我国财政体制变迁的动力机制研究<br/>——基于制度变迁的研究视角

我国财政体制变迁的动力机制研究
——基于制度变迁的研究视角

2016-07-02温潇俊

大连干部学刊 2016年6期

关键词：财政体制制度变迁动力机制

温潇俊

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

我国财政体制变迁的动力机制研究
——基于制度变迁的研究视角

温潇俊

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

摘要：我国财政体制经历了集中制——包干制——分税制的变迁历程，从集中制到包干制变迁的具体动力主要源自于地方政府的拉力，从包干制到分税制变迁的具体动力主要来自于中央政府的推力，从这几个演变历程的研究，可以发现我国财政体制变迁的抽象动力主要存在于当制度变迁预期收益大于成本时和强制性制度变迁主体的大力推行时。

关键词：制度变迁；动力机制；财政体制；演变历程

一、我国财政体制变迁的演变历程

我国财政体制经历了集中制时期（1950～1980）、包干制时期（1980～1994）和分税制时期（1994至今）这三个历史时期。

（一）集中制时期（1950～1980）

建国初到20世纪80年代，我国实行的是集权式的计划经济体制，借鉴的是前苏联高度集中的政治经济体制，财政体制的鲜明特征是“统收统支”，地方财政收入上交中央，地方所需的资金由中央核实统一拨付，并且对于国有企业而言，每年的利润也要上交中央，中央通过转移支付来满足国有企业的日常支出，这就是建国初期推行的“收支两条线”模式。1953年实行“分类分成”模式，实行中央、省、县三级管理，但还是由中央财政掌握着全国大部分资源。到1958年，由于中苏关系破裂，中央将自己与地方利益捆绑在一起，然后进行了一次放权，充分发挥地方积极性，但中央收入占总收入的比重下降（由70%比例降到50%以下），因此到1959年财政体制调节为“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”，要求核实地方财政的收支状况，当收入大于支出，超出部分按相应比例上交中央；反之，则由中央对地方执行财政转移支付。后进入人民公社和大跃进时代，经济出现危机，又将财权集中到中央、大区和省三级，到1962年中央收入比例重新超过地方，从1969年到1978年，中央共制定了6种不同的分权式安排。

纵观这个阶段的财政体制，我们发现经历着集权—分权—再集权的制度变迁，总体还是呈现出“统收统支”的态势，地方政府没有独立的财政，被动地承担执行者的角色。该种体制严重挫伤了地方的积极性，并且容易陷入“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环怪圈。财政体制的调整完全由中央政府主导，每一次的调整都是从中央政府的政策需要出发，无论是放权，还是集权，都是为了缓解中央政府所承受的财政压力，为了服务于创造新政权经济优越性的目标［1］。

（二）包干制时期（1980～1994）

文革结束时，中国经济陷入崩溃的地步，中央入不敷出，地方政府财力也较为紧张，于是中央政府为盘活地方经济主动调整财政体制，推行分权式改革，以改革集中制下资源高度集中和垄断的现状。在这个包干制时期又可以细分为三个阶段：第一阶段（1980～1984）实行的“划分收支，分级包干”；第二阶段（1985～1987）实行的“划分税种，核定收支，分级包干”；第三阶段（1988～1994）实行的“多种包干形式”。

第一阶段（1980～1984）的特征一是“划分收支”，即根据隶属关系，划分中央财政与地方财政的收支范围，把财政收入分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入三种，这也就是通俗意义上的“分灶吃饭”；特征二是“分级包干”，以五年为包干期，明确地方财政的包干基数、上解数额与补助金额等。第二阶段（1985～1987）比前一阶段的一大变化是“划分税种”，缘于企业上缴给财政的不再是收入而是税收，但是关于税种的划分我国还处于起步阶段，划分方式还不是很科学。第三阶段（1988～1994）出现了“收入递增包干、上解额递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、定额上解和定额补助”等多种包干形式。1980年“划分收支、分级包干”的分灶吃饭体制、1985年“划分税种、核定收支、分级包干”和1988年推行的“财政大包干”这三次财政体制调整，财政放权不断加大［2］，但这种财政包干制在充分激活地方财政的同时，却将中央财政给“包死了”，导致中央财政收入所占比例不断减少。因为中央政府与地方政府信息极不对称，中央在与地方谈判时陷于被动地位，地方政府藏富于民、藏富于企，维护地方利益。

（三）分税制时期（1994至今）

在1992年邓小平的南方讲话和1993年的十四届三中全会的背景下，1994年进行了分税制改革。分税制（tax-sharing system）作为调整中央与地方财政关系的制度安排，并非完全是我国中央政府理性建构的产物，而是对经济制度改革的现实反映。

为增强中央的宏观调控能力，1993年12月15日中央颁布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定实行分税制财政管理体制。根据这个文件的要求，分税制的内容具体可分为四个方面：（1）中央与地方事权和支出的划分。根据中央政府与地方政府的事权，分别承担相应的支出责任。（2）中央与地方收入的划分。根据事权与财权相匹配的原则，将财政收入分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入，将增值税、资源税和证券交易税作为共享税。（3）中央财政对地方税收返还数额的确定。为了保障发达地区的既得利益，中央财政以1993年为基期年，以中央净上划收入（即消费税+75%的增值税-中央下划收入）作为返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。（4）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。2002年，将个人所得税和企业所得税纳入共享税的范畴，2003年十六届三中全会要求按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的标准进行财税体制改革，2004年东北老工业基地增值税试点改革，2007年中部六省试点改革，2008年实施《企业所得税》，2013年进行营改增的税制改革，将营业税纳入共享税范畴。

二、我国财政体制变迁的动力机制

从我国财政体制的演变历程来看，主要分为三个时期，即两个变迁阶段：变迁阶段一为从集中制到包干制；变迁阶段二为从包干制到分税制。关于这两个变迁阶段的动力机制研究，可以从具体动力和抽象动力两方面进行分析。

（一）具体动力

1.变迁阶段一：从集中制到包干制变迁——地方政府的拉力。（1）集中制严重挫伤了地方政府积极性。这一时期的财政体制缘于建国初集中力量优先发展重工业的战略，将财政权集中于中央政府手中，从宏观上合理配置资源，保证了每年10%左右的经济增长率，为国家建设作出了应有的贡献。但这种由中央政府行政主导的财政体制在很大程度上剥夺了地方政府的财政自主权和独立性，地方政府丧失独立的利益主体地位，被动地承担执行者的角色。

（2）包干制激活了地方筹集资金的积极性。财政包干制时期抛开集中制时期的“大锅饭”做法，而采用了“分灶吃饭”的方法，充分调动了地方的积极性。财政包干体制的政策初衷是将财权和事权同时下放给地方政府，形象地说，就是“甩包袱”，并通过提高地方政府财政收支的相关性，从而对地方政府提供强烈的财政激励［1］。财政包干制按照属地原则征收流转税，刺激地方政府不断发展地方企业特别是乡镇企业，因为乡镇企业的归属权在于地方政府，乡镇企业对财政的贡献分为税收和利润上缴两部分。其中税收部分一般由县政府和乡镇政府分享，利润上缴部分则归其所有者——乡镇政府或村集体，县政府能够从中获益的是对企业的行政事业性收费。无论是企业上缴利润还是行政事业性收费，都属于县乡政府的预算外的收入，这充分刺激了地方政府筹集资金的积极性。

地方政府的支出结构由纵向的“条条”变为横向的“块块”，有利于地方政府根据本行政区域内的实际情况合理配置资源，在这阶段最主要源于地方政府的拉力，将地方财政揽于自己手上。

2.变迁阶段二：从包干制到分税制变迁——中央政府的推力。财政包干制相对于计划经济体制下的财政体制而言，能充分调动地方政府积极性，但为何中央政府要放弃财政包干制而选择分税制呢？其主要原因是中央政府汲取能力下降，宏观调控能力减弱，因此中央政府需要重新调整财政体制来触碰“诸侯经济”的壁垒，提升中央的控制与监督力度。

（1）财政包干体制使中央政府陷入收支不均衡的财政危机，刺激中央政府改革财政体制。采用财政包干制以来，可以明显看到“两个比重”下降。“两个比重”指的是财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。其中，第一个比重指涉的是国家财政汲取能力，是关于政府与企业的关系，第二个比重指涉的是中央政府的财政汲取能力，是中央政府与地方政府的关系。从第二个比重来看，1984年的比重为40.5%，到1993比重降到22%。从中央政府的财政收支状况来看，1993年中央财政收入900亿元左右，但财政赤字300亿元左右，占财政收入的三分之一。中央政府不得不向地方政府借钱，到90年代初，先后向地方政府借了三次款，可见当时中央穷、地方富的财政状况，中央政府的财政汲取能力弱于地方政府，地方政府在央地关系的经济博弈中占上风。因此，中央政府需要在财政体制中扭转乾坤就不得不打破原有的财政包干制。“两个比重”的下降直接导致了1994年的财税体制改革即分税制的出台和实施［3］。

（2）财政包干体制使中央政府陷入非制度性的讨价还价漩涡，激励中央政府调整财政体制。“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干制实行后，自1988年后，除了民族地区外，对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行了六种不同的包干办法。但是每一类的分成比例、包干基数、上解额度、上解办法等均不相同，就需要中央政府与地方政府不断地进行讨价还价，因而需要一套制度化的财政体制来对中央与地方财政的收支作统一的界定。从制度分析的历史角度审视，财政包干制本身重视妥协的特征，使得地方与中央谈判能力的强弱，成为地方财政能力多寡的决定因素，而在很大程度上忽视了以生产力或经济效率作为衡量因素的必要性［4］。在财政包干制下，超出的基数越多，地方留存下来的收入就越高。除了一些规定的税收上缴中央外，其它的大头基本上归属于地方，这种否定性的财政制度有利于地方汲取更多的财政收入。

（二）抽象动力

通过以上对从集中制到包干制和从包干制到分税制变迁的动力机制分析，我们可以抽象地总结出我国财政体制变迁的动力存在于：

1.制度变迁预期收益大于成本时。从集中制到包干体制的变迁来看，这种制度上的预期收益主要体现在这个阶段的包干制比集中制更为可观，能充分调动地方政府和企业的积极性和创造性；将中央财政与地方财政松弛有度地绑定在一起，能实现中央与地方财政的双增收。而相对来说，这个制度所付出的成本与集中制相比并不是很高。相比之下，集中制实行“统收统支”，使得权力过度集中并且激励作用较弱，因此分权式的包干制成为大家考虑的改革方案。

从包干制到分税制的变迁来看，此时的包干制使得中央弱、地方强，中央宏观调控能力下降。王绍光认为到20世纪90年代初期，财政上的分权使得中央的汲取和调控能力在走下坡路，这超过了“分权的底线”［5］。这个阶段的财政包干制与增强国家宏观调控这个收益目标渐行渐远，而且付出的成本也大，中央需要与地方进行非制度性的讨价还价，争取地方收入能够多上交到中央，“在中央与地方的不断博弈下，使得制度实施成本不断上升，当超过成本等于收益的临界点后偏离了帕累托改善的方向，地方政府的收益增加是建立在中央的收益受损的基础上”［6］。

因此到1993年，中央出台的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》开宗明义指出，“根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制”。实行分税制后，中央财政收入明显得到增加，以共享税为例，在中央政府的层层改革下，中央与地方的共享税比例不断攀升，而地方独享税的空间不断得到压缩，只留下房产税、土地使用税等小税种的独享税。地方政府缺乏能支撑起各级政府收人稳定增长的主体税种，形成了地方各级政府在收人划分上以共享税为主、固定税种为辅的收人分配格局［7］。

简单来说，就是新制度比旧制度更具有制度优势。当制度变迁预期收益大于成本，制度变迁的动力因子就自然被激活了。

2.强制性制度变迁主体的大力推行时。从我国财政制度变迁历史的长河来看，无论是集中制、包干制还是分税制财政体制，每次制度的变迁都主要是由中央政府大力推行的。根据制度变迁的种类划分来看，可分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁，很明显，我国财政制度变迁属于强制性制度变迁，都是中央政府推行的大刀阔斧的改革，而不是“由一个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导组织和实行的制度变迁”的诱致性制度变迁。同时，它与诱致性制度变迁的增量式创新不同，强制性变迁往往要改变现存的根本制度即实现制度的转型［8］。如果没有中央政府这个强有力的主体，那么财政体制的历史变迁就很难进行下去。

从制度供给的主体来看，政府——在中国特别是中央政府，是制度供给的最主要的主体。当竞争加剧以后，政府的税收最大化动机和利润下滑的现实迫使政府增加改革的供给［9］。从我国财政体制变迁的历程来看，每一次的改革都是中央政府基于中央政策的实际考量出发，为了缓解中央的财政压力而实行的集权或分权改革。当然中央每次调整财政体制是基于自己目标而展开的，根据公共选择理论，无论是中央政府还是地方政府其实都是扮演者“理性经济人”的角色，如分税制时期后期中央进行了几次调整，不断将共享税范围扩大，不断增强中央的汲取和调控能力，可用公式分阶段地表示中央政府从地方政府中获取的税收所得：

（1）【1994～2002年】税收所得=（消费税+增值税×0.75）—消费税和增值税税收返还；

（2）【2002年】税收所得=（消费税+增值税× 0.75）-消费税和增值税税收返还+（企业所得税+个人所得税）×0.50-所得税基数返还；

（3）【2002年之后】税收所得=（消费税+增值税×0.75）-消费税和增值税税收返还+（企业所得税+个人所得税）×0.60-所得税基数返还。

从这些公式可以看出，中央财政汲取能力在不断增强，这也表明强制性制度变迁主体的大力推行时，制度变迁的动力机制就启动了。

三、结语

关于制度变迁动力机制的研究，其中诺斯和马克思两人的主张比较具有代表性，如果单独从抽象理论的角度来看，可以有很多套理论体系去阐述这个问题，从制度需求与供给、制度变迁预期收益与成本、强制性制度变迁和诱致性制度变迁等视野去分析，但是具体到某一制度变迁时，抽象理论能否具有很好的解释力，这个就需要去探究，可能是几种理论中的某一点具有解释力，其它点就没有解释力，这个就要求我们深入到该制度的变迁历程中去看，并挖掘制度变迁背后的动力机制，构建出一套自己的解释框架、模型。本文也试将制度变迁的动力这一理论与我国财政体制的现实结合起来，梳理财政集中制、包干制和分税制的演变历程，认为我国财政体制变迁的动力机制可从具体动力和抽象动力两方面展开探讨，具体动力方面主要来源于地方政府的拉力和中央政府的推力，抽象动力主要存在于当制度变迁预期收益大于成本时和强制性制度变迁主体的大力推行时，即图1模型。