浅析营业税改增值税实施过程中的难点

周星宇

【摘要】2012年1月1号在上海率先实行而后将在全国推行的营改增试点是增值税转型之后的一次税制的重大改革。但是在增值税扩围的实施过程中面临着许多困难和挑战。本文将对此次改革过程中所造成的征收管理上的难度以及地方政府财政收入的减少等问题进行初步的研究，并提出科学协调国地税之间的关系以及弥补地方财政收入损失等相应的建议。

【关键词】营改增  财政收入  税收差异  财政体制

中央为了保证地方政府财政收入的稳定推出了分税制改革中两税并存制度。但是地方政府税收收入依然有一定的减少，营业税改征增值税的改革面临着诸多困难与挑战。即使中央决定将改革后的税收仍归属地方政府，以此来解决地方财政收入的问题，但这不是长久之计。如果将增值税的扩围推广至全国范围，便会有更大的压力，改革必定会面临更大的挑战。

一、营业税改增值税所存在的难点问题

（一）征收管理上存在难度

现行增值税由国家税务局征收，而营业税是由地方税务局负责征收。率先实行改革的上海试点由于地理位置以及区域特征等原因，国税和地税并不分家，因此在征收上并没有太大的难度。但是将试点范围逐渐扩大至全国范围的话，国地税之间的矛盾便会愈发明显，如何进行合理的征收是值得认真商榷的。

随着社会经济的发展，商品和服务的捆绑式销售模式已不再罕见，因此如何准确的来划分各自所占的比例显然成为一道难题。而且营改增的实施对混合销售和兼营行为难以确认，征管成本便会加大。比如流转税体系中增值税与营业税并存，且交叉征收出现了“混合销售”和“兼营行为”;又比如某些高新技术企业中大量专利技术等无形资产的购进与转让，无法纳入增值税抵扣范围，取得和开具增值税专用发票，较为复杂。

（二）税收收入上存在问题

目前我国实行的税收体制是：营业税全额归地方所有，而增值税75%归中央，25%归地方所有{1}。由1998年各地方财政决算收入数据表明，地方的主要收入主要依靠营业税收入，至2011年营业税收入占地方税收收入的比重超过三分之一。这说明营业税收入对地方经济的发展起着举足轻重的作用，是地方财政收入的核心，而营业税改征增值税后必定会导致营业税收入的减少，地方的财政税收收入也因此收到不可忽视的影响，地方财力的减少肯定会对经济的发展产生不良的影响。

中央由此推出的暂缓之计，即在试点改革期间，原本应属于试点地区的营业税收入改为增值税后仍然归属与原地区。但长久来看，中央和地方的收入矛盾始终会暴露出来，问题最终还是不会得到很好的解决。有些人认为房产税或者资源税也可以成为继营业税后地方税收收入的主要来源，但是结合我国目前的基本经济状况可以发现，房产税和资源税还在试点地区实施当中，短期内也不会在全国范围内得到很好的推广，地方也不能依赖其获得主要收入。

（三）营业税改增值税后税率设置存在难度

营改增改革后，从整体上来看，增值税的扩围避免了营业税的重复征税，从而为很多企业减轻了税负负担。但是很多中小型企业的税负不但没有减少，反而有增加。因此税率的设置也成了营改增实施过程中的一大难题。

由税收的原理不难看出，税率对税收收入起着决定性的作用。目前现行的营业税的税目和税率分别是：交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业均为3%，金融保险业、服务业、转让无形资产和销售不动产均为5%，而娱乐业税率为5%至20%，但是现行的增值税税率为17%和13%。②由此可见，营业税的税率相对低得多，增值税的税率较高。

从理论上分析，营业税是一种行业差别税，税率的不同提现出政府对不同行业的扶持和引导;而增值税属于中性税，它不会因为行业的不同以及生产经营项目的不同而会设置不同的税率。增值税要求的税率档次相对营业税来说少得多，因此如何设置税率成为一大难题。

（四）政府间财政体制重构以及县乡财政存在问题

中国的经济发展状况与县乡的经济发展状况息息相关，目前有两种基本的财政体制：五级政府架构和三级政府架构，但是这两种体制都不是非常合理，存在不小的弊端。五级政府架构在收入的划分方面不能得到最低限度的可行性，而三级政府架构虽然可以规范划分省以下的财政收入，但是从支出的角度来看，会导致基层地方政府的财政困难。综合两种体制来说，没居前并没有能够很好地对各级政府的事权进行合理划分的财政体制，这便导致了县乡政府财力跟不上的尴尬局面。

增值税扩围后会导致地方可用财力的减少，为了弥补地方财政的损失，可以通过提高地方所享有的增值税比例。但这不是长久之计，只会加剧现行增值税收入分享体制的弊端。因此，中央应该通过这次营改增的改革来重新构建我国政府的财政体制，不仅能够提高地方增值税收入分享比例，也要能在中央和省、省和市、县之间合理划分税收收入。这一财政体制的重建并不简单，而是非常的困难，也是增值税扩围所必须解决的一项难点问题。

二、解决“营改增”改革难点的一些建议

（一）科学协调国地税之间的关系

在增值税扩围改革后，国地税之间的复杂关系也显露出来。国税的征管范围扩大，这会导致征管的质量相应的下降。同时地税的征管范围减少，不少部门进行裁员，失业人数增多。

一个可行的方法就是建立高效的税收征管信息化系统。通过运用电子技术和网络技术，将国地税的征收信息化，使信息成为决策和管理的主要依据。这便是“科技兴税”，基于统一规范的应用系统平台，以中心城市为信息中心，将总局、省局、地市局作为三级数据处理中心，功能覆盖各级税务机关进行科学的税收管理。

另一个有效的解决问题的方法就是由现行的由国税单一征管增值税向国地税分业管理增值税这一方向发展。中央应该对地税部门的职能进行重新定位，适当扩大地税的征管范围。比如可以将现有的流转税全部归国税部门征管，而讲企业所得税划分为地税部门征管。

这样进行合理的分配可以更加科学的协调国地税之间的关系，以达到国地税征管范围的平衡。同时这项措施也能够良好的进行国地税部门的职责分工，解决人员过多或者人员不足问题，在一定程度上提高了征管的质量和效率。

（二）弥补地方财政收入损失

由于增值税的扩围导致了地方财政收入的减少，这是改革所面临的重大难题。我们可以通过实施如下措施来对地方财政收入的减少进行一定程度上的弥补。

首先，中央可以推出一系列政策来弥补地方税收收入的损失。比如改革之后增值税的收入仍属于试点地区，并且由于营改增的实施而导致的地方政府税收收入减少的那部分由中央和地方按比例来共同承担;中央政府可以取消地方营业税，但继续延续营业税的政策优惠制度;计算缴纳增值税时实施抵减政策，尤其是当遇到异地缴纳情况时，所使用的增值税专用发票可以用来抵扣进税额。

其次，中央可以采取对特殊行业实施增值税零税率或者说是免增值税这一措施来缓解地方财政的压力。这项措施所推出的优惠政策可以鼓励政府及非营利组织发展服务行业，比如社会保障、社会医疗、社会福利、教育机构等等，服务行业的发展也有利于弥补地方财政收入的减少。

最后，可以加大政府转移支付力度。转移支付是一种平衡经发展水平和解决区域间贫富差距的有效的财务方法，它包括政府间的转移支付。政府间的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。第一个主要是对地方的财力补助，可以缩小地区间财力差距;而第二个是主要服务于中央的特定政策目标，有补助支出、捐赠支出和利息支出。加强这两项的转移支付力度可以有效的缓解中央与地方政府在税收收入上的矛盾。

（三）科学制定税率

营改增目前在税率上的设置是：在现行增值税17%标准税率和13%的低税率基础上，新增了11%和6%两档低税率。虽然税率问题一定程度上得到解决，但是还需要更进一步的改进和完善。

科学制定税率的关键所在是行业的税负问题，先要对原来征收营业税的行业的税负进行科学的测算，税制改革后行业的实际负担不能比之前还高，应不增加或者略有降低。我国上海试点反映出来的结果是：部分交通运输业的企业存在税负增加的现象。造成该现象的最主要原因就是大部分成本无法作为“进项”加以抵扣，因此要优化税率结构。比如可以将物流业的税负统一为一档税率，取消目前11%和6%的两档税率，这样操作起来更加方便，而且对企业而言也是一项公平的举措。

关于税率方面问题的解决不仅只与税率的设定有关，还与物价有关。要有效的解决税率问题，也要加强对物价部门的管理，让物价部门严格管理价格，稳定物价，这样与合理的税率相结合才能最好的解决难点。

（四）健全地方税收体系

现行的分税体制仍然存在缺陷，改革对地方政府的财力会有负面的影响。中央可以对地方贯彻落实“费改税”政策，也就是税费改革。“费改税”就是对现有的政府收费进行清理整顿的基础上，用税收来取代具有税收特征的收费，形成以税收为主、少量政府收费为辅的财政体制。

既然营业税收入是地方税收的主体部分，而改革导致的营业税收入的减少让地方不能够再依赖营业税税收，地方可以通过形成新的主体税种来解决这一问题。目前地方的很多税种都是分散的，收入不稳定，而确定的新的主体税种主要要符合税源稳定、增长潜力大等特点。综合我国大多地方的现状，可以重点研究形成以环境保护税和社会保障税为主体的税收体制。

注释

{1}施文泼，贾康.增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整[J].财贸经济，2010，（11）：53-56.

{2}平新桥，张海洋等.增值税与营业税的税负[J].经济社会体制比较，2010，（3）：61-64.

参考文献

[1]甘启裕.将交通运输业纳入增值税征收范围的思考[J].税务研究，2011，（6）：98-101.

[2]平新桥，张海洋等.增值税与营业税的税负[J].经济社会体制比较，2010，（3）：61-64.

[3]孙刚.增值税“扩围”的方式选择——基于对行业和体制调整的影响性分析[J].地方财政研究，2011，（5）：77-79.

[4]邵瑞庆，巫删玲.交通运输业实行增值税的可行性分析[J].税务研究，2002，（9）：121-125.

[5]施文泼，贾康.增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整[J].财贸经济，2010，（11）：53-56.