政务流程管理的过程和目标

张秀丽



政务流程管理的过程和目标

张秀丽

摘要：政府的使命在于满足公众需求，为公众提供优质、高效的公共产品和公共服务；提供公共产品和公共服务的媒介正是政务流程；政府的有效运转更多地要依靠卓越的政务流程，卓越的政务流程又需要有效的政务流程管理。政务流程管理的关键在于政务流程的完善。政务流程完善是一个持续的、循序渐进的过程。其通过政务流程梳理、政务流程再造、政务流程实施和政务流程评估等多个阶段的循环反复来完成，以达到政务流程管理科学化、规范化、高效化和法治化的目标。

关键词：政务流程；流程管理；流程完善

20世纪90年代中后期，企业管理领域提出了一种相对较新的管理方式，即流程管理。流程管理在弥补了流程再造的不足的基础上，提供给企业“一种更全面的流程改善的选择”。流程管理在政府管理中的具体运用被称作政务流程管理。

政务流程管理的内在逻辑在于：政府的使命在于满足公众需求，为公众提供优质、高效的公共产品和公共服务；提供公共产品和公共服务的媒介正是政务流程；政府的有效运转更多地要依靠卓越的政务流程，卓越的政务流程又需要有效的政务流程管理。

一、政务流程管理的过程

政务流程管理是一个十分复杂的过程，关键在于政务流程的完善。政务流程完善是一个持续的、循序渐进的过程。政务流程完善可以通过政务流程梳理、政务流程再造、政务流程实施和政务流程评估等多个阶段的循环反复来完成，如图1。

图1　政务流程的完善过程模型

1.政务流程梳理阶段

政务流程梳理是一项基础性的工作，应该全局性、战略性地思考政府的整个流程。政务流程梳理，首先要调查了解现有的政务流程，其次是对现有政务流程加以分析。政府要在流程的关键点设立关键绩效指标，审视流程需要改善的环节，通过头脑风暴、鱼骨图、散布图等手段分析目前流程绩效不佳的原因，寻找完善政务流程的方法。政务流程梳理的目的在于找出这些客观存在的政务流程，对它们进行描述、分类，以便更好地进行管理。

政务流程梳理有以下几种方式：横向流程梳理、纵向流程梳理和政务流程最佳化。横向流程梳理是指将原来分散在不同部门的相关工作，整合或压缩成为一个完整的工作；或将分散的资源集中，由一个人、一个小组或政府负责运作，这样可以减少不必要的沟通协商，并能为公众提供单一的接触点。纵向流程梳理是指按照流程的环节，形成相应的节点，政务执行者不必经过层层汇报，从而减少不必要的监督和控制。政务流程最佳化是指通过流程的调整及对流程进行全面的分析，发现存在的问题并加以解决，以达到流程次序最佳化。①

2.政务流程再造阶段

一般意义上的政务流程再造是作为与政务流程管理同一层面的概念而出现的，政务流程再造更多的是强调对政务流程进行彻底地、根本地变革，但往往由于过于激烈，对政府的震荡过大，很难取得成功，针对这一事实政务流程管理思想得以发展。而这里的政务流程再造与一般意义上的政务流程再造有着本质的不同，它的外延要小于政务流程管理，是提高和改善政务流程管理的重要手段，作为政务流程管理的一个组成阶段，主要是指在环境因素的影响下对政务流程进行重新设计。当然，流程的重新设计需要电子政务系统以及政府组织结构、管理机制和组织文化等方面因素的重新设计来配合。最后是依据政务流程之间内在的或者是基于时间或者是基于空间的逻辑关系进行流程建模。

3.政务流程实施阶段

政务流程实施主要是将政务流程再造阶段中所设计的一系列方案加以实施，包括开发和建设新的电子政务系统，重建政府的组织结构、创新组织机制和变革组织文化等，以实现新的政务流程。

政务流程实施是在一定政治环境中发生的，需要强力地政治推动，尤其与高层领导的大力支持密切相关。政务流程实施伴随的是政府结构的变化和权力的转移，传统政府的运转模式和电子政府的运转模式会出现相互冲突，必然引起部门利益的重新分配，部门利益之争。政务流程实施所面临的强大阻力是前所未有的，并不是哪一个职能部门或者是哪一个临时项目的领导者能够轻而易举地克服的，因此，政务流程实施在很大程度上需要依靠高层领导的强力政治推动。

4.政务流程评估阶段

政务流程评估包括确认公众需求，收集流程绩效的数据，并分析这些数据，对政务流程进行评估。政务流程的评估指标应包括公共产品或公共服务的提供成本、速度、质量和公众满意度等。政府机构还应该针对反馈持续改进政务流程。最后，针对政府内外部环境及公众需求的变化，对政务流程进行新一轮的梳理，意味着这是政务流程改善的一个全新的循环过程的开始。

二、政务流程管理的目标

政务流程管理作为一种政府管理方法，与其他的管理方法一样，管理科学化、规范化、高效化和法治化是其所要达到的目标。

1.政务流程管理科学化

科学的政务流程是进行政务流程管理的基础，政务流程的科学化管理是政务流程管理的一个重要目标。科学一词最早源于法语，原意是知识。科学得以实现，需要两个条件：一是可验证性，是否客观，二是可计算性，能否量化。政务流程管理科学化意指政务流程的梳理、再造、实施和评估等过程必须遵循客观规律，符合客观实际，公平、公正，且具有可操作性。这主要表现在：第一，政务流程管理必须适应社会历史发展条件的现实需要，同时，还必须适应社会未来发展的变化，要求政务流程的改善必须注意环境因素的影响，保持对动态客观环境的适应。第二，政务流程管理的科学化要求政务流程管理必须符合人自身的发展规律，这也是“以人为本”理念在政务流程管理领域的具体体现。第三，政务流程的梳理、再造、实施和评估应尽可能地根据具体情况采用合适的方法，流程改善过程中相关标准的制定应尽量细化，易于操作。

2.政务流程管理规范化

政务流程的规范化是实施电子政务进行政务流程管理的重要前提，政务流程管理从某种意义上来说是政务流程规范化的过程。政务流程管理是一种管理工具，其技术性的内涵要求它是通过对流程的准确描述并形成一系列标准规范的过程。政务流程规范化的内容，就是以政府业务流为主线，利用先进的信息技术，对政府传统的业务流程进行优化和重组，将大量互相交叉、纠缠的政府业务逐一“梳理”出来，分别理顺，清除没有实际价值的业务流，形成一个清楚、规范的政府业务体系。②

政务流程规范化管理要求政府应遵循一定的法律、法规和规范，使政务流程更加符合电子政务标准化、规范化的要求。我国已正式发布了《电子政务业务流程设计方法通用规范》等国家标准，完成了《电子政务标准化总体规划及实施方案》等研究报告，形成了《电子政务系统总体设计要求》等国家标准草案，开发了四套标准辅助工具③，这些标准为政务流程管理规范化提供了强有力的支撑。

政务流程规范化管理还应该注意流程标准的柔化问题。以往把公众需求看作同质的和单一的假定，对所有公众都采取单一标准化的流程。实际上，每个公众都是一个独立的个体，都有自己的个性化需求，这就要求应将政务流程标准柔化，在大的流程项目下，使每一种流程变型只处理一种相应的事项，政务处理将更加规范化。④

3.政务流程管理高效化

政务流程管理高效化是在政务流程简捷性的基础上实现的，而简捷的政务流程是以信息技术为支撑的。政务流程的简捷性主要是指在保证政府管理和服务职能有效实现的前提下，在梳理和再造原有流程的基础上，实施流程，通过取消、增加、压缩、扩展、合并、分开、均衡、侧重、替代、换位或变序等方法对流程进行持续改善，从而压缩时间消耗，减少空间距离，使之精简、便捷。信息技术广泛地应用到政务流程的各个环节、各个节点，实现流程的自动化，从而为公众提供“一站式”服务。

实现政务流程管理高效化还要注意政务流程之间的协调性问题。政务流程是有层次性的，可以分解为若干的子流程，子流程之间要协调配合，互相创设条件，互相提供便利，尽量减少不必要的重复，追求整个流程的全面优化；政务流程是有结构性的，流程之间存在着时间或空间上的逻辑关系，按照逻辑关系再造流程，可以避免局部优化，实现总体最佳。

4.政务流程管理法治化

构成法治基础的基本观念是，政治权力的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下，必须有一些实体性制度和程序性制度来保护民众自由权和经济自由权，使其免受权力机构的任意干预。⑤政务流程法治化管理要求：一是政务流程本身需要由法律和制度来保障，以严格规范的程序法保证其指向正确和路径、步骤的顺畅；二是政府及其职能部门在政务流程中的具体行政行为，也要以实体法来规范其权利和义务，依法行政。因为政务流程改造后，职能部门的综合性提高，每个行政单元的权力和责任也大大增强（尤其是在自主决策上），如果不以法制来规范和约束政府各职能部门及其“前沿”机构的行政行为，滥用职权的现象就会发生，导致行政行为失范、失控。⑥政务流程法治化管理是政务流程科学化、规范化和高效化管理的法律保障。

综上，政务流程管理的关键在于政务流程完善，而政务流程完善是政务流程梳理、政务流程再造、政务流程实施和政务流程评估等多个环节循环反复的过程。在政务流程管理中，只有规范性、系统性、持续性地改进和完善政务流程，才有可能达到政务流程管理的科学化、规范化、高效化、法治化。

引文注释

①赵卫东，俞东慧.流程管理［M］.北京：知识产权出版社，2007（4）：50.

②吴江，徐波，顾平安，张锐昕，江源富，卢平，苗燕民，周苏岳，钱军，戚鲁，梁志坚，柳进军.中国电子政务——进行中的对策 政务环境——政务流程的规范化和优化［J］.电子政务，2004 （9/10）.

③中国电子政务网.中国信息化发展报告2006（全文）［EB/OL］.http://www.agri.gov.cn/ztzl/ xxgzjyjl/nyxxhlt/t20060627_637576.htm.

④张锐昕.电子政府概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004（5）：194.

⑤杨鲁慧，傅静.市场法治化：一个制度化建设的视角［J］.中国政治，2006（6）.

⑥周贺来.电子政务［M］.北京：中国水利水电出版社，2007（9）：244.

（作者单位：天津科技大学法政学院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.10.067