扶贫脱贫攻坚要处理好五个重要关系——在“多方合力，打赢扶贫攻坚战研讨会”上的发言

张伯里



扶贫脱贫攻坚要处理好五个重要关系
——在“多方合力，打赢扶贫攻坚战研讨会”上的发言

张伯里

目前我国人均GDP已提高到近8000美元，属上中等收入水平，但国内仍然有5575万农村贫困人口连基本生活都成问题。习近平总书记指出，“我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度”。党的十八届五中全会指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。对此几天前（2016.3.16）闭幕的全国人代会刚刚通过的“十三五”规划纲要也作了部署（“纲要”20篇之第13篇就是“全力实施脱贫攻坚”）。这是“十三五”时期的一场不能输的攻坚战。正如习近平总书记3月10日参加全国人代会青海代表团审议时所讲，“十三五”时期是脱贫攻坚啃硬骨头、攻城拔寨的时期。无疑，打赢这场攻坚战需要各方面力量和积极性，也需要处理好各个方面的重要关系。

一、处理好中央和地方之间的关系

打赢脱贫攻坚战是党中央制定的目标，完成这一目标，中央有中央的责任，地方有地方的工作，必须结合起来。从中央层面来说，中央负责顶层设计，制定政策，总体部署，督查落实。地方积极承接中央的政策，制定落实方案，扎实推进。中央的政策保障主要包括财政、金融、用地、科技、人才等方面。例如在财政方面，中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。就2016年的中央财政扶贫资金而言，增加201亿元，增长43.4%。

在脱贫攻坚工作中处理好中央和地方之间的关系，必须有责任清晰的工作机制作保障。打赢扶贫攻坚战实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。党中央、国务院主要负责统筹制定扶贫开发大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目。省（自治区、直辖市）党委和政府对扶贫开发工作负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作。市（地）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人，做好进度安排、项目落实、资金使用、人力调配、推进实施等工作。要层层签订脱贫攻坚责任书，扶贫开发任务重的省（自治区、直辖市）党政主要领导要向中央签署脱贫责任书，每年要向中央作扶贫脱贫进展情况的报告。省（自治区、直辖市）党委和政府要向市（地）、县（市）、乡镇提出要求，层层落实责任制。

二、处理好政府和市场之间的关系

习近平总书记指出：“做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多更公平惠及人民，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，也是党和政府的重大职责。”习近平总书记的这段论述说明，在脱贫攻坚工作中，毫无疑问政府应该发挥主导作用。强调政府发挥主导作用，并不排斥市场在脱贫攻坚工程的重要作用。

长期以来，在扶贫工作中政府一直是唱主角的，无论是在政策支持、对象选择还是在项目安排、资金投放等方面，“政府之手”都发挥着核心主导作用。因此，对于政府来说，扶贫是“热”的，这也是必需的，但是与此相对，市场是“冷”的，扶贫资源配置不优化，重复配置、不科学配置的现象时有发生。改变这种乱象的办法就是扶贫资源利用方面引入市场机制，激发市场活力，形成扶贫开发合力，推动扶贫资源配置实现效益最大化和效率最优化。要引导中央企业、民营企业分别设立贫困地区产业投资基金，采取市场化运作方式，主要用于吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等。要特别引导民营企业以特色产业带动贫困地区就业创业。今年两会期间，习近平总书记参加全国政协民建、工商联联组会时，听取了全国政协常委、亿利资源集团董事长王文彪关于“库布其治沙脱贫模式”的汇报。通过对1万多平方公里沙漠的治理，库布其形成了千亿规模的沙漠绿洲经济产业带，实现了“生态有改善、群众有收入、企业有回报”的良性循环，走出了一条“生态与生意并举、民生与市场共赢”的扶贫新路。这就是特色产业带动贫困地区就业成功的案例。我们要继续在扶贫资源利用方面引入市场机制，鼓励企业发挥扶贫开发的积极作用。

三、处理好行业扶贫与专项扶贫之间的关系

打好脱贫攻坚战，一方面不能单兵作战，各行各业要抱团组合参与脱贫攻坚战；另一方面不能“大水漫灌”，要专项突破，聚力攻坚。这就是行业扶贫与专项扶贫要形成体系，互为支撑，相互呼应，共同打赢脱贫攻坚战。

按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的要求，行业扶贫主要包括几项重要任务。一是发展特色产业脱贫；二是加大科技扶贫力度，解决贫困地区特色产业发展和生态建设中的关键技术问题；三是加快交通、水利、电力建设；四是着力加强教育脱贫；五是结合生态保护脱贫；六是开展医疗保险和医疗救助脱贫；七是实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。这些扶贫脱贫任务关系到脱贫效果的可持续性。譬如教育脱贫，习近平总书记2016年3月10日在“两会”上指出，“要更加注重教育脱贫，不能让贫困现象代际传递。要更加注重提高脱贫效果的可持续性。”

按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的要求，专项扶贫主要包括以下几项重要任务：一是实施易地搬迁脱贫；二是引导劳务输出脱贫；三是重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚。2016年3月7日习近平总书记在参加全国人代会黑龙江代表团审议、听取一位代表关于“加快人口较少民族脱贫奔小康”的发言时，强调了他多次讲过的扶贫脱贫、全面小康，决不让一个少数民族、一个地区掉队。

行业扶贫和专项扶贫都是重要的扶贫资源，必须整合起来，发挥互补的作用。几天前全国人代会批准的“十三五”规划纲要列出8个“脱贫攻坚重点工程”：特色产业扶贫，劳务输出扶贫，易地扶贫搬迁，交通扶贫，生态保护扶贫，教育扶贫，健康扶贫与社保兜底扶贫，金融扶贫。我理解，这包括了行业扶贫和专项扶贫的主要内容、方式，体现了统筹整合。只有加强领导，统一部署，加大统筹协调力度、资源整合力度，才能扎实推进扶贫脱贫攻坚的各项工作。

四、处理好外部帮扶和内生动力之间的关系

打好脱贫攻坚战，外部帮扶的力量和内部原生脱贫的动力都很重要，不可或缺。习近平总书记指出：“贫困地区发展要靠内生动力”，“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展”。所以，打好脱贫攻坚战要注意处理好外部帮扶和内生动力之间的关系。

扶贫脱贫是全党全国全社会的共同责任，在脱贫攻坚中做好外部帮扶工作就是要动员国家力量和社会力量广泛参与扶贫脱贫。就国家力量而言，主要体现为三个方面的参与——一是各级党委政府按照各自的责任落实扶贫；二是通过政府主导强化东西协作扶贫；三是深化以党政机关、部队、人民团体、国有企业为参与主体的定点扶贫。就社会力量而言，也主要体现为三个方面的参与——一是鼓励支持民营企业参与扶贫；二是鼓励支持社会组织参与扶贫。三是鼓励支持个人参与扶贫。

2016年3月16日全国人代会通过的《慈善法》，突出鼓励和支持扶贫济困的慈善活动——该法“总则”所界定的慈善活动首要的一条就是“扶贫、济困”——目的是要通过立法将更多的社会力量、慈善资源引导汇聚到扶贫济困这一重要领域，合力助推脱贫攻坚。慈善事业是脱贫攻坚不可或缺的重要社会力量。我国的社会慈善捐赠额从2006年的不足100亿元发展到目前的1000亿元左右，且潜力尚未充分发挥。制定慈善法，鼓励支持自然人、法人和其他组织开展以扶贫济困为重点的慈善活动，体现了中央关于“广泛组织和动员社会力量积极参与扶贫济困”的精神，有利于广泛汇聚社会帮扶力量，与精准扶贫、精准脱贫有效对接，为打赢脱贫攻坚战做出贡献。

外部帮扶是条件，自我奋斗才是根本。习近平总书记指出，“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”。要重视发挥广大基层干部群众的首创精神，让他们的心热起来、行动起来，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。贫困群众既是扶贫开发的受益主体，也是扶贫开发的实施主体。解决贫困问题，固然离不开外部的项目、资金、技术的输入推动，但最根本的还是要靠贫困群众自力更生、艰苦奋斗，要靠内生动力。要加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，注重增强扶贫对象和贫困地区自我发展能力。总之，内外结合才能发展，立足自身才能实现脱贫致富。

五、处理好精准扶贫和精准脱贫之间的关系

打好脱贫攻坚战必须把精准扶贫和精准脱贫结合起来。精准扶贫是手段，精准脱贫是目标，是结果。只有做到精准扶贫，才能实现精准脱贫。

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村考察时首次提出了“精准扶贫”，强调扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。此后，他在山区、革命老区、少数民族地区等贫困人口集中的地区调研考察时，经常会提到“精准扶贫”。精准扶贫如何“精准”？2015年1月，总书记在考察云南省昭通市时提到，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。2015年11月，他在中央扶贫开发工作会议上讲，要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。这也就是他2016年3月10日参加全国人代会青海代表团审议时进一步强调的，“脱贫攻坚一定要扭住精准，做到精准扶贫、精准脱贫，精准到户、精准到人，找对‘穷根’，明确靶向。”3月8日参加湖南代表团审议，讲到精准扶贫时他说，一把钥匙开一把锁，一方山水有时养不活一方人。因此要因地施策。

精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要群众认账。是否采取了精准扶贫的措施，是否实现了精准脱贫？需要严格扶贫考核督查问责。要建立年度扶贫开发工作逐级督查制度，选择重点部门、重点地区进行联合督查，对落实不力的部门和地区，要进行问责。总之，扶贫脱贫，贵在精准。

（本文作者：中共中央党校原副校长、中国领导科学研究会会长、教授、博士生导师）

责任编辑：张颖智