我国基层协商民主的实践路径

郭翀



我国基层协商民主的实践路径

郭翀

作为一种新的民主理论范式，协商民主理论不仅为西方现代民主政治提供了一种新的合法性基础，而且与中国式的协商民主理论具有适度的内在逻辑联系，对我国推进社会主义协商民主，拓宽了思路，具有积极的理论和借鉴意义。在新的历史条件下，推进协商民主广泛、多层次、制度化发展，对基层人民政协探索基层协商民主实践提出了更高要求，创立具有中国特色的社会主义协商民主理论体系，为我国当代民主政治改革提供理论支撑。

一、我国基层推进协商民主的困境阻力

（一）协商认识不深，民主协商流于形式

一是仍然存在“家长制”作风现象。从理论上讲，中国的确是没有民主传统的国度，尤其在基层，传统的人治思想在基层政治文化中占有一定的地位，行政长官意识在基层政治经济活动中发挥着主要作用，加上评议制度不健全，一些地方领导为了追求政绩而操控协商内容与结果，“领导想协商就协商，不想协商就不协商”，一切依领导主观意志而定等现象仍然存在。如，“先决策后协商”，其作用仅仅是“通报领导决策”或“征求意见”，致使协商流于形式；“聋子头上的耳朵”，只在小圈子内协商，选择性、随意性现象严重，甚至以事后情况通报代替事前事中的民主协商；民主过于形式化，在重大决策的发布执行前，召开民主协商会或者座谈会，但会议组织者通常会号召与会者要讲政治、顾大局，统一思想认识，暗示与会者表达赞成意见。二是基层群众对参政议政的意识比较薄弱。在基层，群众对政治态度冷漠，又由于制度缺失，造成协商过程的低效率、协商结果的低质量。这种情况成为阻碍基层协商民主实现的一大难题，因此，提高基层群众的参与意识和协商意识成为发展基层协商民主的重中之重。三是参政主体参与积极性不高。一方面是部分政协委员、民主党派成员缺乏基层群众的经验，另一方面，也有部分政协委员、民主党派成员缺乏专业的社会学理论知识，导致部分民主党派成员在参与基层协商的重大议题上，无法发表较系统、全面的意见和建议。

（二）协商渠道不宽，协商民主难以发挥作用

第一，制度渠道可操作性差。协商民主制度虽初步确立，但由于文件原则性强、可操作性差，客体参与积极性不高，导致协商民主制度的落实情况不尽如意。第二，政协协商平台功能性单一。由于对人民政协的性质认识有限和对权力文化的崇拜，在基层，人民政协的协商民主功能难于充分体现出来，基层干部群众产生“多一事不如少一事”的心理，有时对协商工作只能被动应付、敷衍塞责，在协商中说些空话套话，或是曲意迎合、奉承赞美的场面话，很难取得实质性的协商成果。第三，协商民主制度设计还需提高。根据我国国情，我国基层协商民主处于探索阶段，没有现成的刚性文件，制度设计没有提上日程安排，因此，一些地方虽然尽可能地开展了多种形式的立法，但由于国家层面的制度缺失，导致我国基层协商民主实践的差异性和不平等性。

（三）协商监督不力，民主协商评议标准难以设定

协商与决策的脱节一定程度上阻碍了协商民主发展。第一，协商监督力度不大。在基层协商民主中，经协商获得的共识能否影响决策，在一定程度上体现着协商的质量。实践证明，严密的监督是做好协商民主、提高协商民主工作的有力武器和标尺。第二，协商反馈机制不健全。民主协商的过程和结果的最终实施缺乏监督协商反馈机制，经过多年发展，政协提案已经有了比较规范、健全的落实反馈机制，而对其他一些协商议事后形成的书面意见建议反馈上不够及时，有时还有不了了之或以领导批示代替反馈的现象，致使协商意见和建议有时得不到采纳，也未能及时作出解释或说明。第三，协商评议机制不健全。评价监督制度不健全，导致一些地方领导为了追求政绩而操控协商内容与结果，公民实际参与讨论的问题仍旧受限。而且，协商评议机制处于探索阶段，没有刚性文件来规范，在一些基层，对协商事宜只是完成一项工作，至于成效、质量如何，往往不加以考虑。

（四）协商成果宣传氛围不浓，互联网信息技术亟待规范

一是协商信息不对称。信息不对称就不能进行真正的协商，只有协商的各方对协商议题事先有充分的了解，参与各方在充分知情的基础上，才能理性地达成合理的共识。目前，民主党派和其他协商对象的知情渠道有限，协商的议题在会议前几天才知道，对协商的内容一无所知或知之不多，致使协商流于形式，严重影响协商的有效性。二是新闻宣传具有片面性。对协商民主共识宣传的多、差异宣传的少，务虚性的事情宣传的多、实际成果宣传的少，这种重“同”轻“异”的现象，导致社会对协商民主制度的认识出现偏差，亦不利于协商民主的健康发展。三是网上协商有待规范。随着协商民主的发展，开展网上议政、网上反映社情民意、网上公布提案的内容和提案办理的结果等在有序推进，但对网上协商的规范文件没有出台，“无规矩不成方圆”，作为一种新的协商形式，既要充分利用，又要及时加以引导。

二、我国基层政协推进协商民主的实践路径

（一）加强执政主体的协商理念，培养基层协商主体的协商意识

一是加强执政主体的协商理念，保障协商民主的理论遵循。第一，重视协商民主的制度设计。做到协商于决策之前和决策之中的原则，从制度上构建精准选题、制定方案、深入调研、充分协商、反馈意见、督办落实、跟踪问效的工作机制。在实践探索上，建立健全情况通报制度、协商程序和效果跟踪制度；在操作程序上，协商之前通知各方协商事项，提供相关资料，让协商方有充足的时间调研、讨论，从而提高协商的质量；在协商重点上，发展和改善民生是群众关注的热点，也是民主协商的重点，对于涉及群众切身利益的教育、卫生、医疗、社会保障等事项，必须经过充分协商、反复协商，既避免“暗箱操作”，防止协商形式“走过场”，使协商真正成为党和政府科学决策、民主决策系统工程中不可或缺的重要环节。第二，自觉把协商民主建设贯穿于各领域，做到有事多协商，遇事多协商，做事多协商。防止“议而不决、决而不行”，做好协商民主制度建设的阶段性评估、协商计划的实施，推进政协协商民主建设；尊重群众首创精神，强化民间智库建设，建立健全决策咨询制度。

二是培养基层协商主体的协商意识，是巩固基层协商民主进一步发展的社会基础。一方面，基层领导干部要提高民主协商意识。把协商民主理论及有关方针政策作为党委中心组学习的重要内容，纳入党校的教学计划，系统学习中国协商民主形成、发展的历史和各地协商民主新鲜经验，提高领导干部协商水平，努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。彻底扭转基层民主协商可有可无的错误观念，充实协商民主主体，把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，形成重视协商、崇尚协商、积极参与协商的浓厚氛围。另一方面，重视基层群众的民主意识淡薄问题。要用基层群众喜闻乐见的方式、方法，开展形式多样的活动，如“恳谈会”“茶话会”等，以提高基层群众的协商民主意识，努力营造民主协商、有序表达的氛围。基层群众有什么问题，政协组织要及时向党委和政府反馈，让双方及时进行对话沟通，从而使一个个矛盾爆发点及时化解在最基层。强化基层政协委员的议政能力。通过“政协委员进社区”积累参政主体的基层经验，通过各类“政协讲堂”提升政协委员、民主党派成员专业社会学理论知识，完善参政主体的话语体系。充分利用各种媒体，如电视、微信、微博、黑板报、广播、报纸等，密切加强与基层群众之间的交流与沟通，促进彼此的理解和信任，将不同利益群体未能充分表达的利益诉求通过民主协商的平台公开透明地表达出来。

（二）拓宽参政主体的协商渠道，重视协商民主的成果转化

拓宽参政主体的协商渠道。把协商民主理念渗透到制度设计、决策、协商等工作各领域。出台全年区域内的协商工作计划，从“制定工作方案、开展调查研究、起草讨论建议案或调研视察报告、召开协商会议、强化跟踪问效”等方面强调规范了协商活动，打造以计划共同制定、课题共同确立、实施共同组织、人员共同参与、责任共同承担为内容的民主协商活动新格局。设计“民情家访”、“群众在心中—委员进社区”、委员义卖广场、“连心”走廊、青少年“第三空间”、“书香青云谱”等为内容的政协委员进社区平台。让委员到群众的家门口，减少群众诉求的中间环节，真正实现“把方便留给群众，把麻烦留给自己”的要求。要把协商民主纳入党委、政府决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的规定，搞好在区政协同各党派团体、各族各界人士的协商。做到重大政策出台、重要工作部署，在决策前主动交与政协协商，广泛听取政协委员的意见建议，推进政府科学决策。重视协商平台渠道的拓宽，推进基层协商民主的常规化。建立纵横交错的协商平台体系，做好“党盟座谈会”等党际之间协商平台，完善政协会议以及专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商平台，丰富基层村民（居民）会议、民主恳谈会、社区论坛、公民评议会、阳光驿道等基层协商民主的实践形式，推进基层协商民主的常规化。重视协商民主的成果转化，提升协商民主的质量水平。

（三）创新协商民主形式，加大评议监督力度

一是创新协商民主形式多样化。紧扣基层发展难点问题开展专题协商，如针对基层社会经济发展“瓶颈”问题，以建议案和调研报告的形式提交上级政府。紧抓基层发展重点进行对口协商，为基层各项事业的整体发展出谋划策。即通过专门委员会、党派团体同党委、政府相关部门开展内容丰富、形式多样的对口协商，取得较好协商效果，推动部门工作。紧盯重点环节开展提案办理协商，为基层社会经济一体化发展创造环境。

二是加大协商民主评议监督力度。出台协商民主评议监督工作考核方案，重点解决过去民主监督从“文”到“文”、从“虚”到“虚”、从“形式”到“形式”的问题。民主评议本身就是一个协商的过程，建立基层协商民主考核评价制度，并纳入各级基层领导的年度考核体系中，实行一票否决制，促进协商民主的有效开展。建立完整的咨政程序，以更好地发挥协商民主功能。积极鼓励、支持政协对政府部门工作开展民主评议，认真接受工作质询和工作评议，把评议结果作为考核部门和领导班子的重要依据。政府要主动听取政协委员的意见，对政协提出的批评和建议，认真研究、积极整改，并将落实情况及时向政协反馈，做到件件有回音、事事有着落。

（本文作者：武汉大学哲学院博士）

责任编辑：李冬叶

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