双管齐下推进供给侧结构性改革

2016-06-17成德宁陈锦云

中国国情国力 2016年4期

◎成德宁陈锦云

双管齐下推进供给侧结构性改革

◎成德宁陈锦云

摘要：为了顺利推进供给侧结构性改革，当前关键是政府要从宏观政策体系设计和提升贯彻落实政策执行力方面双管齐下，一方面构建货币政策、财政政策和产业政策三者互相补充、互相配合的“宏观经济政策三角”，改革和完善我国的产业政策及其实施方式；另一方面要转变政府职能，提高政府治理水平，提升政策的执行力。

关键词：供给侧改革；结构性矛盾；宏观政策

当前，我国宏观经济面临较大的下行压力，这不单单是周期性有效需求不足造成的，也是生产供给结构不适应消费需求升级、供给与需求不匹配的结构性矛盾所致，结构性矛盾已经成为宏观经济运行的主要矛盾。

当前我国经济运行中的结构性矛盾

1.私人产品过剩和公共产品不足

随着我国进入中等收入国家行列，大部分私人产品已经由短缺转变为过剩，但人们对公共产品的需求却呈现出快速增长的趋势。一些公共产品如教育、医疗和养老等仍然处于供给不足的状态，人们对于优良的教育、清洁的空气、安全的食品、健康的身体和丰富的文化等方面的追求还远未得到满足。特别是在广大农村和中西部地区，基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护和一般公共服务八类基本公共服务供给不足的矛盾十分突出。

2.低端产业产能过剩与高端产业发展不足

在计划经济体制下，受“自力更生，艰苦奋斗”的精神指引，我国建立起相对完整的产业体系，但也带来了产业运行缺乏活力和国际竞争力偏低的弊端。自20世纪80年代以来，随着信息技术革命和经济全球化的大发展，产业分工从产业间分工向产业内分工演进，全球生产出现模块化和网络化的新趋势。各个国家在产业链的不同环节、工序甚至模块间进行专业化分工，开启了构建现代产业体系的过程。在这一过程中，发达国家把产业链中技术和知识含量高、附加值和利润大的战略性关键环节掌握在自己手中，把低端环节转移到发展中国家。在改革开放初期，我国通过发挥要素价格低廉的比较优势，积极融入全球经济生产体系，参与新的国际分工体系，很快成长为全球制造业大国。但以出口为导向的工业化模式，也存在着陷入“比较优势陷阱”的风险。由于我国相当一部分产业的竞争力是建立在低要素成本基础上的，企业长期热衷于在较低端产业链进行数量型扩张。其结果是低端产业链的产能过剩，技术含量低、附加值和利润率不高的产品积压较多，而技术含量高、附加值和利润率高的产品却仍然短缺，需要进口弥补，产业体系中结构不合理的问题比较突出。

3.奢侈品增长迅猛与大众品消费疲软

改革开放以来，伴随着高速的经济增长，我国居民收入差距也在迅速扩大。在收入差距扩大、公共支出膨胀的背景下，炫耀式、不理性的消费现象开始出现，奢侈品消费呈现爆发式增长。据我国奢侈品市场研究机构财富品质研究院发布的《中国奢侈品报告》显示，2013年我国奢侈品市场实现本土消费280亿美元，境外消费达到740亿美元，奢侈品消费总额为1020亿美元，成为全球奢侈品最大的客户。与此同时，我国农村地区还有7000多万贫困人口，城市里还有相当比例的低收入阶层，他们的温饱问题还有待解决。这些低收入阶层尽管有消费的欲望，但没有购买力的支持，不能转化为市场有效需求，这也成为当前我国大众品消费疲软的一个重要原因。

推进供给侧结构性改革的关键举措

针对供给与需求不匹配的结构性矛盾，习近平总书记强调，要“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。所谓供给侧结构性改革，就是要从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。这是解决我国当前经济下行压力较大的有效办法，而且从长远来看，也是我国实现产业转型升级、成功跨越“中等收入陷阱”的必由之路。为了顺利推进供给侧结构性改革，当前关键是政府要从宏观政策体系设计和提升贯彻落实政策执行力两个方面下工夫。

1.构建货币政策、财政政策和产业政策三者互相补充、互相配合的“宏观经济政策三角”，改革和完善我国的产业政策及其实施方式

货币政策、财政政策和产业政策是构建“宏观经济政策三角”的三条边。财政政策和货币政策是短期的、需求管理型宏观经济政策，它主要致力于以“反周期”的方式调节社会总需求水平，使之与总供给保持平衡，减少经济波动；而产业政策是一种长期的、供给管理型政策，它主要致力于产业结构的优化和升级，进而改善供给能力和供给结构。对于我国而言，产业结构不合理的问题比较突出，政府有必要通过制定产业政策，增强产业竞争力，优化产业结构，打造中国经济的升级版。不过，我国过去的产业政策大多属于“倾斜型产业政策”，往往是政府部门预先确定一些产业为一定时期的主导产业或支柱产业，集中资源，实行倾斜性投入和扶持，由于信息和动机方面的原因，很可能造成产业竞争环境的扭曲和不公平。因此，我国必须对产业政策及其实施方式进行改革和创新，制定和实施以新的竞争力为导向的产业政策。这种新的产业政策目标不再仅仅着眼于提高某一特定产业或部门的绩效，而是着眼于完善企业竞争的制度框架，提高经济的总体绩效，把产业政策的重点从直接扶持和提高个别产业或企业转变为致力于建立一个公平、高效和有序的产业竞争环境和市场秩序。政府主要通过向企业提供高质量的公共产品，包括高效率的法律体系、制定完善的竞争规则、良好的基础设施以及高素质的人力资源，保护知识产权和契约权利，推动技术创新，维护公平竞争的秩序，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到发挥。当一个公平、高效和有序的竞争框架和市场秩序建立起来后，企业在市场竞争压力下会自觉地进行生产要素的优化组合，产业结构的调整也能自觉顺应消费需求升级的趋势。

2.提高政府治理水平，提升政策的执行力

设计好的政策，目的在于确保做正确的事情；提升政策执行力，目的在于确保正确地做事，两者缺一不可。同样的政策，执行和落实不同，则效果千差万别。推进供给侧改革，需要在转变政府职能，提高政府治理水平方面下工夫，以提升政策的执行力，产生优化供给结构的效果。在贯彻和落实供给侧结构性改革过程中，政府要做好以下两方面的工作：

（1）加快政府职能转变，提高公共支出效率，创新公共产品供给模式。公共产品具有的消费的非竞争性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，决定了公共产品的供给离不开政府。政府通过公共支出，为公众提供公共产品和服务。从国际经验看，随着收入水平的提高，人民对公共产品的需求也会持续不断地提高，扩大公共产品的有效供给有很大潜力和空间。而公共产品和私人产品又是一对互补性极强的商品或服务，增加公共产品的供给，可以起到带动私人产品消费增长的作用。因此，创新公共产品借给模式应该成为当前优化供给结构的一项任务。当然，在市场经济条件下，我国应改变过去那种由政府公共机构垄断公共产品供给的体制，对公共产品供给模式进行创新。创新的关键是加快政府职能转变，让政府回到掌舵者的位置，让私人部门去划桨，通过引导和鼓励私人部门进入公共产品的生产领域，在公共机构和私人部门之间建立起伙伴关系。也就是说，政府负责组织和规划公共产品的供给数量和类型，然后采取政府采购、特许经营和合同外包等方式，把公共产品交由私人部门去生产，充分发挥政府在保障公共产品供给公平和私人部门在公共产品供给效率方面的各自优势，共同为民众提供符合他们需求的公共产品。

（2）提高政府治理水平，建设“廉洁政府”和“廉价政府”。推进供给侧结构性改革，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也需要发挥政府的宏观调控作用，实现有效市场和有为政府的有机结合，推进国家治理体系和治理能力现代化。

建设有为政府，提高政府治理水平，可以从两方面入手：一方面，要坚定不移地推进反腐倡廉工作，建设“廉洁政府”，严格控制公款消费，这样政府才能把更多的公共支出用于为民众提供必需的公共产品方面，解决民生问题；政府才有减税的空间，才能降低企业成本，把更多的公共支出用于扶持产业技术创新和资源、环境的保护，驱动企业由产业链低端向中高端转型升级。另一方面，要坚持治理政府公共机构“慵、懒、散”和不作为等现象，建设“廉价政府”。建设“廉价政府”，公民就能缴纳尽可能少的税收，政府却能高效地提供尽可能多的公共产品。腐败的政府肯定不是廉价的政府，但廉洁的政府却不一定是廉价的政府。因此，当前在加大反腐败力度、严格控制“三公消费”的同时，可以考虑及时提高公共机构人员的工资水平。这不仅有助于调动公共机构工作人员的积极性，提高行政效率，也有助于将非理性的公共支出转变为理性的个人支出，优化消费需求结构，引导产业结构优化。

（作者单位：成德宁，武汉大学经济发展研究中心；陈锦云，武汉大学经济与管理学院）