流失的同时对非国有资本做到公正公平，使非国有资本得到同等的保护。事实上，混合所有制并不能解决国有企业存在的所有问题，但使国有企业以控股或参股的形式进入到竞争市场，通过市场的监管和筛选，可使混合所有制企业的公司治理结构得以不断完善，并进一步提升其效率，实现经济社会的和谐发展。

[参考文献]

[1]黄速建.中国国有企业混合所有制改革研究[J].经济管理，2014（7）.

[2]杨红英.论混合所有制改革下的国有企业公司治理[J].宏观经济研究，2015（1）.

[3]鲁桐.改善国有企业公司治理：国际经验及其启示[J].国际经济评论，2015（4）.

[4]张敏捷.国有企业公司治理之研究——完善国有资产监管机制和优化国有企业公司治理结构[J].经济体制改革，2013（6）.

（责任编辑：乔虹 陈鸿鹏）