我国政府购买教育服务的社会环境评估及发展策略选择

2016-07-02毛明明

大连干部学刊 2016年6期

关键词：政府购买发展策略

毛明明

（云南大学公共管理学院，云南昆明650504）

我国政府购买教育服务的社会环境评估及发展策略选择

毛明明

（云南大学公共管理学院，云南昆明650504）

摘要：虽然我国多元化社会结构的逐步形成、教育社会组织的快速发展以及社会公众对教育服务改革的期许为我国政府购买教育服务提供了社会机会，但公民对购买文化的认同困境和教育社会组织自身发展的困境仍会给购买活动带来一定阻力。为此，有必要通过积极引导教育社会组织发展；不断加强教育社会组织自身能力建设；培育公众参与购买活动的公民文化；塑造政府、公众和教育社会组织之间的契约和信任文化来建构我国政府购买教育服务活动在社会环境视阈中的发展策略。

关键词：教育服务；政府购买；社会机会；社会困境；发展策略

政府向社会力量购买教育服务，实质上是政府将教育服务“生产过程”让渡给社会力量，通过教育服务“生产者”和“提供者”的分离，在以“契约”为纽带的商品交换关系上，来扩展教育服务的供给范围，以提升教育服务的效率和质量，从而不断满足社会公众对优质、高效、可选择的教育服务的需求。当前我国政府购买教育服务的现实准备涉及两个问题，一是政府的购买意愿，二是社会的准备程度，二者互为前提并形成彼此制约的关系。因此，从社会机会和社会威胁出发，对当前我国政府购买教育服务活动所处的社会环境进行客观的分析和评估是推动其长远发展的关键所在。

一、我国政府购买教育服务的社会机会

（一）多元化的社会结构正在形成

随着社会主义市场经济体制在我国的确立和我国社会经济改革的不断加深，我国的社会结构也明显呈现出复杂化和多元化的特点。一方面，城市和农村之间的人员流动性逐渐增强，传统的个人和群体的生产和依靠关系正在慢慢减弱；另一方面，社会主体利益诉求的多元化直接造成了主体权利、主体价值和主体意识形成的多样性和差异性，彼此之间的利益矛盾也日益凸显。在教育服务领域，这种结构的变化所带来的挑战不仅是如何来扩大教育服务的供给范围和供给领域问题，而是如何来满足由于社会结构复杂化所带来的不同的教育服务诉求和评价标准。

以受教育人员的社会流动为例，在2010年到2014年五年间，我国义务教育阶段进城务工人员的随迁子女从1167.17万人增加到1294.73万人，增长率为10.9%；其中随迁子女中在小学就读的人数从864.30万人，增加到955.59万人，增长率为10.56%，随迁子女在初中就读的人数从302.88万人，增长到339.14万人，增长率为11.97%（图1）。虽然近五年的增长率有缓有快，但随着城市化进程的加快，进城务工人员随迁子女的人数依然还会保持一个增长的态势，这无论对政府保障学龄儿童享有平等的入学机会，还是政府为其提供基本的教育服务都是一个巨大的挑战，同时这也将为政府带来更加复杂的教育治理结构。

图1　我国义务教育教育阶段进城务工人员随迁子女状况统计图

其实，正常的社会结构变化是社会充满生机和活力的源泉，但这也要求政府应进一步完善社会利益协调机制。在教育服务领域，不同群体多元化教育服务需求与政府供给之间矛盾的现实困境刺激着政府应该寻求一剂“良方”来解决政府在教育服务中供给能力不足的问题。政府通过向社会力量购买服务可以在很大程度上来保障失业人员、无劳动能力人员以及进城务工人员等底层人群的子女能享受到教育服务的权利，并为他们提供相对公平的教育机会。由此可见，多元化的社会结构为政府购买教育服务提供了购买可能性，同时政府购买活动又是对满足多元教育服务诉求的现实回应。

（二）教育社会组织的快速发展

作为政府和公民的重要维系者，社会组织不仅为公民参与政治活动和表达政治诉求提供了制度化的渠道，同时它还是把市场机制和社会自治力量进行有序统合的重要纽带，更是在政府生产和提供公共服务过程中的有效参与者。而从我国社会组织对提供公共服务内容意愿来看，大部分社会组织愿意提供教育方面的服务，其中包括幼儿教育、基础教育、成人技能教育、残障儿童的教育服务、社区教育服务等，其所占的比率高达85.2%（表1），教育类社会组织的发展必将对丰富社会组织结构，提高教育公共治理水平，推动政府购买教育服务进程产生重要影响。

表1　社会组织提供公共服务内容情况统计表［1］

当前我国正逐渐从传统的公共行政向公共治理的方向变革，教育社会组织作为教育公共治理的重要参与者，不仅承担着教育行政职能让渡的责任，在协调政府和教育市场的关系，以及参与政府购买教育服务活动中将会扮演着关键性的角色。从当前我国教育社会组织的发展态势来看，因其受到政府的大力扶持和社会的高程度关注，教育社会组织正在实现质和量的变化。根据《全国性教育类社会团体办事指南》中的数据显示，我国教育类社会组织蓬勃发展，其中归教育部直管的全国性社会组织就多达将近200个，占各类社会组织总数的8.1%。以教育社会组织中的教育类民办非企业单位为例，截止到2014年底，29.2万个民办非企业单位中，教育类163681个，所占百分比达到了56%（图2）。因此，具有一定教育专业资质的、掌握一定社会资源的教育中介组织的快速发展，对实现政府教育职能转变，为我国政府购买教育服务的实践提供了相应的社会资源准备。

图2　2010年-2014年我国教育类民办非企业单位发展状况统计图

（三）社会公众对教育服务改革的期许

随着我国社会管理体制的不断深化以及在“择校热”现实环境的刺激下，社会公众对优质教育服务的需求不断高涨，对改革公共教育资源配置和公共教育服务供给的呼声也越来越高。随着政府职能转变的加快，以及政府提供公共服务方式的不断创新和对公共服务管理水平的不断提高，公众对政府如何解决教育资源不均衡和教育水平不均衡的现实矛盾，如何确保弱势群体的受教育机会等问题的关注，就使得深化教育领域综合改革，成为我国教育事业发展进步的必然选择。另外，政府在购买养老服务、医疗服务等领域受到了社会公众的普遍好评和认可，这为实现教育领域的改革奠定了理论和现实基础，也为政府购买教育服务的尝试打开了突破口。

二、我国政府购买教育服务的社会困境

（一）公民的购买文化认同困境

1.公民对政府购买教育服务存在文化认同困境。从当前的社会文化环境来看，我国仍然处于从计划经济体制向市场经济体制转变的特定时期，公众无论在观念上还是在理解上，都会对在教育市场经济中所产生的竞争和契约精神、政府教育职能转变、教育服务市场化、政府购买教育服务等新名词和新事物存在不尽相同的感观和认知，甚至会存在一定程度的偏见。另外，我国政府对基础教育服务特别是义务教育服务大包大揽的观念在很多人心中仍然根深蒂固，他们对政府职能与身份的转变抱有疑虑，参与政府购买服务的积极性不高等因素的存在也延缓了政府购买教育服务推进的步伐。

2.公民对教育社会组织存在文化认同困境。我国公民文化的欠缺，不仅造成了教育社会组织在孕育过程中的先天文化不足，还导致了教育社会组织在后天成长中的认同困境。公众视政府为基础教育的唯一供给主体，并认为政府在提供教育服务中拥有权威性，至于教育社会组织公众认为它们更多的是以获取利益为目的而成立的，对其提供的教育服务的志愿性和公益性存在担忧。另外，由于教育社会组织自身发展功能的不完善、自我管理水平的低下以及自身负面信息所产生的不利影响，并不能获取公众认同的心理诉求，这也直接造成了教育社会组织在政府购买过程中争取教育资源以及配置教育资源中处于不利地位，更会在深层次上导致其自身制度建设的能力不足和反应迟缓［2］。

（二）教育社会组织的发展困境

1.对政府过度依赖，教育社会组织无法真正脱离政府“母体”。我国的非营利组织，有相当一部分是通过自上而下的方式建立和发展起来的。这些非营利组织或者由各级党政机构直接创办，或者从党政机构转变而来，或者由原来的政府官员创办，并在行为观念上、职能配置上、机构组织上以及管理方式上都严重依靠于政府，这就导致我国教育社会组织由于生存原因需求某种官方的背景，在发展上首先去寻求政府的支持，在日常的事务处理中也是以能得到政府的帮助为出发点，造成我国教育社会组织的独立意识普遍较低。

2.政府的“全能型”和“趋利性”，导致教育社会组织的参与度不足。在进入市场经济以后，我国的社会结构正逐步从总体性社会转向分化性社会，虽然政府也在不断强化通过自身职能转变来实现“有限政府”的意识形态，但是，由于长期受到计划经济时期“全能型”政府体制惯性的影响，教育社会组织在参与教育活动中仍会遇到业务渠道狭窄，参与深度不够的难题。另外，政府对公共服务购买领域具有明显的“趋利性”选择，例如政府的公共服务购买主要集中在非教育类民办非企业和社团密切相关公共服务领域，比如专业和行业发展、社会服务、生态环境等能很快收到购买效益的领域，而对于教育服务这一类收益速度较慢的公共服务领域来说，政府让其参与购买的广度和深度则大打折扣［3］。

3.自身能力和资源的匮乏，导致优质的、能参与竞争的教育社会组织较少。有调查显示，高达78%的教育社会组织认为自身能力和资源的不足限制了其自身发展，能力和资源匮乏已成为教育社会组织普遍面临的困境［4］。由于教育社会组织自身能力建设的低下和资源的不足造成了能参与购买竞争的对手较少。为了找寻到最专业化的教育社会组织，政府不得不凭借自身的经验通过向社会组织定向邀标的方式来完成购买活动，并呈现出明显的“行政内部委托”特征，这也极易形成对教育服务的垄断供给，滋生购买教育服务过程中的权钱交易行为。

三、社会环境视阈下我国政府购买教育服务的发展策略选择

（一）政府应积极引导教育社会组织的发展

1.调动教育社会组织参与政府购买的积极性。公私合作理论（PPP）认为，政府的有效介入能够极大地提升民间资本的投资信心，强化民间资本参与PPP项目的投资热情。因此，政府应在充分尊重教育社会组织发展价值，理解教育社会组织具体需求和信守契约精神的基础上，通过赋予更多的事务参与权，加强交流和互动等来培养和扶植教育社会组织的发展，提升其参与政府购买活动的意愿，增进它们在教育服务供给中和政府的合作机会。

2.在具体事务上给予教育社会组织支持。第一，对于教育社会组织能够承担和调节的教育服务任务以及能够自我管理的事项，政府都应渐进式地进行职能让渡。第二，政府应给予教育社会组织足够的自我管理、自我负责和自我发展的空间和平台，实现政府和教育社会组织之间“政社分开、权责明确、依法自治”的有机统一。第三，教育社会组织是重要的责任主体，对服务受众有直接的管理权，政府应依法运用“赋权”的方式保障教育社会组织这部分权力的体现和使用。第四，政府应基于与教育社会组织之间的协议在一定时间范围内给予相应额度的经费支持，以确保组织的顺利运行。第五，政府应对教育社会组织在自身发展过程中遇到的困难提供相应的援助。

3.对教育社会组织进行制度安排。从微观的制度设计来看，政府应加强有关教育社会组织的法律法规建设，使教育社会组织的主体、性质、地位、范围、方式、体制、职能、程序、效力等得到权威性的规范和确认，并依法对教育社会组织进行管理，使教育社会组织的作用得到充分发挥。从宏观的制度设计来看，政府应推进教育社会组织自治体制的基础制度安排，支持体制的基础制度建设，管理体制的基础制度设计，参与体制的基础制度支撑，以此来引导教育社会组织能够在有效的制度框架下参与教育公共治理活动［5］。

4.营造有助于教育社会组织发展的社会氛围。政府应运用多种方式和途径对教育社会组织在承接教育服务时所发挥的积极作用和重要影响力进行宣传，有效引导社会公众对教育社会组织以及对政府向教育社会组织购买教育服务活动的关注，并借此来提高社会公众的公民意识和参与公共事务治理的责任感。另外，对于专业性和独立性较高，发育程度较为完善的教育社会组织，政府除了在资源上给予必要的帮扶之外，还应为他们创造更加公平、公正的竞争环境并提供更多的社会机会，通过充分的自主发展来提升自身的资质，以能有效承接政府所转让出来的教育服务职能。

（二）教育社会组织应不断加强自身能力建设

1.加强自我形象建设。第一，教育社会组织应根据外部环境变化，通过积极的公共活动参与，整合其与政府和公众之间互惠互利的关系，树立在社会中良好的组织形象，不断增强自身教育服务的质量和信誉以及在购买活动中的影响力。第二，教育社会组织要在深入了解服务受众的基础上，以目标需求为导向，向社会公众提供优质的教育产品和服务，用自身的实际行动来增强公众对自身的组织形象认同。第三，教育社会组织应该通过信息管理、咨询建议、宣传推广等专业化的公关手段来协调与政府与公众之间的教育服务供需矛盾和冲突以此来获取它们的信任并赢得支持。第四，教育社会组织应逐渐实现从个人魅力型组织向制度化运作的转变，通过对自身功能和角色的正确定位，扩大在社会中的身份认同。

2.加强自身专业化。第一，为了促进教育社会组织独立品质的养成，应使其内部的人事、财务以及权限从属关系逐步脱离政府。第二，要以满足社会公众的教育服务需要为出发点和立足点，通过长期的技能培训和思想指导来提升教育社会组织管理人员的专业素养，以提高教育服务专业化的供给水平和质量。第三，教育社会组织还应加强自身能力建设，在不断的学习中实现自我完善和发展，以先进的教育服务生产技术和拥有自身特质的教育服务优越性来提高教育服务的生产效率和质量。

3.加强自我管理。在自我管理方面，为了不受到包括政府在内的其他外部力量的过多干预，教育社会组织有必要建立可行性高且独立运作的管理程序。另外，为了防范教育社会组织在组织使命、发展战略、运作方式上偏离方向，遏制少数精英对组织运行和公共性本质的损害，教育社会组织需要在内部建立完善的法人治理结构，包括明晰的产权所有，健全的内部管理机制，规范的运作方式和运作制度等。最后，教育社会组织中的个人也应该参与到自我管理的过程中来以培养他们的主体意识，激发他们参与自我管理和自我服务的热情。

4.加强自我约束。教育社会组织相互之间可以通过制订共性的行为规则和运作规范，来形成自治机构基础上的内部约束机制。另外，具有各种不同服务类型的教育社会组织可以借鉴“行业协会”的发展模式，通过建立起教育社会组织联合体，使其来履行组织间协调指导、自律管理的职能。同时教育社会组织应在内部治理中形成自律、自治的有效规范以及维护组织之间公平竞争的秩序，从而通过教育社会组织内部自我约束和外部规则规制的有机结合，共同促进教育社会组织的整体利益维护和自身的良性发展。

（三）培育公众参与购买教育服务活动的公民文化

政府应培养公众“公民参与”的意识，以教育服务诉求为导向，建立与公众之间的对话协商机制，积极去规划和营造一个有利于和公众之间进行公共对话的空间，以增强双方之间的共识和共同责任感，同时，政府还要通过运用法律和制度手段来保障公众在教育服务购买活动中的参与权利。另外，公众也应该认识到教育服务是关系到自身和社会全体公众的共同福祉，不仅从心理上要摆脱对教育服务政府包揽供给的强烈依赖，还应在社会角色扮演上实现从“民”向“公民”的转变，以“主人翁”的身份和姿态自觉地去参与到政府购买教育服务的相关事务之中。

（四）塑造公众、教育社会组织和政府之间的信任文化

对政府而言，它和教育社会组织之间的信任关系并不只是意味着二者在协调沟通中对各种价值理念和行为标准的共享，更应当通过建构一套完整的制度体系来保障教育社会组织能够获得相应的政治支持以及在此制度体系框架内双方资源、信息的互换和基于平等主体地位的谈判。对于教育社会组织而言，要通过合法性途径来设法寻求和政府之间广泛的、连续不断的信息交流，通过自身对公共教育价值追求的成功实践表现来增进彼此之间的信任，建立和政府之间的良性合作互动关系。同时，教育社会组织还应通过不断的价值理念宣传来引起公众对自身组织文化的共鸣和充分共识，不断规范自身行为和提高自身的能力以及扩大制度信息的公开性和透明性来赢取公众的信任。

（五）培育公众、教育社会组织和政府之间的契约文化

一方面应积极培育政府和公众之间的契约文化。政府要通过制定约束自身的制度和规则来增强公众的契约型信任和承诺并不断加深公众对委托-代理契约关系的了解和认知，通过契约文化的培育来充分突显公众在购买活动中的主体地位和应发挥的重要作用。另一方面要积极培育政府和教育社会组织之间的契约文化。政府在购买教育服务活动过程中要更多地采用契约层面的技术方法对购买活动进行管理和约束，同时要把自身当作与教育社会组织平等的治理主体，双方通过遵循法治环境下的“契约精神”来建立具有法律意义上的完备“契约”伙伴关系。

参考文献：

［1］陈旭清，赵会，向娟.民族地区政府购买NGO服务研究［J］.中国行政管理，2012（7）：86.

［2］石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示——基于文化、资源与制度的视角［J］.社会科学研究，2011（5）：65.

［3］汪锦军.走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、模式和路径［M］.杭州：浙江大学出版社，2012：148.

［4］胡伶.教育社会组织发展及其中的政府行为研究——基于部分区域抽样调查的分析［J］.教育发展研究，2010（17）：9.

［5］伍治良.现代社会组织体制的基础性制度建设［EB/OL］.http://news.gmw.cn/2013-12/26/content_9930008.htm.

［责任编辑：左眉］

中图分类号：D035.5

文献标识码：A

文章编号：1671-6183（2016）06-0034-05

收稿日期：2016-05-27

基金项目：云南省哲学社会科学规划项目“地方政府向社会组织购买公共服务的风险防控机制研究”（XKJS201503）；云南大学笹川基金项目“社会资本对构建价值主义教育体系的作用机制研究”（13KT203）。