民主协商：基层政府公共政策合法性提升的重要路径——基于彭州市基层民主协商创新实验的探索

张雪

（成都理工大学，四川成都610072）



民主协商：基层政府公共政策合法性提升的重要路径
——基于彭州市基层民主协商创新实验的探索

张雪

（成都理工大学，四川成都610072）

摘要：彭州市基层民主协商创新实验是基于彭州市十年村（居）民议事会经验优势，在党的十八大精神和四川省人民政府一系列政策支持的良好机遇下展开的，构建起了乡镇社会协商会、村（居）民议事会两级社会协商对话制度与渠道，实现了与政治协商体系的有机衔接。基层民主协商实验，通过参与主体扩大、参与机会均等且地位平等、议程由隐蔽走向公开、追求公共利益、制度化和程序化等路径，有效提高了乡镇政府公共政策的合法性。

关键词：民主协商；基层政府；公共政策；合法性

改革开放以来，随着我国经济社会的发展，人民生活水平不断提高，对基层政府特别是乡镇政府提升公共政策合法性的能力有更高的要求。乡镇政府负有落实国家法律法规及提供农村（社区）公共产品之责任，公共政策质量优劣直接关系到经济社会稳定与发展。因此，提升基层政府公共政策合法性成为一项十分紧要的工作，彭州市基层民主协商创新实验便是一种探索和尝试。

一、探索背景：优势与机遇基础上的开展

彭州市基层民主协商创新实验始于党的十八大之后。2013年3月20日，彭州市委形成《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见》征求意见稿。在征求专家意见基础之上，于4月12日正式出台《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》。4月17日，中共彭州市委统战部制订《关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案》，选取通济、九尺、葛仙山等3个镇和天彭镇东大街社区为开展构建社会协商对话制度的试点地区以推动落实。此后，经过一个半月时间的准备，通济镇镇议事会及其协商议事制度与规则制定就绪。5月31日，召开了通济镇社会协商会成立大会，彭州市基层协商民主创新实验开始展开。

彭州市开展基层协商民主创新实验是在一个优势与一个机遇基础上进行的。优势是指彭州市具有十年村（居）民议事会及其协商议事制度的实践经验。制度配套保障下的十年村（居）民议事会的开展，使村（居）委会的职责悄然发生转变，由“代民作主”变为“由民作主”，决策权更多交由村（居）民议事委员会决定，村（居）委会更多地承担起服务职能。在这一过程中，村（居）民的政治参与意识也得以加强，参与能力有所提高，基层治理不断向前推进。十年的实践经验积累是彭州基层民主协商制度创新能够迅速开展的重要基础。机遇则是指党的十八大以及四川省政府一系列新政策的出台，为开展彭州基层民主协商制度创新实验提供了政策依据。2012年11月，党的十八大首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“积极开展基层民主协商”[1]，标志着党的理论创新与制度创新。根据党的十八大精神，四川省人民政府于2013年2月和3月分别出台《四川省人民政府2013年推进依法行政工作安排》《四川省人民政府严格依法行政的规定》，其中规定，“推行‘开放式决策’”，并规定“各市（州）、县（市、区）人民政府每年确定不少于5件”[2]；“重大行政决策广泛听取意见，凡是涉及群众切身利益的重大决策事项，都向社会公开征求意见；凡是重大、疑难和专业性强的决策事项，都开展专家咨询论证；凡是涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都组织听证，并使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论”[3]。这些规范性文件内容均属于社会主义协商民主范畴，是彭州市开展协商民主创新实验的指导性文件。从另一个角度来看，这些政策文件的出台，为彭州市基层民主协商取得重大突破提供了良好机遇。因此，基础优势和党政部门的高度重视，合力推动了彭州市基层民主协商实验的积极探索。

二、平台搭建：两级协商对话制度与渠道的构建

后现代公共行政理论认为，要提升公共政策合法性，公共政策的制定必须在公共能量场中由政府与公民在公开、坦诚互动交流的基础上通过多次的协商对话而形成。在公共能量场中，各种社会主体的政策话语犹如场中的能量和力一样，带着自身的意向性或目的发挥作用，不断地进行对抗性交流，最后达到公共政策制定和修改的目的[4]。彭州市基层民主协商创造性地构建了两级协商对话制度与渠道，实际上是搭建了一个供群众政治参与的平台与公共能量场，有力地改变了过去乡镇政府层级的独白式公共政策制定模式。

过去我国社会主义协商民主的探索主要是以中国共产党和党外代表人士为主体的政治协商，协商平台主要是各级政治协商会议。这种协商具有精英协商的特点，制度设计也止于区县，在乡镇一级缺乏平台。事实上，乡镇这一级国家政权机构也有建立协商对话平台的必要性。彭州市各乡镇也是如此，对于村（居）民议事会，彭州市已有十年的实践经验。彭州市基层民主协商创新实验探索建立起了乡镇一级的社会协商会及其协商议事制度和渠道。这样就形成了区县以下的乡镇社会协商会与村（居）民议事会两级基层社会协商对话的制度和渠道，从而与既有的比较成熟的政治协商有机地衔接起来。村（居）民议事会具有决策权，乡镇社会协商会有协商权无决策权，这就维护了人大、政府的权威，符合现有法律规定。乡镇协商会由镇统战委员或分管统战工作的副书记牵头负责，乡镇党政办负责日常工作，体现了乡镇社会协商会的分量，以免其流于形式。可以说，彭州市基层民主协商实践正是对党的十八大“推进协商民主广泛多层制度化发展”、“积极开展基层民主协商”及四川省政府“开放式决策”、“三个凡是”等要求的探索。彭州市构建社会协商对话制度、与现有的政治协商体系相衔接等举措，可以说是我国基层民主发展的一种试验。

三、作用机理：基层民主协商提升公共政策合法性路径

两级社会协商对话制度与渠道的构建为村（居）民政治参与提供了平台和公共能量场，从而对公共政策合法性的提升起到了积极的促进作用，其作用机理如图所示。

（一）参与主体扩大、参与机会均等且地位平等

彭州市村（居）民议事会和乡镇协商会成员的基本条件比较宽松，只要年满18周岁有选举权、遵守宪法和法律、公道正派、在本区域内有一定影响力和协商议事能力的人便可以。

图　 基层民主协商与公共政策合法性互动机理

1.村（居）民议事会成员的产生方式有自荐、群众推荐、组织推荐。群众推荐首先以村（居）民小组为单位，每5—15户产生1名村（居）民代表（本辖区内的各驻村〈社区〉单位要纳入村〈居〉民代表产生范围）；再以村（社区）为单位，按每个村（居）民小组2—4人的名额，在村（居）民代表中产生村（社区）议事会成员，成员总数20—50人，其中村（社区）、组干部不超过50%。组织推荐中，凡在本辖区内有民主党派、无党派人士、民族宗教、非公有制经济、新的社会阶层和港澳台侨等六大类人员的，要作为组织重点推荐对象。

2.乡镇社会协商会成员的产生也包括了自荐、群众推荐及组织推荐。群众推荐过程中，按每个村（社区）1—3人的名额在村（社区）议事会成员中协商产生镇协商会成员，成员总数为20—60人，其中镇机关干部不超过2名，村（社区）干部不超过25%；组织推荐中，凡在本辖区内有民主党派、无党派人士、民族宗教、非公有制经济、新社会阶层和港澳台侨等六大类人员的，要作为组织重点推荐对象。另外，还有特邀人士参会。这样，参与主体就得到了尽可能的扩大化，每个人在其中参与的机会都是均等的。在具体的协商讨论过程中，每个人具有平等的发言机会，能容忍不一致乃至对立的观点，这无疑会进一步提升公共政策制度的民主程度，从而提升公共政策的合法化。

（二）议程由隐蔽走向公开

隐蔽议程是指“在公共政策过程中，强势利益群体（如政治精英和利益集团）基于自身利益最大化而对社会公共问题进行选择性失明，表现为干预、密谋和操纵，导致那些理应进入政府议程的社会公共问题被屏蔽，从而失去解决的可能或被延迟而错过最佳解决时机”[5]。隐蔽议程的产生是由多种原因造成的，比如少数精英负责决策行为的独白式决策体制易导致暗箱操作行为，使公共政策价值偏位；政府的“经济人”本性容易使政府在决策时过分考虑并维护其工作人员或整体的政府的利益；利益集团的进入容易导致企业的寻租行为，从而使部分议程隐蔽化；公众及媒体参与不足、媒体宣传色彩过于浓厚等原因也滋长了隐蔽议程出现的空间[6]。在彭州市基层民主协商探索过程中，村（居）民议事会议议题可由村（社区）党组织、村（居）委会、村民小组、村民议事会成员提出，也可以由10人以上村民联名提出。乡镇社会协商会的会议议题可由镇党委政府、村（社区）党组织、村（居）委会、乡镇协商会成员提出，也可通过网上收集涉及本镇群众切身利益的事项作为议题。成立议题审查小组，村（社区）党组织书记担任议事会议题审查小组组长，乡镇分管党务工作的副书记担任乡镇社会协商会议题审查小组组长。这样每个人或群体的利益诉求便能通过有效途径表达出来，避免了部分人群被边缘化的问题。利益诉求的全面公开表达也有助于提升公共政策的合法性。

（三）以追求公共利益为目的

协商民主最终的目的在于达成一个各方均能认可的公共利益，这正是构成公共政策合法性最核心的要件。在协商民主讨论的过程中，处于熟人或半熟人社会中的各位成员会在个人或所代表的利益群体利益得到基本满足或不过分受损的情况下更多地考虑公共利益，以免被贴上自私自利的标签，这在“面子”盛行的中国是一种积极的运用。这一过程中，各方自由、充分地交流信息和观点，也有效克服了有限理性的弊端，提高了政策的科学化。相比之下，采取无记名投票的选举行为更可能倾向于有利于自身的行为，不会考虑政策的科学性与否、公共利益实现与否。在调查中发现，彭州市试点乡镇所讨论的大小议题最后均能得到一个大家都认可的方案，许多复杂的问题在其中也能得到解决。公众认可的方案的形成，会提升公共政策合法性，进而也增强了公众对政策的履行程度或监督程度，最大限度地减少了纠纷，从而提升了党和政府的政治合法性。

（四）制度化和程序化

将社会协商行为制度化、程序化可以提高公众对未来状况的可预期性，也体现了政府服务功能的诚意和保障，同样是增加公共政策合法性应有之举。彭州市基层协商民主探索过程中，明显体现出了顶层设计协商民主制度的特点。彭州市委先后出台了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见》（征求意见稿）、《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》，彭州市委统战部也出台了《关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案》，着力构建乡镇社会协商会议，自上而下推动探索进程，赢得了群众的认同与支持。同时，也可以在制度化和程序化的政治设计中，提高公众政治参与的积极性和能力。在一系列的探索中，将议事会和协商会成员产生的条件、办法、审定公示、议事会协商会职责、议题的产生和公示、协商成果的形成和应用等都制度化和程序化，有效地提高了公共政策的合法性。

综上所述，彭州市基层民主协商创新实验是基于既有十年村（居）民议事会经验及党的十八大精神和四川省政府一系列政策要求的良好机遇下展开的，构建起了乡镇社会协商会、村（居）民议事会两级社会协商对话制度与渠道，实现了与政治协商体系的有机衔接，最终通过参与主体扩大、参与机会均等且地位平等、议程由隐蔽走向公开、追求公共利益、制度化和程序化等路径有效地提高了乡镇政府公共政策的合法性。这是发展社会主义基层民主的有效探索，反映了人民当家作主的本质要求，充分体现了中国特色社会主义制度创新能力和制度自信。当然，作为一项刚开始探索的民主实验，社会协商的制度及程序设计还有待实践的检验及进一步完善。

[参考文献]

[1]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：27.

[2]四川省人民政府2013年推进依法行政工作安排[N].四川日报，2013-02-26（01）.

[3]四川省人民政府严格依法行政的规定[N].四川日报，2013-03-14（01）.

[4]邱安民.创新基层乡镇政府公共政策形成机制——基于后现代公共行政理论的思考[C]//郭济，徐双敏.“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集.武汉：武汉大学出版社，2008：1547．

[5]宁有才.协商民主与公共政策隐蔽议程治理[J].山东大学学报：社会科学版，2013（4）.

[6]连承龙.公共政策制定中隐蔽议程问题的原因及对策分析[J].辽宁行政学院学报，2006（10）.

责任编辑：杨绪强

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.02.008

［中图分类号］D082

［文献标识码］B

［文章编号］1009-0339（2016）02－0042-04

收稿日期：2016-02-01

作者简介：张雪，男，成都理工大学马克思主义学院讲师、博士，研究方向为中国特色社会主义政治建设。