关于城市管理体制改革的实践与思考——以安徽省、湖南省为例

石羽



关于城市管理体制改革的实践与思考
——以安徽省、湖南省为例

石羽

编者按：《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》为城市管理执法指明了方向，城市管理执法改革的重点是理顺体制。第一是坚持依法治理，权由法定。第二是需要研究推进城市管理从粗放型管理向网格化、社会化、多元化、精细化、信息化管理模式的转变，并形成高效能的城市管理问题。第三是坚持以民为本，服务到位。在推进城市管理体制改革进程中，全国不少地方进行了有益的探索，取得了很好的经验，有的还在实践中形成了有价值的成果。本刊选取安徽省、湖南省城市管理执法体制改革的实践作为案例，以期对大家有所启迪。

一、安徽省的实践与思考

安徽省的城市管理执法体制改革始于2000年，首先在马鞍山市开展城管领域相对集中行使行政处罚权试点工作，此后逐步扩大到全省所有市县，在市县两级积极探索改变城管领域多头执法、重复执法、执法扰民、执法效率低下等问题，取得了积极的成效。

（一）城管执法体制改革的主要探索

安徽省在城管执法体制改革的主要做法有以下几点：

一是积极构建城管综合执法新体制。目前，安徽省各市、县（区）采取“市容执法”模式，组建了城管执法机构，与市容管理局“一个机构、两块牌子”，行使城市管理相对集中行政处罚权职能。在国务院授权“七+X”的基础上，各地城市执法主体、种类、职责与权限以及依据基本明确。随着城市化快速推进，多数城市按照管理、服务、执法一体化思路，将城市管理所涉及的许可权、监管权、执法权赋予城管部门，探索推进城管由单一执法机构向管理行政综合体转变，试行职能高度整合、权能高度统一的“大城管”制。一些地方还试点开展了向乡镇（园区）延伸执法、跨县区和重点区域联合执法等，积极解决基层执法难的问题。

二是大力推进城市管理法制化建设。安徽省政府颁布了城市管理领域相对集中处罚权办法，淮南、合肥等有立法权的市结合实际，颁布了城市管理条例等相关法规，明确界定城管部门的执法资格、执法范围等。其他没有立法权的市也结合实际出台了规范性文件，努力推动城管执法有法有规有据。

三是大胆探索城管执法方式创新。开展市民、商贩协会、志愿者协会、街道、社区等多个治理主体参与城管执法的工作创新，探索构建多个主体联合执法、协同执法、柔性执法新模式。2011年，合肥市在安徽省首创行政处罚群众公议制度，对涉及行政裁量的行政处罚案件，须经群众公议团公议后方可作处罚决定。这项制度实施以来，先后招募普通群众公议员476名，开展群众公议活动308次，公议案件1512件。淮南市成立了城管志愿者协会，发动4万名城管志愿者广泛参与城市市容市貌执法管理。

四是有效推进执法队伍正规化建设。注重从省级层面推动执法队伍建设工作，强化城管行政执法人员培训和资格认证，定期对行政执法主体进行清理和培训，着力提高城管执法队伍人员素质。目前，全省1.5万名城管人员，通过行政执法资格认证考试的约占城管人员总数的30%。同时，着力推进城管执法人员着装、编号、执法车辆标识、GPS定位等标准化建设。

（二）推进城管执法体制改革的思考

一是加快完善城管执法的制度体系。城管制度建设是推进社会治理体系和治理能力现代化法律制度体系的重要组成部分，各地加强城管立法工作已探索多年，很多做法也逐步成熟，建议相关部门开展专题调研，及时将地方成熟定型的成功做法上升到法律层面，尽快解决“谁执法”“如何执法”以及“执法保障”等基本法律保障问题。同时，积极鼓励、引导地方结合地方“立法权”改革，积极推进地方城管法规建设，完善地方城管法规规章体系。

二是加强城管综合执法改革指导。城管综合执法涉及多个部门和不同层级政府的事权划分和利益调整，需要多方协调配合和共同努力。从国家层面来讲，建议相关部委结合简政放权、放管结合、优化服务工作，加强改革的统筹规划和部际协商，及时帮助解决政策层面和法理层面的改革难题。从地方来讲，要进一步加强省级政府对城市管理的宏观调控和协调指导职责，强化省级行业主管部门对省辖市以及县（市）城管执法工作的领导或指导，强化市县政府的管理责任，有效增强城管部门的综合执法能力。要以完善权责清单制度建设为抓手，规范委托执法，理顺市以下城管执法机构之间关系，细化明确各级城管执法机构的职权，最大限度解决市区以及县乡等城管执法之间的矛盾和冲突。要以完善城管执法协调机制为抓手，增强综合执法能力，推进城市执法信息共享、违法案件移送、行政执法协助等制度化、规范化、程序化建设，建立健全行政执法与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合的工作机制，形成城管执法的综合治理机制。

三是大力推进城管执法方式创新。从治理体系和治理能力现代化角度，积极探索实现政府执法和社会自我调节、居民自治的良性互动方式方法，最大限度降低行政执法成本。一方面，牢固树立柔性执法理念，推动城管部门与其他职能机构密切配合，改变以往重事后处罚、轻事前预防和服务的执法方式，着重以服务者的身份教育引导行政相对人自觉遵守城市管理规定，主动帮助执法部门解决城市管理问题，积极化解管理者与被管理者之间的矛盾，不断提高执法效率。另一方面，深入推进城市公民、法人和其他组织依法参与城管执法创新实践，大力鼓励和支持各地城管执法机构与街道（社区）、学校、医院、物业管理公司、建设开发单位、商会等与城市管理密切相关的单位积极开展执法共管活动，形成“共同执法”格局，对基础和条件较好的市县，积极开展城管柔性执法试点，探索综合运用行政指导、行政调解、行政合同和行政奖励等措施，提高柔性执法的规范化水平。

四是进一步提升城管队伍的执法能力。要把加强城管执法队伍的正规化建设，作为城管执法体制改革创新的一项关键性工程来抓，着力建设一支正规化、专业化、职业化的城管执法队伍。通过严格招录标准、强化业务培训、改善城管队伍结构，结合权力运行监管，以效能建设为抓手，整合考核资源，扩大民意权重，加大日常考核工作力度，不断提高城管执法能力和水平。

二、湖南省的探索与思考

近年来，湖南省积极探索城市管理体制改革，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质起到了积极的推进作用。

（一）现实之情

机构设置。全省市（州）、县（市、区）均设置了城管执法局或城市管理和行政执法局，其中，市（州）均为政府工作部门，县（市、区）绝大多数为政府工作部门，少部分为事业单位。据初步统计，截至今年3月，全省城市管理执法人员共计2.13万人，其中在编人员1.23万人，协管人员8930人。

职责分工。湖南省城市管理执法机构承担的职能，根据各地机构设置情况不同差别较大。城管执法普遍采取“N+1”模式，一般涉及7至9个部门的行政处罚权。在本轮市县政府机构改革和综合行政执法体制改革试点中，长沙县、耒阳市组建的综合行政执法局，分别承担了22个、25个部门的行政处罚职责。此外，绝大多数地方城管执法局还承担政府的临时性、突发性和集中治理等工作任务。

执法标准。当前，国家和省级层面尚未出台有关城市管理和行政执法的专门法律法规，城管执法依据分散于各行各业的法规、条例或行业规章。为加强城市管理法制化建设，2015年年初，湖南省由省住建厅牵头，启动了《湖南省城市综合管理条例》的起草工作，经反复征求各方意见，拟于今年提请省人大审议。此前，部分市（州）在规范城市管理方面进行了积极的探索与尝试，如长沙、株洲、衡阳等市先后出台了一些规范性文件，主要涉及市政基础设施管理维护、垃圾处理、户外广告管理、市容环境卫生管理等方面。

（二）破局之策

当前，社会变革日益广泛深刻，多种矛盾错综复杂。新形势下，要做好城市管理工作，必须从体制机制、法律法规、人员编制等方面进行全方位统筹设计，才能找到城管执法体制改革的门径。

一是理顺关系促改革。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市县政府在城市管理和执法中负主体责任，将执法重心下移，推行网格化管理。市县建立健全城市管理协调机构，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，实现城市管理执法机构综合设置。遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上、地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制，有条件的市县可探索建立规划、建设、管理一体化行政管理体制。

二是通过立法解困境。建议国家尽快制定出台有关城市管理方面的法律法规。省级层面加快推进城市综合管理立法工作，从法律层面确立城市管理在城市工作中的战略地位和执法地位，彻底破解城市管理无法可依、借法执法等困境。加快制定或修订一批城市管理和综合执法方面的标准规范，在国家相关政策标准出台前，积极采取地方立法、部门规章、技术指南、定额标准等多种形式，逐步形成系统完备的城市管理标准规范体系。

三是制定标准有遵循。科学确定城管执法人员配备比例，是加强城管队伍建设的重要环节。目前，湖南省大部分市县均反映现有的城管编制紧张，要求适量增加城管编制。由于国家尚未出台关于城管编制配备标准的具体政策性文件，导致在实际操作中编制部门难以把握增减编制的具体尺度。建议中央结合具体国情和各省市区的实际，综合考虑人口数量、地域面积、经济状况、治安形势、应急处置、公共秩序等诸多因素，借鉴国外的成功经验，尽快制定出台科学严谨的城管编制配备标准。同时，考虑到城管辅助人员相对不足，在协管人员的配备上无章可循，建议中央配套出台协管人员配备标准。

（本文根据研讨会有关材料整理而成）

责任编辑 罗文