新型城镇化背景下新市民职业技术培训组织管理机制研究

2016-07-14黄瑞玲安二中

职教论坛 2016年12期

□黄瑞玲　安二中

□黄瑞玲安二中

摘要：职业技术培训是提升新市民就业技能，促进其融入城市的重要途径，也是新型城镇化有序推进的关键因素。为了规范、高效地开展新市民职业技术培训工作，应建立以政府牵头、部门协作的政府行政管理组织体系及以就业为导向、科学规划的新市民职业技术培训实施组织体系。同时构建符合各地区区域特点及各部门职责特点，责任目标明确、决策注重实效、考评制度科学合理及监督多元化的新市民职业技术培训体系运行机制。

关键词：新型城镇化；新市民；职业技术培训；组织管理体系；运行机制

一、引言

据国家统计局披露的统计数据显示，2012年我国农民工总量已超过2.63亿人，这一庞大的社会群体平均年龄为37.3岁，绝大多数为初中文化程度，参加过任何技能培训的占少数[1]。2014年全国农民工总量达2.74亿人，较2012年增加0.11亿人，增长4.18%[2]。伴随我国新型城镇化进程的有序推进，越来越多的转移农民到城市就业生存。如此数量庞大的“转移农民”或“农民工”，现被称作城市“新市民”。“新市民”涵盖“就地城镇化”的农民及“农村流向城镇”的农民工。本文研究的“新市民”是指那些已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类企业务工为生的新市民。他们在生活方式、思想文化观念上受到城市现代文明的熏陶，绝大多数强烈渴求城市化的生活，但又面临着诸多困难。

目前，新市民已成为我国产业工人的主体，城市建设的主力军和生力军。但随着城市产业结构转型升级，新市民相对较低的文化素质及职业技术水平已成为他们在城市就业创业，融入城市生活的一大瓶颈。近年来，我国政府高度重视新市民问题，疏通有利于他们学习和就业的渠道。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对农民工等新市民职业技能培训进行具体部署。特别明确2020年将实现包括农民工、新成长劳动力在内接受基本职业技能培训覆盖率超过95%的奋斗目标。并针对农民工群体颁布职业技能提升计划：对计划转移到非农产业务工经商的农民开展专项技能或初级技能培训每年1000万人次，基本消除新成长劳动力无技能从业现象；每年对与务工单位签订一定期限劳动合同的在岗农民工实施岗位技能提升培训1000万人次；对符合条件的具备中高级技能的农民工实施高技能人才培训每年达100万次；对有创业意向和条件的农民工开展创业培训，助其自主创业；对农村放弃学业的应届初高中毕业生及农村籍退役军人开展劳动预备制培训，为其进入非农产业就业或进城务工奠定基础。此外，对社区公益性培训及职业技能培训能力建设提出了指导意见[3]。

新市民职业技术培训涉及多个行业和部门，需要统一领导，统筹规划，明确责任，综合协调，以提高培训的效率。因此，应建立政府牵头、部门间相互配合及社会各界参与的新市民职业技术培训组织管理体系及运行机制，保障新市民职业技术培训工作可持续健康发展。

二、新市民职业技术培训组织体系构建思路

新市民职业技术培训组织体系是确保新市民职业技术培训活动的组织保障。因此，行政主管部门、业务主管部门、教育行政管理部门及社会群众组织应共同参与，不断完善和创新新市民职业技术培训的组织体系。并进一步明确政府职能,充分调动社会团体在新市民教育中的积极性,形成一个自上而下、条线分工、条块结合、相互补充、多元服务的有效组织管理体系。

（一）建立以政府牵头、部门协作的新市民职业技术培训的政府行政管理组织体系

新市民职业技术培训是一项长期的基础性、公益性工作，不是单一部门能够解决的问题，必须动员人资社保部门、教、科、农、财政、共青团、工会、妇联以及公检法等部门共同参与。因此，应建立从中央到地方，自上而下，垂直管理的新市民职业技术培训政府行政管理组织体系，实施对新市民职业技术培训的组织管理。2013年国务院成立农民工工作领导小组，成员遍及人社部、教育部等29个部门的主要领导，组长由国务院副总理马凯担任，此举标志着国务院对农民工工作进行了“升级”[4]。

新市民职业技术培训是新市民工作重点内容之一。因此，政府行政管理组织体系要在国务院农民工领导小组直接领导下，以人力资源社会保障部为主，统筹管理和协调全国新市民职业技术培训工作。各省、市在上级部门的直接领导下，本着促进本地区新市民职业技术培训工作的开展，提高新市民职业技术培训实效的原则，结合实际情况，建立以本地区人力资源社会保障部门牵头，建立以“政府管理、政府统筹、政府考核、多部门协作、多部门实施”为基本模式的新市民职业技术培训政府行政管理组织体系。

新市民职业技术培训行政管理组织体系由决策系统、统筹评估系统和执行系统三个分系统构成。每个系统从中央到地方，自上而下由目标一致、功能有别的五级领导组织构成。该体系明确了牵头部门和职责单位，对新市民职业技术培训工作的深度和广度提供组织保障（见图1）。

图1　新市民职业技术培训行政管理组织体系

1.决策系统。决策系统由国务院、省、市、区（县）政府、街道办（镇政府）五级领导组织构成，从组织、管理和服务上全面筹划和指导新市民职业技术培训工作。该系统以政府为龙头，从国务院、省、市、区（县）政府到街道（镇）组织成立各级由人力资源与社会保障、教育、发改委、科技等部门主要领导参与的新市民职业技术培训领导小组；统筹整合现有可利用的新市民职业技术培训资源，做好调查研究、统一制定新市民岗前、岗位工作过程中及转岗职业技术培训的配套政策与规划；将新市民培训工作经费列入政府财政预算，并建立多元资金筹措和监督体系，协调落实培训扶持激励政策，监督、检查、指导及考评等。

2.统筹评估系统。本系统由国务院、省、市农民工领导小组与区（县）政府、街道（镇政府）农教办组成。该系统在决策指挥系统的授权和领导下，在新市民职业技术培训工作过程中开展大量卓有成效的工作。其主要职责是：负责组织拟订和审议新市民职业技术培训工作的重大方针、政策、措施；负责实施新市民职业技术培训规划、基本建设、理论与实践研究；根据各部门特长和优势，分头下达新市民职业技术培训任务；合理分配职业技术培训资金，落实相关政策；督促检查指导各地区和部门相关政策落实和任务完成情况；定期组织开展新市民职业技术培训工作会议，协调各相关部门之间的关系；组织经验交流，统筹解决新市民职业技术培训工作中的重点、难点问题。

3.执行系统。执行系统由国家各部委、省、市、区（县）、街道（镇）农教办所属的人力资源和社会保障部门、教育部门、科技部门、发改委、住建部门、农业部门、民政部门、安检部门、扶贫部门及工青妇等相关部门组成。本系统是在统筹评估系统的具体组织管理下，实施外来务工人员职业技术培训工作。其主要职责是：加大宣传力度，在全社会营造开展新市民职业技术培训的良好氛围；各部门按分担职责制定新市民职业技术培训项目的实施方案、培训计划和大纲；负责培训教材编写及培训师资队伍建设；负责实施各项职业技术培训计划、跟踪服务和指导；负责培训机构选择、培训基地培育及教学质量的评估和考核；加强对社会组织从事新市民进行专业性技能培训工作的引导、支持和监管等。

（二）建立以就业为导向，科学规划的新市民职业技术培训实施组织体系

开展新市民职业技术培训要以现有的新市民教育培训资源为基础，建立从省、市、区（县）、街道（镇）完善的培训教育网，完善新市民职业技术培训实施组织体系。新市民职业技术培训实施组织体系应由两大模块组成，即政府主导型的新市民培训实施组织体系和市场导向型的新市民培训实施组织体系。

1.政府主导型的新市民培训实施组织体系。政府主导型的新市民职业技术培训实施组织体系是中央和地方政府、各级教育部门、社保部门等相关部门主管的新市民职业技术培训实施组织体系，具有公益性强、受益面大等优势。该体系是由政府主管部门按照“抓大放小，宜粗不宜细”的原则，统筹协调组织开展服务于区域特色产业与经济发展相应的新市民职业技术培训项目。其主要职责是负责新市民培训规划和扶持政策的实施；建立协调机制及培训质量评价机制；加强新市民职业技术培训市场秩序的监管；加强新市民培训财政支持资金的督查；加强新市民职业技术培训示范基地建设；支持培训机构、企业、劳动力市场、中介服务机构及转移农民户籍所在地与务工地方政府之间加强合作等。本体系具体实施机构包括两大类，分别是：

第一类，政府设立的专门培训机构。此类培训机构由各级职能部门下设的科技职业技术培训中心、各级广播电视学校、蓝天学校、就业训练中心等培训机构组成，是各地区新市民职业技术培训的主导力量。此类机构按照上级主管部门的统一部署组织实施新市民职业技术培训。主要负责优化整合各类培训资源，实施培训规划，理论与实践研究，体系内基本建设，招生宣传，师资选聘与培训，培训内容及大纲的制定，教学管理制度的完善，培训模式探索，培训质量的检查与监督，培训教材及培训网络建设及组织经验交流和培训检查指导[5]。

第二类，公办的科技文化教育机构。此层级拥有优质的教育资源，是各地区新市民职业技术培训实施组织系统的支撑力量。科技教育机构是由各类公办职业技术培训学校及各级科技技术推广中心构成。包括高等本科院校、高等职业院校、中等职业学校、高级技工学校等等。该类机构是在各级转移农民培训中心的具体组织管理下，结合各类培训项目的实施开展面向转移农民劳动预备制培训、新市民就业技能培训、在岗新市民岗位技能提升培训及高技能人才培训和创业培训。此类机构开展的新市民职业技术培训费用主要由政府承担，亦可对参加培训的新市民适度收费，使公共资源得到最大程度的利用。

2.市场导向型的新市民职业技术培训实施组织体系。该系统以营利为主要目的开展新市民职业技术培训，主要由企业、私人设立的培训机构及私人办学主体依托公办机构兴办的培训机构等组织构成，是当前政府主导型的新市民培训实施组织体系的重要补充。市场体系内，各培训单位结合自身资源优势及自身经营活动，开展深受新市民群体需求的职业技术培训工作。

目前，由于新市民的经济承受能力有限，民间培训机构收费相对偏高，阻碍了新市民的进入。有些社会培训机构即使参与了相关培训工作，制定较低的收费标准，但由于利益驱动，一些社会培训机构往往流于形式，培训内容固化，模式简单，管理混乱，质量难以保证。因此，只有极少量的新市民能够参加此类组织开展的职业技术培训。中介机构，虽然可以依托职业学校、高等学校及科研院所适用的教育资源，但由于受学校及科研院所定位等因素影响，很少参与到新市民职业技术培训中来。企业主要为单位内新市民提供在岗实用技能培训，通常以导师制、传帮带形式向新市民传授实用技能。对于较高专业技术的人才培养，可以采取校企合作形式。即企业方提供设备和资金，校方提供师资，按照企业需求设置培训内容，新市民如期完成学业既可获得学历证书，又可考取职业资格证书。

为了使政府提供的培训经费充分发挥效益，对于企业直接受益的政府培训项目，应该主要由企业和中介机构进行培训。政府在提供必要的财政补贴和支持的同时，逐步放宽新市民职业技术培训准入门槛，并做好监督、检查指导及评估考核工作。

三、建立健全新市民职业技术培训组织管理体系运行机制

加快新市民职业技术培训组织管理体系运行机制建设，是建立高效、灵活、开放的城市新市民职业技术培训组织体系的重要保证。各级政府及职能部门应结合区域特点及各部门职责特点，探索促进所属区域新市民职业技术培训正规化、规范化发展的组织体系运行机制。

（一）统筹规划，明确培训主体责任

新市民职业技术培训的主体包括政府、培训机构、用工单位、新市民个人。因此，构建科学、有效的新市民职业技术培训组织管理体系，首先必须清晰界定这四个层次的主体在新市民职业技术培训体系中的职责。

政府（中央和地方政府、各级教育部门、社保部门等相关部门）既是规划者，又是执行者；既是资源配置政策的制定者，又是资源的具体分配者。实践证明，政府的角色发生越位甚至错位，是新市民职业技术培训效率低下的根源。作为政府部门应从宏观上为新市民职业技术培训进行顶层培训体系设计；建立相关部门联系协调制度；制定培训规划，确立培训目标；解决经费投入；制定相关配套政策；甄选培训机构；综合协调和考核评估；组织开展新市民技术鉴定及其职业资格认证等工作。

培训机构根据政府培训规划，做好市场调研，制订具体实施计划，合理组织师资力量，安排培训设施，针对性地设置培训课程并适时开展新市民职业技术培训工作，同时配合政府部门做好新市民培训效果考核评估工作。

用工企业应按照国家规定足额提取和规范使用职业培训经费，结合实际工作需要，开展新市民岗前培训、在岗技能提升培训和转岗培训；建立和完善薪酬分配激励机制，适当拉开技术岗位与简单劳动岗位之间的薪酬差距，鼓励新市民主动参加职业技术培训、提高技能水平，从而获得相应的报酬；鼓励企业与新市民双方建立长期稳定的合作雇佣关系。

新市民个人要充分认识人力资本投资的重要价值，转变传统观念，提高自助能力、积极主动参加职业技术培训，适当承担部分培训成本，掌握必要的职业技能，努力提高自身的职业竞争力[6]。

（二）建立以就业为导向、注重实效的培训决策机制

新市民的培训教育必须以就业为导向，注重实效性，才能大力激发新市民参加培训的积极性与主动性。因此，新市民职业技术培训主管部门应结合各地产业政策，围绕当地主导产业发展需求，制定新市民职业技术培训发展规划与实施方案；针对性的确定培训内容，科学选拔培训机构；积极主动、多渠道、多层次、多形式与用人单位协作，大力开展定单式培训；积极培育新市民职业技术培训基地。并将参加职业技术培训的新市民就业率与薪酬作为衡量此项工作的一个重要指标，提高转移培训工作的实效性。另外，在开展新市民职业技术培训同时，适当安排城市行文规范及思想道德意识等方面内容，全面提高新市民的综合素质，助力新市民尽快融入城市。

（三）建立“权、责、利”相结合的领导责任和目标考核制度

新市民职业技术培训是一项复杂的系统工程，各级政府要把新市民职业技术培训工作列入议事日程，按照统一规划、分级负责的原则，建立领导责任制度和目标考核制度。各级政府有关部门应加强宏观指导和综合协调，对本地区新市民职业技术培训进行统一管理和监督检查。同时，各省、市、区（县）、街道办（镇）按照上级主管部门的统一规划进一步细分，制定本辖区的新市民职业技术培训规划和实施方案，保障新市民职业技术培训培训工作正常有序开展。

在每年年初，各级政府农民工工作领导小组根据上级行政主管部门下达的年度培训计划，对所辖区域新市民职业技术培训工作统筹安排，逐级下达培训责任目标及计划考核指标，然后再层层分解到各职能部门、培训机构与鉴定单位。年终时严格考核，奖惩分明。

（四）建立多元化新市民培训监督机制

监督管理是政府购买公共服务的制度保障。各级政府及相关职能部门要牢固树立发展当地主导产业，服务“三农”，促进城乡和谐繁荣的思想，以新市民是否满意作为衡量培训工作成效的根本标准，构建多元化新市民职业技术培训监督机制。财政部门及审计部门负责对新市民培训财政资金使用规范情况进行监督检查，确保所投入的财政资金专款专用，发挥财政培训资金应有的效益[7]。为了规范新市民职业技术培训机构办学行为，政府相关职能部门组织相关专家组建立严格、科学规范的新市民职业技术培训质量考核评估制度和指标体系。考核评估的具体工作可以组织专家团，亦可委托有资质的社会组织进行专业的、客观的评估新市民职业技术培训机构的培训质量效益情况，并适时将评估结果通过广播、电视、网络、报纸、杂志等媒体公诸于世，作为新市民培训管理部门下达来年培训计划、分配财政补助资金的重要依据[8]，同时为新市民自由选择培训机构提供参考。此外，还可以利用社会公众及媒体力量进行广泛监督，保障新市民职业技术培训机构的培训实效。

四、结语

新市民职业技术培训工作是一项长期而艰巨的任务，也是一个需要不断发展创新的系统工程。因此，各级政府相关部门必须建立健全新市民职业技术培训组织体系，并建立高效、灵活的管理运行机制，确保新市民培训过程规范化、科学化，落实资金管理绩效化。新市民职业技术培训相关工作者，应以极大的耐心和勇气去克服困难和挑战，以改革为动力，勇于探索，勇于实践，勇于创新，不断完善总结新市民培训工作中的成功经验与不足，不断探寻新市民职业技术培训工作的新思路和新方法。随着培训环境的变化，不断调整完善各项方针、政策，才能把新市民职业技术培训工作的工作不断推向深入。

参考文献：

[1]2012年中国农民工总量超过2.6亿人[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/27/c_ 115924981.htm.

[2]国务院新闻办.去年农民工总量达2.74亿外出农民工月均收入2864元[EB/OL].http://www.cfi. net.cn/p20150301000080.html.

[3]新华网.中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[EB/OL].（2014-3-16）.http: //news.xinhuanet.com/2014 -03 -16/c_119790653. htm.

[4]新华.国务院:农民工工作领导小组成立[J].人才资源开发，2013（9）:49.

[5]黄瑞玲.农民工职业技术培训长效机制研究[J].教育评论，2011（1）:27-30.

[6]何腊柏.构建农民工培训体系的几个重要环节[J].中国人力资源开发，2006（3）:65-66.

[7]朱晓龙.农民工就业培训准市场机制构建中需注意的几点问题[J].经济研究参考，2014（60）:26.

[8]牟芷.农民工培训机构现状调查与对策分析[J].农村经济与科技，2013（3）:153-155.

责任编辑王国光

作者简介：黄瑞玲（1963-），女，河北唐山人，江苏理工学院商学院教授，研究方向为人力资源开发；安二中（1963-），男，河北石家庄人，江苏理工学院汽车与交通工程学院副教授，研究方向为产业经济与职业教育。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市化进程中新市民职业技术培训保障机制研究”（编号：13YJAZH035），主持人：黄瑞玲；江苏省教育科学规划项目“城市化进程中江苏新市民职业技术培训体系研究”（编号：B-b/2011/03/023），主持人：安二中。