城管执法迎来发展新局面——从河南省城市管理综合行政执法体制现状看发展前景

罗文　樊祥胜



城管执法迎来发展新局面
——从河南省城市管理综合行政执法体制现状看发展前景

罗文樊祥胜

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”党的十八届四中、五中全会进一步对城市综合管理与执法工作做了部署。中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了深入推进执法体制改革和改进城市管理工作的指导思路、基本原则和总体目标，并从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制等方面，系统提出了改革的主要任务和具体措施，并部署了组织保障和落实机制。时隔37年，中国再次召开最高级别的城市工作会议，会议名称升格为“中央城市工作会议”，足见中央对这项工作的重视程度。

城管执法是开展行政执法体制改革的产物，实行相对集中行政处罚权制度，至今已经走过了20年的历程。尤其是近几年，“城管”这两个字眼在网络上的点击率相当高。有关城管执法“砸摊子”“抢车子”的负面报道也是屡见报端。这与以往社会舆论导向偏移有关，而更为关键的是如何用科学合理的体制机制化解“最弱势群体”与“最委屈执法”之间的是非恩怨。河南省委、省政府已将此项改革纳入今年的工作重点，提出试点先行、分类分层推进、倒排工期、责任到人、定期督查、定期通报的具体要求，确保按照中央明确的时间节点完成改革任务。

现实：喜忧参半，举步维艰

河南城市管理改革的步伐一直就没停止过。从记者调研走访的几个市县来看，各地都在结合本地实际，不断完善城市管理综合行政执法体制，大力加强队伍建设，着力解决深层次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮阳市城市管理综合执法局成立于2011年10月，直属市政府领导，将规划执法、建设执法和管理执法三项执法整合，实行市、区、办三层管理，较好地解决了过去城市管理“一羊九牧”和“九龙治水”的混乱局面。濮阳市城市管理综合执法和相对集中行政处罚权工作，一直走在河南探索“大城管”管理模式的前列，尤其是数字化城管吸引了省内外众多市县来学习。该市率先在河南城市管理领域建立起网格化城市管理和综合执法指挥体系平台，一线巡查员发现城市管理领域的各类问题，报指挥中心后交相关部门进行处置，并反馈处置情况。整个城区内设有“一支队伍”，即城市管理综合执法队伍，负责对综合性城市管理问题进行综合执法。

从“洛阳市城市监察管理局”的机构名称不难看出，该市是“小城管”模式，主要负责对市容市貌、环境卫生、窨井管理、环卫设施、道路设施、广告设置、生活垃圾等的监察、督办工作。从其在网站上公布的9条职能第六条“受建设行政主管部门委托，负责城市管理方面的行政许可审批、行政执法工作，负责全市城市管理执法队伍的业务培训和执法行为的规范等行业管理”，可以看出，洛阳在城市管理执法方面进展不如濮阳理想，其在综合行政执法的范围和内容上显得“犹抱琵琶半遮面”。

在调研中，记者还了解到了一个“短命”城管局和最年轻的城管局的情况。

2013年4月24日，河南省编办经研究同意批复新乡市延津县成立综合行政执法局，正科级行政机构。然而，在2015年新一轮机构改革中，延津县综合行政执法局被划入县住房和城乡规划建设局，为下属事业单位，新设名为综合执法监察大队。县综合行政执法局作为政府工作部门运行不到两年便“夭折”了。目前，该县综合执法局和执法监察大队是一个机构两块牌子，主要承担市政道路开挖监督、污水处理费征收、城市规范管理、市容环境卫生管理、数字城管等五大职能。

去年9月，洛阳市栾川县城市管理综合执法局进入筹备阶段，12月30日，经省编办批准正式挂牌成立，成为全省最年轻的城市管理综合执法局。该局整合了县域内的多支执法队伍，依据法律法规按程序授权，在市政、环卫、绿化、国土、水政、应急等领域实行集中统一综合执法。

栾川县城管执法体制改革最大的亮点，莫过于把城市管理上移，提升到县级层面，成立了栾川县城市综合管理委员会，为县政府议事机构，主任由县工会主席兼任，副主任由分管副县长兼任，成员由相关部门、街道负责人组成。这样的顶层设计，相对于其他市县来说是一次创新，更是一种有益尝试。“以前我们城管队伍上街执法，总感觉低人一等，如今这样一个体制机制非常好，不仅为我们搭建了协调的平台，也为我们提供了坚实的保障力量。”城乡镇城管执法队员赵三亮，说起对于此次城市执法体制改革信心满满。

河南省各地城市管理综合执法部门积极转变执法观念，坚持以人为本、执政为民，杜绝粗暴野蛮执法。扎实开展便民服务、社区走访、上门沟通等活动，与企业和居民交流，听取意见建议，切实解决城市居民反映强烈的问题。一些市县通过发放创建文明城市、争创文明市民资料，拍摄城市管理专题片等方式，让社会各界进一步了解和认可城市管理综合执法工作。同时，加大执法人员培训力度，健全管理制度，规范执法人员的行为，努力打造思想坚定、文明有礼、业务精湛的高素质城管综合执法队伍。洛阳市专门聘请政风监督员对城管执法工作和执法人员进行明查暗访，定期开展社会评议活动，听取人大代表、政协委员、市民群众和新闻媒体的意见建议，将评议结果作为各城区绩效考核的重要依据。濮阳市先后细化了20多项管理制度和工作规范，对执法队伍的权限、身份、责任等事项进行较为全面系统的规定，同时，该市综合执法局坚持每天巡查督察各大队、中队的执法情况和队伍管理情况。

困惑：先天不足，后天失调

当前，城管执法在城市管理中发挥了不可或缺的作用，但从各地情况来看，城管工作实践还不能满足人民群众的期盼和需求，还存在体制不顺、执法依据散乱、执法不规范、舆论环境差、自身建设不足等一些亟待解决的问题，必须引起高度重视，加强顶层制度设计，通过改革管理体制加以解决。

困惑一：城市管理无法可依。长期以来，在国家层面没有专门为城管综合执法制定法律和行政法规，各地城管执法行为的依据主要是各部门法律法规，规定分散、条目众多，职能定位不明确。城管执法部门履行的行政处罚权相对集中，大多是通过授权和委托行使的。新乡市延津县城管局局长范文涛最为困惑的是：缺乏全国统一城管执法法律法规，容易造成职责、权力和责任无边界。法律地位不明确造成履职的合法性屡受质疑，一线执法人员经常抱怨在行政执法过程中没有底气。从调研的情况看，20年前国家确立的相对集中行政处罚权制度落实并不理想，“九龙治水”“八个大盖帽管不了一个破草帽”的局面仍然存在：一条马路上站着绿化、环卫、城管、公安等五六支执法队伍；一个加油站，工商、商务、安监等七八部门都拥有执法权。最令范文涛担心的是，一旦在执法过程中出现法律法规适用错误、处罚过重或过轻、处罚程序失误，则行政诉讼败诉的可能性极高。另外，在具体执法中因缺乏强制权，一旦街头执法暂扣物品时与管理对象发生拉扯争执，执法人个人权利和社会秩序则无法保障。因此，改革势在必行。

困惑二：执法体制五花八门。从调研中发现，各地的城管综合执法机构，几乎没有一家是政府组成部门，主管部门多样，有的甚至没有主管部门，缺乏业务指导，造成机构设置不规范、人员身份比较混乱。其职能大多为政府授权，且无法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全。一线执法人员反映最为强烈的是城管体制不顺，这种体制不顺，既包括城管执法机构上下体制不顺，也包括城管执法机构与其他执法部门之间不顺，还有城管职能不顺。即上下不顺、左右不顺。有人戏称为上无“爹娘”，下无“子孙”。据河南省编办事业单位改革处处长张旭介绍，各地市的城管综合执法部门在体制机制、编制数量、部门名称、队伍着装、职责权限方面差异很大，从现行执法机构性质来看，有的属于政府部门，有的是政府下属机构，有的是政府直属机构；执法人员身份模糊，有的是公务员身份，有的参公管理，有的是事业编制，有的则无编制。

困惑三：执法权限配置混乱。就全国而言，城管执法机构没有统一的职能规范，各地城管究竟管什么，没有一定之规。城市管理综合执法机构和其他部门之间的执法权限配置不合理，有职有权的政府职能部门“管得了但看不见”，而无职无权的城管综合执法机构“看得见却管不了”。城管执法机构行使的职能大多都是其他执法部门划转而来，而且划转的职能大多不是全过程职能而是“半截职能”，即只有行政执法职能而没有管理职能。洛阳市西工区城管大队队长李晓林说，在他们职责中，第九条提到“完成区委、区政府交给的其他任务”，城管接手了很多“剩余权力”。如今，城管部门成了地方政府一个“筐”，一些不知道谁来管和部门不愿管、管不了、管不好的复杂事情都抛向了城管部门。个别地方对城管部门职能的确定带有较大随意性，很不规范，在衔接配合中也出现了脱节的情况。据了解，各地现行城管执法编制偏少，执法效能弱化。还有一些城市存在原来的管理部门将执法职能划转给城管部门后，并没有将行政执法编制一同划转给城管部门，这样一来，城管执法任务重了，而执法人员数量却没有相应增加，进而又加重了一线执法人员的工作压力。从河南前几年批准的同意开展相对集中行政处罚工作的部分市县运行情况来看，各地仍有部分该划转的行政处罚职能没有划转到城市管理综合执法部门，主要包括无照商贩侵占道路行为、违法占地和违法建设等行政处罚权。

困惑四：联动协作体系失调。城市管理综合执法机构与相关部门缺乏有效的沟通协作渠道，依然存在职能交叉、职责不清、重复执法、多头执法、空白执法的现象。有的领域的执法交给了城管综合执法机构，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，还有的部门虽然将执法权划转给城管综合执法机构，但却未将相关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，使得对一些违法行为的查处还得依靠原职能部门。此外，综合执法机构在执行某些事项需要相关部门支持配合时经常碰壁。如违法建筑案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等配合，而在日常执法中，这种请求往往被视为“麻烦”而被推诿或拒绝，影响了执法效能。

困惑五：队伍素质有待提高。按照国家相关文件规定，城管执法人员应是公务员，但因受行政编制名额限制，几乎所有城管综合执法机构都是行政与事业混编、混岗，而且有的地方没有落实参照公务员管理，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。为了应对大量的执法任务，各地普遍采取政府购买服务的方式，聘请协管人员，但协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范、不文明的现象时有发生，影响了执法的严肃性。主要表现为：一是执法业务素质有待提高。有些城管人员业务不熟练，不能正确使用规范的执法行为和法言、法语与当事人交流沟通，不能有效维护当事人的权利，产生不必要的执法对抗和纠纷。二是把控自身情绪能力不强。个别城管执法人员办理案件时，对当事人表现出轻视、反感或不耐烦的情绪，往往案件还没有办理，却与当事人产生了矛盾或发生了冲突。三是与当事人信息沟通不及时。个别城管执法人员不能及时将办案的进展情况及时向举报人通报，或者回复过于简单，举报人看不到案件办理的进度，易引起举报人误解，使其产生怀疑心理。

未来：权责清晰，体制顺畅

随着我国城镇化的推进，建设任务越来越多地让位于管理任务。管好城市、服务市民，是城市管理面临的重大课题。为此，党的十八届三中全会提出了对城管的改革总体要求，即理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。党的十八届四中全会《决定》再一次要求理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。这是中央对城管体制改革提出的总体要求。

去年底，中央城市工作会议的召开和《指导意见》的印发，给全省城市管理执法系统带来了希望和生机。洛阳市城市监察管理局领导看到《人民日报》全文刊登的《指导意见》后，迅速组织全局干部职工进行了集中学习，充分认识理解城市管理和综合执法改革的重要意义。该局局长张青森说：“《指导意见》针对过去城管工作实际中的突出问题，在理顺管理体制、优化执法力量、提高执法水平等多个方面明确了改革方向，具体怎么改，下一步我们将按照省市的统一安排，认真抓好《指导意见》的贯彻落实工作。”

改革从来都不是“请客吃饭”，必然触及某些人的既得利益，推进起来肯定是有困难的，对于城市管理体制改革也是如此。从调研的情况来看，全省各地各部门对城市管理体制改革充满热情和希望，但也存在忧虑和担心。这里面有外在要求，更重要的是自身有压力。

洛阳市编办副主任薛雪玲对此次城市管理体制改革信心十足：“改革不是一件容易的事，极个别管理者对改革可能认识不到位，阻挠改革，这在改革中都可能会遇到。对改革推进者来说，只要有担当精神、责任意识，就没有爬不过的坎，就没有啃不下的硬骨头。”

城市管理体制改革如何迎来“破茧成蝶”新发展，人民群众、各级领导和一线执法人员各有期盼和见解。目前，河南省各地正按照《指导意见》提出的权责明晰、服务优先、管理优化、执法规范、安全有序等五个原则和中央、省委省政府明确的改革时间节点，积极稳妥地推进，确保按时完成任务。

城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管。《指导意见》为破解城市治理的深层次矛盾提供了政策支持，各级改革推动者只要运用法治思维和法治方式更新观念、形成共识，深化改革、推动发展，化解矛盾、维护稳定，全力推动城市管理体制创新，就一定能解决城市管理面临的突出矛盾和问题，补齐城市管理工作中的“短板”，全面提升城市管理和公共服务水平，让人们充分享受城市美好的生活。

责任编辑 朱亚娟